一、产业政策的内涵
产业政策是国家为规划产业发展目标，干预和诱导产业的形成和发展，推进产业结构升级而制定的一种宏观经济政策。产业政策主要包括产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策和产业布局政策。
产业结构政策是根据经济发展的内在联系而揭示一定时期内产业结构的变化趋势及过程，并按照产业结构的发展规律规定各产业部门在经济发展中的地位和作用，确定产业的构成、产业的相互关系、产业的发展序列及保证产业结构合理化的政策措施。制定产业结构政策，要根据本国一定时期的实际情况和经济发展的要求，规划产业演进的方向和目标，以利于产业结构的合理化；要选择和确定一定时期的战略产业，通过这些战略产业的发展来带动整个国民经济的按比例发展。
产业组织政策是国家通过经济管理过程，调整产业内企业之间的相互关系，促进产业结构合理化，推动国民经济高效率发展的政策措施。产业组织政策包括：企业间合理分工，开展专业化协作，提高规模经济效益的政策；支持引导企业集团及其他有利于社会化大生产的组织形式，鼓励实现现代企业制度的政策；中小企业政策；保护适度竞争，反对垄断，促进生产要素流动，建立和完善市场秩序和环境的政策。
产业技术政策是指指导主要产业技术发展的政策。它包括一定时期内国家（或地区、部门）推行的重大技术经济政策，促进高技术产业形成的政策，重大引进技术和消化吸收、国产化政策等。
产业布局政策是从产业空间位置角度来保证产业结构目标实现的政策。其目的是要使各地区产业发展符合宏观总体结构效益及充分发挥地区比较利益的优势。它包括地区优势产业选择政策，地区间生产要素合理流动及反对区域垄断、封锁的政策等。
在我国产业政策体系中，产业结构政策是核心部分，产业结构政策和产业组织政策是主体部分。产业结构政策和产业组织政策的共同点在于两者都对供给发生作用，其不同点在于两者的侧重点不一样。产业结构政策主要是影响供给结构的合理化，而产业组织政策则主要是影响供给总量和供给效率。
产业政策的构成要素有政策主体、政策目标和政策手段。政策主体是指政策的制定者。我国的产业政策由国家计划委员会制定。政策目标是指政策预定要达到的目的。政策手段是指为了实现经济政策的目标所采取的方法和工具。在社会主义市场经济条件下，产业政策的实施必须以发挥企业的经营活力为前提，国家不直接干预企业自身的经营决策活动，要在市场机制的基础上，主要通过经济手段和法律手段以及必要的行政干预，促使资金从应该缩减的产业朝着需要大力发展的产业流动，调动企业转产的积极性，保证国家产业政策目标的实现。
二、产业政策的特点和作用
（一）产业政策的特点
1.预见性。产业政策的调节目标是着眼于通过改善供给效益、优化资源的分配和使用，来扩大将来的供给能力，实现供给与需求的平衡。因此，这种结构调整及优化不是在短期内能够完成的，它要建立在对国民经济长期发展的科学预测的基础上，为决策者提供具有预见性的信息。
2.连贯性。产业结构的变化是渐进的，相应的产业政策也具有阶段性。产业政策包括长期政策、中期政策和短期政策。三者有机结合，同时又具有一定的相对稳定性，共同作用于产业结构的调整与优化。
3.诱导性。产业政策一般不是采取强制性手段实施的。它主要是以物质利益机制来引导产业部门和企业自觉按产业政策要求来规范其行为。当然，国家在必要时也可以采取一定的行政手段，以利于产业政策的有效实施。因此，产业政策也具有一定的约束性。
4.开放性。通过产业政策的制定与实施，既可以限制盲目进口，适度地保护国内的新兴产业和欠发育的传统产业，又可以促进外贸体制的完善，保护竞争，防止垄断，促进形成富有比较利益的出口产业，参与国内外市场竞争。
（二）产业政策的作用
产业政策是经济发展战略的具体化，是一个带有方向性的目标政策，对于加强和改善国家宏观调控，对于产业结构的调整和优化，对于产业素质的提高和资源的长期合理配置，都具有重要作用。
1.产业政策是计划与市场、宏观管理与微观经济结合的途径。产业政策通过衔接宏观生产结构和微观生产结构，衔接计划调节和市场调节，更好地完成国家宏观管理与调节的任务。一方面，产业政策的作用发挥需要市场机制反映的供给结构的变动、收入弹性变动、不同产业部门利润高低等信号，作为其制定依据，并且要通过市场机制加以贯彻；另一方面，产业政策是国家实行间接调控的重要手段，与国家计划相联系，因而既体现了计划性，又能发挥市场机制的作用。产业政策虽然着眼于宏观经济总体发展，但它的作用渗透于社会再生产过程，影响了微观经济活动。产业政策能把诸多经济政策统一起来，形成合力，使宏观经济管理取得比较理想的调控效果。
2.产业政策是国民经济持续、快速、健康发展的措施。产业政策通过优化供给结构，促进经济的持续、快速、健康发展。在社会供求总量平衡的情况下，供求结构不一定平衡。这种不平衡会造成经济发展的一系列矛盾，如产生产业断链、结构效益损失等现象。解决这种结构矛盾的最佳手段就是运用产业结构政策。在充分研究经济发展的内在联系和要求，准确判断一定时期内的各种产业性质及其在经济发展中的地位、作用和相互关系的基础上，制定产业政策，指出产业和产品的发展序列，明确支持什么，鼓励什么，限制什么，反对什么。作为经济生活的导向目标，就能使产业结构朝着合理化的方向发展。
3.产业政策是促进技术进步和提高经济效益的手段。产业政策在影响供给总量、供给结构的同时，能促进技术进步。有利于全社会经济效益的提高。产业结构变化是由科学技术进步带动的。因此，产业政策规划主导产业、从而规划产业发展的关键是规划技术进步。这就涉及国家对技术进步的政策规范和宏观指导。宏观经济管理从我国国情出发，根据产业发展方向和重点，指导社会采用什么技术，发展什么技术，限制什么技术和淘汰什么技术，就可以通过推动产业结构的演变而推动社会经济的发展。在这个发展过程中，必然通过产业结构优化、资源的合理有效利用、劳动消耗的节约而使社会经济效益得到全面提高。
三、产业政策的制定和实施
（一）制定产业政策应遵循的原则
制定国家产业政策必须遵循以下原则：
1.符合工业化和现代化进程的客观规律，密切结合我国国情和产业结构变化的特点。
2.符合建立社会主义市场经济体制的要求，充分发挥市场在国家宏观调控下对资源配置的基础性作用。
3.突出重点，集中力量解决关系国民经济全局的重大问题。
4.具有可操作性，主要通过经济手段、法律手段和必要的行政手段保证产业政策的实施，支持短线产业和产品的发展，对长线产业和产品采取抑制政策。
（二）制定产业政策需要着重解决的问题
1.选择支柱产业，安排产业发展序列。在经济发展中，各个产业部门的地位和作用是不同的。制定产业政策，首先要确定哪些产业处于带头地位，哪些产业处于基础地位，哪些产业处于关键地位，从而进行战略产业的选择。这是实现产业合理发展序列，推动产业结构动态均衡，使之走向合理化和现代化的关键环节。
战略产业一般是指先导产业和支柱产业，有时也包括瓶颈产业。制定产业政策，首先要选择先导产业和支柱产业。先导产业称为带头产业，是指那些对相关产业的相继开发与发展起重要作用的、能带动整个国民经济发展的产业。日本在第二次世界大战后就是以选择先后交替的三个先导产业带动整个经济发展的。第一个先导产业是电力工业，为耗电高的原材料工业创造了发展条件，从而推动了重工业化；第二个先导产业是石化、钢铁等原材料部门，为组装加工工业的发展创造了物质技术条件，推动了高加工化；第三个先导产业是家用电器和汽车，从而推动了产业结构的技术密集化。20 世纪80 年代以来，日本政府提出“技术立国”的口号，技术密集的信息业正在成为先导产业。可见，先导产业的正确选择与扶植，直接影响到国民经济的起飞。我国现阶段的先导产业是电子工业。支柱产业也称为主导产业，是指那些具有基础性的，在国民经济中所占比重较大，需求量大，对国民经济起支撑作用的产业。我国是发展中国家，在整个经济发展中需要一些长期稳定的行业，作为支撑国民经济发展的基础。我国已经确定以机械电子、石油化工、汽车制造、建筑业为支柱产业。
先导产业和支柱产业的选择，应根据以下三条标准来进行：（1）高收入弹性。需求的收入弹性，是指某产业的产品需求增长率与人均国民生产总值增长率之比。某产业的收入弹性高，表明市场对该产业产品需求的增长率高于同期国民生产总值的增长率。由于收入弹性高的商品能够不断扩大其市场份额，因而应作为选择先导产业和支柱产业的基本条件；（2）高生产率上升率。生产率上升率是指某产业与同时点上其他产业生产率水平的对比。影响生产率上升率的最突出的因素是技术进步的速度。生产率上升率高，反映了产业高技术进步的能力强，因而按高生产率上升率选择先导产业和主导产业，能迅速增加有效供给和提高整个国民经济效益；（3）高关联效果。关联效果指一个产业发展对其他产业投入产出水平的影响度，包括前向关联度和后向关联度两个关联效果指标。加快发展关联度高的产业，可以带动其他产业和整个国民经济发展。除上述标准外，先导产业和支柱产业的选择还要考虑国家的基本国情，主要是本国的资源结构、需求结构、人口和劳动力状况等。
在先导产业和支柱产业确定的基础上，还应进一步确定产业发展的次序，即确定哪些产业需要超前发展，哪些产业需要加快发展，哪些产业需要尽快进行改造，以及哪些产业需要逐步淘汰。产业发展顺序的安排，既要依据以上标准，也要考虑产业结构的现状及调整的需要，以及有关产业的市场需求、原材料供应、投资效果、经济效益等方面的情况。
2.确定“瓶颈”产业，提出缓解“瓶颈”制约的部署。所谓“瓶颈”产业，是指在产业结构中一直处于薄弱环节、在产业链中成为缺口或者短线部门的产业。这些部门由于供给能力过弱，形成产业结构高度化及国民经济增长的瓶颈。瓶颈的存在必然伴有其他产业部门生产能力的闲置和浪费，由于其供需矛盾大而严重地影响着经济的发展。为此，产业政策要及时为瓶颈产业导向，使之与先导产业、支柱产业趋于均衡。瓶颈产业既是国民经济的薄弱环节，也是国民经济中的重要产业部门，因此一旦“瓶颈”制约得到解除，将会有力地促进国民经济发展。
确定瓶颈产业的一般根据是：“瓶颈”效应大；短缺替代弹性小；“瓶颈”制约的时间长。我国的瓶颈产业主要是基础产业和基础设施。基础产业一般指农业、能源工业、重要原材料工业；基础设施主要指交通运输业和通讯业。它们已经成为我国经济增长的重大制约因素，因而我国产业政策必须向这些产业倾斜，从而通过产业政策指导，缓解“瓶颈”，使国民经济协调发展。
3.处理好新兴产业与传统产业的关系。新兴产业和传统产业的关系表现在：一方面，传统产业是新兴产业的基础，新兴产业的产品是在继承传统产业产品的基础上发展起来的，新兴产业采用的新技术装备由传统产业生产，所消耗的材料一般由传统产业提供；另一方面，新兴产业又是改造传统产业的必要条件，其产品可作为改造传统产业的技术装备，可以为传统产业提供新的生产要素。可见，新兴产业和传统产业是相互依存、相互促进的，加上新兴产业和传统产业的划分也只是相对的，因此，随着技术的不断进步，新产品可淘汰老产品，但新兴产业并不能全面淘汰传统产业。
在发达国家，由于先后涌现出许多新兴的产业部门，使某些盛极一时的传统产业出现衰落现象。而我国在今后一个相当长时期内，传统产业还要有一个大发展，因为它既是新兴产业的物质基础，又是新兴产业的广阔市场。所以，我们必须坚持用新技术改造和发展传统产业，积极建立和发展新兴产业，促进产业结构的现代化。
4.处理好国家和地区在产业政策上的关系。国家的产业政策是从全局出发而制定的，考虑了整体利益的统一性，这是必要的。但也要看到，我国地域辽阔，各地区的自然资源条件和经济技术水平差别很大，经济发展很不平衡。因此，如果没有区域性的产业政策指导，也难以实现产业的协调发展。
国家和地区在产业政策上的关系，实际上是国家产业政策与各地区的经济利益关系问题的反映。对这一关系处理的要求是：国家在制定产业政策时，必须考虑到各地区发展不平衡又各有优势的特点，要正确处理不同地区的比较利益；产业布局政策的制定与实施，要有利于缓解地区间的矛盾；要把对地区的倾斜政策和对产业的倾斜政策结合起来，同时要有利于纠正地区产业结构的趋同问题，以实现区域经济的合理化。各地区要在国家产业政策指导下，从提高国民经济整体效益出发，在地区分工和协作的基础上，制定本地区的产业政策实施细则，建立起各具特色的地区产业结构。地区产业政策的制定与实施，要做到因地制宜、合理分工，相互取长补短、协调发展。
（三）实施产业政策的主要措施和制度
当前，实施国家产业政策要解决的重要课题是：不断强化农业的基础地位，全面发展农村经济；大力加强基础产业，努力缓解基础设施和基础工业严重滞后的局面；加快发展支柱产业，带动国民经济的全面振兴；合理调整对外贸易结构，增强我国产业的国际竞争能力；加快高新技术产业发展的步伐，支持新兴产业和新产品开发；继续大力发展第三产业；要优化产业组织结构，提高产业技术水平，使产业布局更加合理。
为了保证产业政策的科学性、权威性和产业政策实施的有效性，产业政策的制定实施主要应做好以下工作：
1.国家产业政策由国务院决定。国家计委是具体负责研究制定、协调国家产业政策的综合部门。各项产业政策的制定由国家计委牵头，会同有关部门进行。产业政策的实施以各行业主管部门为主，由国家计委进行综合协调。
2.建立国家产业政策审议制度。有关部门提出的产业政策草案和对产业发展有重大影响的政策草案，须经国家计委审查和协调，并由国家计委组织国务院有关部门、产业界、学术界和消费者群体进行科学论证和民主审议后，由国家计委会同有关部门报国务院批准后发布执行。
3.制定相应的配套政策，包括专项的产业政策。与产业政策相配套的政策有财政、金融、价格、税收、外汇、投资、科技、社会保障、环境保护等政策。这些政策要围绕产业政策配套实施。为使产业政策能有效发挥缓解和消除“瓶颈”，提高产业素质的作用，在总体产业政策之外，还应制定专项的产业政策。
4.建立国家产业政策的实施保障制度。计划、财政、银行、税务、内外贸易、关税、证券管理、工商行政管理、国有资产管理等经济管理部门，必须认真贯彻执行国家产业政策，在制定涉及产业发展的重大政策措施之前，须与国家计委协调。
5.建立国家产业政策的监督、检查及评价制度。国家计委会同有关部门负责对产业政策的实施进行监督、检查和分析，定期向国务院报告实施情况和效果，并根据经济形势、产业结构的变化，提出修改建议。
6.省级地方人民政府根据国家产业政策的要求，结合本地区实际情况，研究制定具体的实施细则，并报国家计委备案。
建设社会主义市场经济体制，既要有稳定社会环境的保障制度，又要有保证市场秩序的法律制度。建立和完善社会保障制度和法制建设，为市场机制得以正常运行创造良好的外部环境，是摆在我们面前的一项现实任务，并且随着市场经济体制的深入发展，其紧迫性也日渐突出。本章主要介绍这两方面的有关内容。
