第15章 促进西部地方政府管理创新的对策

实现西部地区的发展离不开创新，提高西部地方政府的执政能力，使其在促进西部地区的发展中发挥更加积极、有效的作用同样离不开西部地方政府在管理上的创新。作为地方事务管理者、促进者的西部地方政府在自身的管理创新上可以从以下几个方面入手。

3.5.1 推进政府管理理论创新，理顺中央与地方关系，增强地方政府创新的活力，促进西部地方政府彼此之间的合作理论创新是指运用马克思主义的基本立场、观点和方法来观察、分析新的实际、新的问题，做出新的理论概括。其目的在于指导实践，并推动一个国家其他方面的创新和发展，它对一个国家、一个民族发展是极其重要的。江泽民在十五大后指出“思想解放、理论创新是引导社会前进的强大力量。”《十五大以来重要文献选编》（中），人民出版社2001年版，第1131页。后来在党的十六大报告中又再次指出：“实践基础上的理论创新是社会发展和变革的先导”，要“通过理论创新，推动制度创新、科技创新、文化创新以及其他各方面的创新”。《党员干部学习十六大报告讲座》，人民出版社、学习出版社2002年版，第11~12页。

从我国发展的历史来看，也证明了理论创新对社会变革和发展的重要性。除毛泽东等老一辈革命家结合中国革命的实际，创新了马克思主义理论，创立了毛泽东思想，建立新中国外，邓小平同志又以符合时代的精神对社会主义作了再认识，从理论创新的角度纠正了过去对社会主义的片面认识，澄清了人们对社会主义理解的理论误区，从而为中国制度创新所带来的社会变迁提供了理论上的理解范式，他第一次比较系统地初步回答了“什么是社会主义？怎样建设社会主义？”这个马克思主义发展史上的新课题，创立了中国特色社会主义理论。这一理论创新，不仅极大地促进了我国的社会主义建设进程，使中国的经济发生了翻天覆地的变化，而且实现了对马克思主义理论的重大突破，解决了建设社会主义的路径问题。而他提出的社会主义本质是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕这一理论创新则为改革攻坚和社会主义市场经济理论的确立提供了理论依据，由此可见理论创新对社会发展的重要性。今天，在西部大开发的进程中，为确保西部地方政府实现管理创新，必须在以下几方面实现理论创新。

首先，在确保维护国家统一和加强中央统一领导的前提下，推进地方自治，充分调动地方的积极性和主动性，促进西部地方政府彼此之间、东西部地区之间的合作。

我国幅员辽阔，人口众多，各地之间的自然、人文条件差异极大，各地发展极不平衡，西部除少数地区外，绝大多数地方只适合畜牧业的发展，尽管矿产资源丰富，但城市位置和人口规模的选择余地却很小，国家不可能通过一个统一的模式或政策来实现各地的协调发展，消除目前业已存在的地区差距。虽然环境地理条件、自然资源禀赋的差别，决定了不同地区城市人口密度和区域市场规模上的差异，但它同时也强化了各个地区之间经济上的相互依赖，为不同地区之间的相互协作创造了条件，各地可以采取省际、省内城市与城市之间、地区与地区之间的合作方式，实现资源的共享和优势的互补，如2003年8月，长三角16个主要城市在南京举行“15＋1”峰会（1是指上海），发布了一体化宣言，联合签署了《关于以筹办“世博会”为契机，加快长江三角洲城市联动发展的意见》。

无独有偶，同年夏天，原中共中央政治局委员、广东省委书记张德江提出了“泛珠三角”区域协作的概念，积极推动9省区与港澳的合作，建立“9+2”协作机制，形成“泛珠三角”经济区，既促进了东中西部地区之间的合作，也加强了这些地区同港澳地区的协作。“泛珠三角”的福建、江西、湖南、广东、广西、海南、四川、贵州、云南9个省区，面积200.5万平方公里，人口4.6亿人，分别占全国的20.9%和35.2%。2007年9省（区）国民生产总值79501亿元，占全国的29.0%；地方财政收入6631.5亿元，占全国的28.1%；进出口商品总额7659.8亿美元，占全国的35.2%；实际利用外资369.7亿美元，占全国的49.4%；社会消费零售总额27317.3亿元，占全国的30.6%。根据《2008中国统计年鉴》及《国家及泛珠各省（区）2007年国民经济和社会发展统计公报——2007年泛珠区域九省区主要统计指标（三）》相关数据计算得到。再加上香港、澳门，其实力和对国家的意义都是很大的，在这一合作中，西部地区共有广西、四川、云南、贵州四个省区参与其中。目前，云南省也正在推动滇中的昆明、曲靖、玉溪和楚雄四个城市之间的协作，促进四个城市之间的资源共享，并希望以此带动整个云南经济、社会的发展。因此，只要通过理论上的创新，合理理顺中央与地方的关系，并将其成果以法律的形式加以稳定下来，就能充分调动地方政府的积极性和创造性，创造出更多的地方协作发展模式，“形成区域间相互促进、优势互补的互动机制……打破行政区划的局限，促进生产要素在区域间自由流动。”《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，人民出版社2005年版，第16页。进而达到消除地区壁垒，建立全国统一的大市场，推动整个国家的协调发展，实现国家、民族伟大复兴的目标。目前，这一认识已为中央所接受，明确写进了党的十七大报告之中，报告明确指出要“加强国土规划，按照形成主体功能区的要求，完善区域政策，调整经济布局。遵循市场经济规律，突破行政区划界限，形成若干带动力强、联系紧密的经济圈和经济带。”胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，人民出版社2007年版，第25页。今后的关键是各地如何通过创新的思维和方式，协调、平衡好彼此的利益关系，认真落实党的十七大的这一政策要求。

其次，中央政府要在合理划分中央与地方权力关系上进行理论创新，明确划分各级政府的事权，并以法律的形式予以保证，同时确保各级政府财权与事权的统一。

自实行分税制以来，中央财政收入占全国财政收入的比重从22%上升到60%左右，在地方财政收入减少的同时却是地方事权的增加，致使地方政府的财权与事权极不匹配，但各级地方政府该做的事还得做，而且还要比过去做得更好，于是许多地方政府只好采取“乱收费”与借债的办法来解决资金的困难，不少地方政府财政收入的一半以上是行政收费。“我国税收约占国内生产总值的15%，并不算高，但加上行政收费后，政府收入占国内生产总值达到25%~30%……远远超过发展中国家16%~20%的水平”。钱正明：《喧嚣中丢失了真问题》，载于《南风窗》2003年1月上。此外，地方与中央的财政分成比例没有法律保证，“几乎年年在变，而且这种比例的变动是通过中央文件来实现，没有法律依据，随意性很大……地方政府只能被动地接受。”赵灵敏：《各级政府重分财权》，载于《南风窗》2005年1月上。如从“1997年1月起，证券交易印花税由原来的中央与地方各占50%，先调整为中央占80%，地方占20%；又调整为中央占88%，地方占12%；现又改为中央占94%，地方占6%。2002年1月开始，所得税改为共享税，中央和地方五五分成；到了2003年中央与地方的分成比例又调整为六四分成”。赵灵敏：《各级政府重分财权》，载于《南风窗》2005年1月上。但是地方政府的管理创新却必须有一定的经济基础为依撑，否则的话，就只能是巧妇难为无米之炊，因此国家应对如何处理中央与地方关系加强理论研究，争取在国家层面实现理论上的创新，厘清并相对稳定中央与地方政府之间的财权与事权，确保有事必有权，钱随事走，从根本上避免过去在处理中央与地方关系时一放就乱、一收就死的怪圈，并将经实践检验的研究成果转化为国家法律，从而将中央与地方的关系以法律的形式加以确定，使各地可以预期自己的发展收益，做到在保证国家利益的同时，保障地方和地方政府的利益，并使之在较长时期内保持稳定，这样就可以此来调动各级地方政府进行管理创新的积极性和主动性，同时也可为地方政府的管理创新提供经济上的支撑和法律上的保障。

3.5.2 促进政府理念创新，为西部地方发展提供良好的服务和公平的市场竞争环境政府理念，是政府管理成功的关键。政府理念的创新，是政府改革成功的前提。发达国家的政府理念经历了从“保姆政府”、“最低纲领政府”到“有效政府”的转变。“有效政府”理念在《1997年世界银行报告》中一经提出，就成为发达国家政府管理创新、提高政府效率的指挥棒。该理念既反对最低限度政府，也反对福利国家保姆政府，认为政府的核心使命是建立法律基础、维持有效的宏观经济环境、投资于社会服务和基础设施、保护环境等。结合这一认识，西部地方政府应从以下方面进行政府理念的创新。

1.树立政府就是服务的理念

市场经济体制下的政府和计划经济体制下的政府，其执政理念最本质的区别就是市场经济体制下政府发挥作用的地方是市场失灵的地方，而且这种失灵必须是市场本身无法自行解决的，除此之外政府必须充分尊重市场主体的自主性和创造性，不随便干涉市场主体的活动及发展，政府所要做的主要是公平地为每一个市场主体提供优质的服务和创造良好的市场竞争环境，哈耶克对此就指出政府的作用是规范竞争而不是代替竞争，他认为“竞争……是使我们的生活在没有当局的强制和武断的干预时能相互协调的唯一办法……它给予每个人一个机会，去决定某种职业是否足以补偿与其相关的不利和风险。”［英］哈耶克著：《通往奴役之路》，中国社会科学出版社，1997年版，第41页。只有“在不可能创造有利竞争适当运行的条件的地方，我们不能不采用当局直接管理的办法取而代之，这一事实并不能证明在可以使竞争发挥作用的地方，我们应压制竞争。”［英］哈耶克著：《通往奴役之路》，中国社会科学出版社，1997年版，第43页。因此，在这种体制下执政的政府，其理念就是服务，而为每一个市场主体提供公平、优质的服务，在这一时期就成为政府的本能，也是政府巩固其执政合法性的首要前提条件。计划经济体制下的政府的执政理念则与之相反，强调政府对市场主体和社会的控制，强调国家、社会的一切都围绕政府的需要运转，政府是国家和社会发展的唯一中心和动力源，最为关键的是计划和创新本身就是互相矛盾的事，能够计划出来的肯定就没有创新。

我国自1992年提出建立社会主义市场经济体制至今已近17年，其间政府不断进行自身改革以协调政府与市场的关系，到2004年2月24日温家宝总理在中央党校省部级主要领导干部班提出“建设服务型政府”的要求，标志着我国为建立适应市场经济体制要求的政府改革目标已经明确，即建立以为公民服务为宗旨，实现服务职能并承担服务责任的政府，这一目标在2008年的政府工作报告中得以正式确立，总理在报告中明确提出要“健全政府职责体系，全面正确履行政府职能，努力建设服务型政府”温家宝：《政府工作报告——2008年3月5日在第十一届全国人民代表大会第一次会议上》，中央政府门户网站（www。gov。cn）。这样的政府秉承的是公民本位、社会本位的理念，承认公民权利先于国家权力存在，国家权力是公民权利让渡的产物，必须对公民先在的权利予以充分尊重，国家权力的合理性需要视其对公民权利所起的作用来定，因此作为国家管理机构的政府也必须承认公民权利的至高无上，将维护公民权利、为社会公众和组织提供服务作为自己的主要职责。为人民服务的宗旨既表明了政府执政的基础，也明确了执政的方式。政府与公民之间不是管理与被管理的关系，而应是服务与被服务的关系。

这一理念落实到地方政府的管理中，就是要科学地界定地方政府的职能，明确“政府在经济运行和调节中发挥作用，首先并不是基于‘政府优越’的考虑，而是基于‘市场缺陷’的考虑。”刘靖华等著：《政府创新》，中国社会科学出版社2002年版，第40页。在实际工作中“凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的，市场竞争机制能够调节的，行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项，除法律另有规定的外，行政机关不要通过行政管理去解决。”《全面推进依法行政实施纲要》，载于《人民日报》2004年4月21日第6版。对此，作为西部地方政府首要的就是要履行好社会管理和公共服务职能，树立政府就是服务的理念，变过去单纯的管理理念为服务与管理理念并存，且以服务理念为主导，真正树立政府就是服务的意识，并且要明白管理是手段，服务才是目的，管理是为了更好的服务，政府一切工作的出发点和归宿都是为了社会和公民的发展服务的，这样才能为西部大开发创造一个良好的社会环境。2007年云南省委、省人民政府在全省范围内推行的首问负责制、服务承诺制、限时办结制就是这一理念在政府工作中的具体体现。

2.树立区域行政的理念

随着全球化和区域一体化的不断发展，以及我国市场经济体制的不断完善，“市场化、工业化、城市化和现代化进程的不断加速，传统社会公共问题‘区域化’和无界化的态势更加明显”，陈瑞莲：《论区域公共管理的制度创新》，载于《公共行政》2006年第1期。导致各级地方政府所要处理和解决的问题已不可能再全部局限于本行政区域之内，同时有的事务也不再是自身一己之力能够解决好的，必须同周边的其他地方的政府进行协调和协商，举全体之力共同寻找解决问题的办法，因为这些问题其产生的原因或影响的结果已经超出了地方政府所能控制的地理范围。在这样一种情势之下，西部地方政府只有彻底转变各人自扫门前雪的地方行政理念，认真践行党的十七大提出的突破行政区划界限，形成若干带动力强、联系紧密的经济圈和经济带的要求，树立区域一体、相互协作的区域行政理念，才能在西部大开发的进程中，促进西部地区的整体协调发展，也才能在这一进程中实现地方利益的最大化。与此同时，西部地方政府还可以借助陆上边境线较长、相邻国家较多的优势，一方面在国家法律和政策许可的范围内；另一方面根据自身实际积极向国家争取政策和法律支持，积极创造条件，以更加开放的姿态，在利用好国内市场、资源、资金的同时，开发和利用国际市场、资源和资金，争取成为国家向西和向南开放的重要门户。

3.树立依法行政的理念

“遵守宪法和法律是政府一切工作的根本原则”。温家宝：《政府工作报告——2008年3月5日在第十一届全国人民代表大会第一次会议上》，中央政府门户网站（www。gov。cn）。作为一个封建历史较长的国家，我国在历朝历代的统治中都存在着较强的人治色彩，即使有法，也是法因人而异，有法制而无法治，这一传统直到今天也尚未得到根本的改变。虽从党的十一届三中全会以来我国的民主法治建设取得了显著成就，1993年党的八届人大一次会议确定了依法行政的原则，党的十五大又确立了依法治国，建设社会主义法治国家的治国方略，并于1999年将其写入宪法，从而将依法行政提高到一个更为突出的位置，国务院也先后于1999年和2004年两次对各级政府依法行政作了规定和要求，在2008年召开的十一届人大第一次会议上，温家宝总理又将推进依法行政作为本届政府工作的三项基本准则之一，并提出要“健全市县政府依法行政制度”温家宝：《政府工作报告——2008年3月5日在第十一届全国人民代表大会第一次会议上》，中央政府门户网站（www。gov。cn）。但是“与完善社会主义市场经济体制、建设社会主义政治文明以及依法治国的客观要求相比，依法行政还存在不少差距”，面临着“诸多体制性障碍”，行政机关有法不依、执法不严、违法不究现象时有发生，“一些行政机关工作人员依法行政的观念还比较淡薄，依法行政的能力和水平有待进一步提高”。《全面推进依法行政实施纲要》，载于《人民日报》2004年4月21日第6版。依法行政应当“包括三条原则：行政为法律之执行，行政须有法律之授权，行政应受法律之限制”。肖文涛：《全球化背景下的地方政府管理创新》，载于《中国行政管理》2004年第1期。即政府必须严格遵守法律，在法律许可的范围内开展活动，一切活动都要受国家法律的限制和约束。这就要求彻底根除我国政治传统中行政权力至上的理念，尤其是依人行政的理念，要强化各级政府的法治理念。这一点作为后发的西部地区尤其要引起重视。前已有所述及的2006年在四川发生的一件事较为典型地说明了在西部地区一些公务员思想中法治意识的淡薄和依法行政理念的缺失。据报道，四川仁寿县高家镇卫生院院长程柏林到镇政府反映情况，因语言不和在镇政府办公室内与西部志愿者周兵发生口角和抓扯，周兵头上被打了一个包。据此，仁寿县公安局以涉嫌故意伤害对程作出5日治安拘留的处罚决定。程柏林不服四处喊冤上访至省人大，引起有关领导重视。省人大信访办随后通知仁寿有关部门负责人到省人大会议室座谈，并把上访滞留多天的程柏林接回去。但遗憾的是，仁寿警方在未经省人大相关部门允许的情况下强行冲击数道警卫岗亭，对省人大信访办通知前来参加信访座谈会的程柏林实施捉拿。面对省人大保卫处的质问，仁寿警方还振振有词地说道，“我们是来执行公务的，省人大无权干涉。”文宫镇派出所指导员甚至辩称，“我们今天不存在不当。我有抓人手续，我们来就是抓人的。你们省人大不就是法律监督机关嘛？你管不了我。”石勇：《公务化暴力为何愈演愈烈》，载于《南风窗》2006年9月上。因此树立各级公务员的权利意识，不断加强西部地方政府自身的法治建设，努力提高依法行政水平是西部地区政府能否为西部的发展创造一个公平的社会环境的重要基础。

4.树立以绩效为导向的理念

在传统行政管理模式中，政府追求的是行政效率，因此其管理理念是一种效率理念。但对政府管理的效率评价标准却不像对企业组织的效率评价标准那样容易确定，企业组织因其目标比较单一，主要追求利润的最大化，更多关注的是产品的市场占有率、产品价格和顾客的满意度，因而对其效率的评判较易操作，但政府由于管理目标的多元化、模糊化，以及制度结构的非市场化和行政程序的规则化等容易导致效率评价者的错位和效率评价结果的异化，刘旭涛著：《政府绩效管理：制度、战略与方法》，机械工业出版社2005年版，第66页。从而对政府的行政效率难以做出较为科学、客观的判定，而且还容易导致政府管理的目的被具体的手段和过程所取代，从而影响到社会对政府所要求的产出结果。

近20年来，随着西方发达国家新公共管理运动和政府再造运动的兴起，绩效管理和绩效评价作为一种评价和改进政府绩效的实用工具，逐渐在公共管理实践中得到普遍运用。当代政府绩效理念的突出特征是：重视结果，以能否提供优质的公共服务满足社会公共需求作为衡量行政绩效的标志。对行政绩效的判定则是依据其所对组织目标的实现程度和结果，因为它能更为直接和准确地判定政府的工作情况，而且通过绩效管理，还可以调动公务员的主动性和积极性，让其创造性地开展工作，这点已经为西方国家的实践所证实。在西方“政府再造过程中所注入的各种新公共管理主义因素，如分权化改革、责任机制、顾客导向、结果为本等，都可以通过绩效管理的框架来加以体现，并通过绩效标准的检验来加以判断和衡量”。刘旭涛著：《政府绩效管理：制度、战略与方法》，机械工业出版社2005年版，第100页。西部地方政府在管理创新的过程中，应结合实际借鉴西方国家的绩效管理思想，并将其作为政府进行改革和改善公共管理的工具，像甘肃省在2004年为促进非公经济的发展而开展的第三方评议政府和昆明市近几年一直实施的万人评议机关作风一样，引进并运用绩效管理的有关理念和知识，开展政府绩效评估，让人民来监督政府，促进政府效能的提升。因为“政府想要维持对政策执行的控制，而同时又对日常责任实施监督，那么，绩效指标就成为一个基本工具”。［澳］欧文·E·休斯著：《公共管理导论》，中国人民大学出版社2001年版，第215页。西部地方政府要树立和强化绩效理念，较为全面地了解、掌握绩效的内涵，认识行政绩效是政府依法行政、依法履行职责所产生的结果，它最终体现在促进经济社会发展和人民满意上，要把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，作为政府工作的出发点、落脚点，乃至作为对政府进行绩效评估的重要指标，进而增强行政成本意识，在管理过程中考虑“成本——收益”，使每一个政府部门和人员的职、责、权、利高度统一，达到“投入——产出”的高效，在减少或不增加投入的情况下创造更多社会财富。

3.5.3 加快政府管理的制度创新，创造良好的地方行政环境

1.推行政务公开，加大政府管理的透明度，构建公民参与社会管理的各种制度

首先，要维护公民的知情权，让公民了解政府的管理过程，获取相关政府信息。

不论西方，还是东方，实行宪政的现代社会的政府不管是形式上还是本质上都不能否认政府的一切权力来自人民、是人民赋予的。人民主权理论认为：“现代国家建立的基础是人民主权……政治制度的设计是为了促进人的权利的实现，人在社会政治结构中始终应该是目的，而不是手段……一切政治制度最初、最终的着眼点都应落在单个的‘人’，而非集体的、组织的人之上。因此，保障公民人权是国家成立的宗旨和本意，也是国家政治生活的最高原则。保障人权的价值和观念需要通过政治制度的设计来实现。”熊文钊著：《大国地方——中国中央与地方关系宪政研究》，北京大学出版社2005年版，第13页。温家宝总理在2008年的政府工作报告中也指出“政府的一切权力都是人民赋予的，执政为民是各级政府的崇高使命”。因此，在宪政理念下的政府，必须首先弄清楚政府权力的来源，进而摆正政府与人民的关系，摆正政府公权力与公民私权利之间的关系，明确政府作为社会公共权利的代表，理应切实维护人民的切身利益，并以此来体现政府存在的价值。

在公民的各项权利中，知情权是一项最基本的权利，它是公民其他权利得以实现的根本保障。但在传统模式下政府对于国家管理和社会管理决策权的垄断却来自于政府对公共信息的垄断支撑，这一时期的政府将公共事务处理信息看做是“内部秘密”，经常喜欢在公众毫不知情的情况下，在政府内部寻求解决问题的办法。而当获取信息成为一种特权的话，那么官员们，尤其是不法的官员就可以将公共信息私有化，变为自己寻租的工具，在这种情况下，他们不仅可以利用不透明的制度和不透明的信息来牟取私利、愚弄公众，而且也可以利用它来蒙骗自己的上级。这种现象在建立市场经济体制，转变政府职能，建设有限政府已经十多年后的今天不仅没有消除，反而时有发生。温家宝总理早在2004年政府工作报告中就指出：“为便于人民群众知情和监督，要建立政务信息公开制度，增强政府工作的透明度。”但这些政府行为却有悖这一要求，有违历史的发展潮流和政府改革的目标。因此，西部地方政府要认真学习和研究《中华人民共和国政府信息公开条例》，更新观念和方法，积极创造条件，在维护国家机密与安全的前提下，按照除事关国家安全以外的；凡是同当地经济、社会、文化发展密切相关的；对当事人利益有影响的信息都应对社会公开的原则，贯彻执行好信息公开条例，维护和保障好公民的知情权，为西部大开发创造良好的社会环境和市场环境。如云南省昆明市和楚雄州的南华县不仅推行政务公开，而且将领导干部的分工和联系电话向社会公开，以方便群众反映问题和监督政府，南华县政府甚至在政府机关的大门外橱窗里将县政府领导的手机和照片也公布出来。

其次，让公民有机会参与到具体的政府社会事务管理活动中。

现代社会“在确立社会远景目标或发展方向的行为当中，广泛的公众对话和协商至关重要。政府的作用将更多地体现在把人们聚集到能无拘无束、真诚地进行对话的环境中，共商社会应该选择的发展方向。”丁煌：《当代西方公共行政理论的新发展——从新公共管理到新公共服务》，载于《公共行政》2006年第3期。对此，创新政府决策机制，在政府决策和民意之间寻求互动，就成为充分调动广大民众参与社会管理和政府治理积极性和创造性的重要选择。古语说得好“天视自我民视，天听自我民听”。一个不充分尊重民意、考虑民众意愿的社会肯定不是一个有着良好治理的社会；一个不尊重民意、不真正为民众着想的政府，也肯定不是一个好的政府。作为西部地方政府，在创新管理方式和决策方式的过程中，一定要通过制度的设计，为广大民众参与地方社会治理提供一个制度平台和民意表达机制。如设计科学合理的政府决策听证会就是一个很好的吸收群众意见，使群众参与政府决策的方式，政府可以将那些确实需要听取群众意见的问题拿来听证，争取得到民众的理解与支持，这样在进行民主决策的同时还可起到疏导民意、缓解社会矛盾的目的。重庆开县麻柳乡的例子就很好地说明了这个道理。该乡在1998年以前，政民关系一直紧张，多次发生群聚性事件。此后，为缓解矛盾，协调干群关系，促进地方发展，乡政府组织万人问卷调查，并在此基础上汇总、提炼、抽象、归纳了凡是涉及群众切身利益的重大事情，都要经过：深入调查收集民意、代表会议形成初步方案、宣传初步方案并征求群众意见、用法定会议讨论确定方案、户户签字进行公决、分解工程落实到户、村委和小组组织实施、竣工结算张榜公布的“八步工作法”。形成了一种一切为了群众、一切依靠群众、群众事情群众办的全新工作机制。政府在这过程中，只起引导、组织和协调作用。凭借这套机制，他们解决了群众最关心的“八大难”问题，几年来，全乡实现了“零”上访，群众称赞乡干部是最信得过的人，最离不开的人，自发为他们送了21面锦旗，立了两块功德碑。刘煦瑞：《公开性、公众参与与公共责任》，载于《国际行政科学学会亚洲公共行政改革论坛参会论文》，2006年4月。

再次，让公民对政府的政绩有较全面的了解，从而让公民能充分对政府的绩效进行评估。

西部地方政府在管理创新的过程中要通过建立相关制度，引入外部评估机制，让人民群众成为评估的主体之一充分参与到政府的绩效评估体系中来，在对政府各个部门进行职能定位的基础上，通过多种渠道和途径，公开各级政府和各个部门的职能、职责、工作规范和要求，以及其在一段时间内所要做的工作、要达到的目标和工作结果，使政府变成一个透明的政府，从而方便公民对政府的工作职责、工作情况进行了解和评判，让公民参与到政府的绩效管理过程中，进一步推动政府树立绩效意识。因为如果只是由上级来评判，结果未必公正客观，而如果在评判中让群众参与进来，却一定能够增加结果的公正性。

2.建立相关制度，加大对政府的监督

政府作为国家和社会管理的公共组织，为便于其职能和作用的发挥，拥有来自于法律赋予、并得到国家专政机器保障的巨大的社会公共权力，这种权力一方面有助于政府对社会公共事务的管理，为社会和公众提供公共产品，满足社会和公众的发展需要；另一方面，正如孟得斯鸠所说的一切有权力的人都容易滥用权力，政府也是有自己的私利的，如果不对政府的权力加以控制和约束，政府拥有的权力也会危害国家、社会和公众的利益，关于这一点，美国著名宪政学家詹姆斯·麦迪逊在其非天使统治原则中也说过“人不是天使，由人组成的政府也不是天使；政府是由人组成的，人的本性也就是政府的本性。”秦得君：《制度设计的前在预设》，载于《上海社会科学院学术季刊》2002年第4期。因此，要避免政府权力的滥用，就必须通过法律，以制度的形式对政府拥有的权力加以严格的约束和限制，确保“治国者必先受制于法”，与此同时，对各种组织和个人对政府的监督权利给予法律的保障和落实，就目前来说，最为重要和关键的是落实，是如何以制度的形式来保障这些权利得以真正实施，使其具有可操作性。

当前我国对政府的监督，除了党委、人大、政协的监督，政府系统内部的层级监督，监察、审计部门依法行使的职能监督之外，各级政府还“要接受新闻舆论和社会公众监督，重视人民群众通过行政复议、行政诉讼等法定渠道，对政府机关及其工作人员的监督，”温家宝：《政府工作报告》，人民出版社2004年版，第37页。然而这些监督形式虽有法律和国家有关政策给予规定和保障，但目前真正能够完全发挥其监督作用的主要还是党委的监督、政府系统内部的层级监督和审计监督，其他的监督形式由于缺乏具体的制度保障，要么是虚监、弱监，要么就是失监，不能从根本上发挥对政府的监督与制约作用，甚至在很大程度上还受制于政府。因此，西部地方政府要真正实现管理创新，就要敢于让自己真正接受来自各个方面的监督，并从制度上保障这些监督，尤其是舆论和民众的监督权利得到切实的保障和实施，因为，只有人民监督政府，政府才不会懈怠，才能够在政府创新的过程中使民众真正享受到政府创新的好处。对此，毛泽东在延安与黄炎培关于共产党如何走出历史周期律的对话也表明了只要人民起来监督政府，就能够使我们的党和我们的政府长期得到人民的拥护，就能够摆脱历史周期律的影响，从而打破历史周期律的惯性作用。基于此，就需要借助电子政务等现代化的手段和形式，建立扩大公民有序参与的制度、领导干部公推公选的制度、县乡人大代表或群众参与政府预算制定的制度等，保证政府所花的每一分钱都真正发挥它应该发挥的作用，并从政府的职能和事务出发，建立岗位责任制、限时办结制、服务承诺制、社会公示制、听证制、责任追究制和首问负责制等制度。

3.充分发掘民族区域自治制度的优势，依法发挥西部地方政府管理的主动性和积极性

根据我国宪法和民族区域自治法的有关规定，民族自治地方的各级人民代表大会和政府在本行政区域拥有自治权，可以代表本行政区域内的民族管理本民族内部事务和地方性事务。这种自治权在政治方面主要有：制定自治条例和单行条例，这是民族自治地方自治机关的一项极其重要的立法性权力，也是区分自治机关与一般地方国家机关的重要标志；对上级国家机关的决议、决定、命令和指示，可以变通执行和停止执行，等等。在经济建设方面可以自主安排和管理地方性的经济建设事业；合理调整生产关系和经济结构，发展多种所有制，等等。陈云生著：《中国民族区域自治制度》，经济管理出版社2001年版，第208~212页。因此，西部地区可以针对自身民族自治区域地方较多的实际和国家法律的有关规定，充分行使自己的自治权，鼓励各个自治地方在国家法律许可的范围内，充分发掘和利用国家既有的支持西部地区发展的政策，进行制度培植或制度创新，自主制定一些有利于转变政府职能、提高政府能力、促进地方社会和谐、经济发展的条例和制度，先行试点，成熟后再逐步推开，比如可以在有条件的地方试行行政区域与司法区域相分离的制度，增强司法机关的独立性，充分发挥司法机关对政府的监督作用。这不仅会对本地区的政府管理创新产生积极的推动作用，而且由于西部地区占全国面积的2/3以上，其对全国的影响也是显而易见的。

4.试行并建立政府雇员制度

美国公共管理大师、政府治理与改革问题专家B。盖伊·彼得斯在其《政府未来的治理模式》一书中，提出了未来政府的四种治理模式，其中就有一种“弹性化政府”。该模式认为“政府在人员任用上的铁饭碗和公共组织永久性的负面影响已经受到广泛注意……弹性方案成为改变公共部门现状的可行方案。”［美］B。盖伊·彼得斯著：《政府未来的治理模式》，中国人民大学出版社2001年版，第73页。按照这一模式，政府可以根据实际的需要临时建立一些不在政府编制内的组织或聘用一些临时性的政府工作人员，以解决政府管理中面临的突出问题或突发问题，一旦事务结束，这些组织就可以撤销、人员就可以辞退。这一模式有助于政府在不增加机构和人员的前提下，提高政府的工作能力。西部地方政府在进行管理创新时，可以借鉴这一模式，建立和实施政府雇员制度，在不增加政府机构和人员的前提下，突破政府编制的限制，及时解决政府部门对急需机构和急需人才的需求。比如在建设和推行电子政务的过程中，政府雇员制度既可以帮助政府解决技术人员严重不足的问题，又能够使这些人员的工作具有一定的稳定性，使其制定的方案和措施更能适合政府部门的要求。

5.建立政府投资问责制，约束政府投资行为，促进政府投资的科学化

在西部大开发的过程中，各级政府都加大了对西部地区的投资力度，但政府投资使用的是纳税人的钱，必须对纳税人负责，科学、合理、节约地用好纳税人的每一分钱，是政府义不容辞的义务和责任。然而，由于目前缺乏科学、合理的政府投资问责制度，再加上政府投资能为官员带来政绩，促进官员的升迁，因此，作为由理性的政治人组成的政府在投资方面常常存在着一种强烈的投资冲动，再加上目前对政府投资还缺少科学、合理的制度约束，致使官员们往往注重政府投资的政治收益而很少考虑政府投资的实际后果，造成了政府投资的巨大浪费，这样的事例在我国已经不少。如广西北海市白水塘垃圾处理项目由于在设备采购过程中把关不严，给国家造成直接经济损失约1900万元，还使价值近9200万元的设备和厂房闲置。因此，在西部大开发中必须创新并建立地方政府的投资问责制度，确保政府投资的每一分钱都能发挥应有的效用。这一制度应涉及政府投资的领域、范围；政府投资的决策程序，包括如何维护和保证公民的知情权、人大的监督批准权；政府投资决策人应承担的责任，并确保责任到人，尤其要突出对一把手的问责和问责方式等方面的内容，使每一个政府官员都清楚什么事能做，什么事不能做，达到减少责任真空地带，促进政府投资科学化的目的。

3.5.4 加快西部地方政府管理的机制创新，激活组织与个人的创造潜能

1.建立让人的思想不受束缚、可以自由畅想的机制

任何封闭和保守的环境都无法进行创新。因为，思想是行为的先导，人的行动是受到人的思想影响和左右的，因此，能否给人的思想一个自由畅想的空间，对创新有着至关重要的影响，它决定着人的创新潜能能否得到发掘，创新能力能否得到实现。而就创新本身来说，由于创新是多种新要素的组合、多种新资源的重新配置和多种社会关系的对话与交流，因此，创新的过程也必须是开放的。但是中国几千年的封建独裁统治，再加上对文化的禁锢，束缚了人们的思想，导致国人几千年来闭关锁国、夜郎自大、老子天下第一思想根深蒂固，严重束缚了国人的思想和创新精神。而发端于14世纪的西方文艺复兴运动，则将欧洲从专制、独裁、王权和宗教的思想禁锢中解放出来，使人们有了创造的自由和思想的自由，并为后来从制度上对人的自由的保障和创新提供了舆论与环境的准备。因此，为了激发人的创新潜能，首先要建立一种机制，提供一个让人的思想能够自由畅想的空间，使其思想不受束缚。与此同时，要转变对统一思想的传统认识，要明确思想统一，应该是原则上的统一，而不是一言堂，家长制，更不是所有人都只能有一个想法、一个观点、一种认识，这点对于讲究上下级之间的服从关系的政府机关来说尤为重要。只有建立这样的机制，才能使每一个公务员都能在工作中发挥自己的聪明才智，激发其创新的潜能；才能为新技术、新观念进入政府创新过程，创造一个开放的环境，在政府管理创新的过程中形成“人才流”、“技术流”、“信息流”乃至“经验流”，促进政府的管理创新。

2.建立一个能够充分发挥和保护个人创造才能的机制

每一种创新都是人类智慧和科学知识的结晶。政府管理创新也是如此。因此，政府管理创新需要既有知识又有经验的人才。只有有了足够的人才，政府才会有持久创新的动力源。

要拥有足够的人才并让其能够发挥作用，政府就需要“培养大批具有创新精神的优秀人才，造就有利于人才辈出的良好环境……要努力营造鼓励人才干事业、支持人才干成事业、帮助人才干好事业的社会环境，形成有利于优秀人才脱颖而出的体制机制”。胡锦涛：《坚持走中国特色自主创新道路为建设创新型国家而努力奋斗——在全国科学技术大会上的讲话》，2006年1月9日。个人才能发挥的空间有多大，个人的创造性就有多大。根据美国学者福山的理论，“当人们衣食无忧之后‘获得认可’的渴望将极其强烈。由于人从一开始就是社会存在，所以有被他人、被社会承认的需要。‘获得认可的欲望’来自人的精神本能，是自己价值在外部世界的镜像化。”雷颐：《为了“获得认可”》，载于《南风窗》2005年12月上。在我国已经开始向全面小康社会迈进，人民的生活水平较以往已有了较大的改善，尤其是作为公务员其待遇和收入在国内各行业的比较中已居于前列的这种条件下，各级公务员‘获得认可’的欲望将会愈来愈强烈，如果西部地方政府能够为公务员创造和提供一个其发挥才能的空间的话，将会极大地调动公务员的积极性和创造性，为西部地方政府管理创新提供思想平台与智力支持。而‘参与’对他们来说就是一个最好的平台。盖伊·彼得斯在其参与式政府中认为，传统的官僚体制内的决策官员无法获得制定政策所需要的全部和重要信息，甚至因得不到正确的信息而导致许多决策的失误。而且自上而下的官僚阶层制，使得行政组织成员没有参与感，进而对其所从事的工作产生距离感，也就没有成就感，“参与式模式”则可以避免这些缺陷。该模式认为，无论公共部门还是私人部门，都没有任何一个个体行动者能够拥有解决综合、动态和多样化问题所需要的全部知识和信息，也没有一个个体行动者拥有足够的知识和能力去应用所有有效的工具，因此“更大范围的参与”是绝对必要的，同时扩大参与程度，可以让大量有思想、有才华的下级公务员参与决策过程，政府的业绩就会表现更好。地方政府在这方面具有中央政府不可比的优势，从内部来看因其管理层同普通公务员的“距离”较近，从外部来看则是政府同公众的“距离”较近，更接近实际，民众也更能切身地感受到政府的存在，因而也更有条件通过参与的方式来吸纳普通的公务员和基层民众参与到政府对社会的管理过程中，改善和提高政府的各种绩效。

3.创新激励机制，引导和激励公务员的创新活动

在以全球化和信息化为最主要特征的21世纪，人力资源的地位和作用日益凸显，人力资源取代工业资本已开始成为本世纪最重要的战略资源，在这样一种社会中充分发挥人的作用和价值，调动人的积极性和创造性，就需要创新激励机制。美国斯坦福大学与硅谷之间的良性互动关系就很好地说明了激励机制对一个人、一个地区、一个国家创新的重要性。斯坦福大学虽然建校仅有100多年的历史，同哈佛、耶鲁相比只是一个小兄弟，但是自上个世纪70年代以来，它在全美大学评估中的地位却扶摇直上，其本科生和研究生院以及主要的几个专业学院，都基本在美国的前5名之列，成为美国一个著名的学校。究其原因就在于1930年代，斯坦福大学前副校长弗雷德里克·特曼教授为解决学生在当地的就业问题，创造就业机会，在当地鼓动高科技创业。HP（惠普）公司当年就是在他的鼓励和帮助下，以538美元的资产注册成立的。同时，他还不断鼓励毕业生创业、鼓励教师到公司当顾问、投资或者自己成立新公司。在过去的50年里，硅谷中由斯坦福大学的教师和学生创办的公司达1200多家，目前50%以上的硅谷产品来自斯坦福校友开办的公司。斯坦福大学依靠其创新的理念和对外输送的大量创新人才支撑了硅谷的发展，整体提升了美国的国家综合竞争力，而近水楼台的硅谷也为斯坦福大学的发展提供了充裕的经费支持，使其在短期内成为美国著名的大学。

反观传统的以事为中心的公务员管理模式忽视人的存在价值，简单地把人视为“执行指令”的机器或工具，注重对公务员的严格监督控制，这种管理模式虽有其优点，但却扼杀了人的积极性和创造性，影响了组织的绩效。在信息社会和服务型政府的环境下，需要创建一种对话式工作，使每个公务员都能感到“工作是一种富有意义和创造的对话，一种不仅能创造产品和服务而且能共同创造的对话，并尽可能多的让成员参与管理和决策，不赞成规定下属‘怎样做’而是对其行为后果进行评价，通过满足组织成员的多种需要，建立使命感和责任感，进而发挥成员的自觉性和创造性。”陆璐：《论虚拟组织理论视野下的行政组织创新》，载于《公共行政》2005年第8期。为此，西部地方政府在公务员的管理方式上应加快从以事为中心的管理模式向以人为本的人力资源管理模式转变，将公务员作为政府最重要的资源，创新公务员激励机制，以成就取向取代身份取向，提高其工作绩效。

首先要健全竞争激励机制，形成激励干事者的氛围，鼓励优秀人才脱颖而出。一是要改进任用制度，推进和规范竞争上岗制度，实行全员竞争上岗，实现领导职位或者是工作岗位的开放竞争，给人才一个实现自身价值，为社会作出贡献的机会和条件。二是改进考核制度，推行绩效评估，使公务员更多地对结果负责。三是改进工资制度，建立个性化的绩效工资制。

其次要完善新陈代谢机制，形成一个能者上、平者下的氛围。一是实行职位任期制。二是参照军队的干部管理办法，推行年阶退职制。按不同职级划分不同退职年龄，一个人如果达到了本职级的退职年龄而未晋升到上一职级，便须自动退职，为其他人创造一个发挥才能的平台。

4.健全和完善区域协调互动机制

地方政府作为地方利益的代言人和理性的行为人，总是会以地方行政主体的身份来处理地区经济利益问题和协调不同区域之间的利益关系问题，这就决定了地方政府一般不会首先关心和考虑本行政区域以外的利益。

自从改革开放后中央实施“简政放权”和“分灶吃饭”的政策以来，我国地方政府在拥有较大资源配置权的同时，也拥有了相对独立的地方利益。而随着其独立利益主体地位的巩固和强化，又会人为地加剧地区经济利益及其实现过程的行政边界，从而使地方政府的经济行为带有强烈的地方保护主义和行政区域本位特征。因此，为促进国内统一大市场的建立和西部大开发的顺利进行，西部地方政府要在总结既有经验的基础上，按照中央“十一五”规划的要求“健全区域协调互动机制。包括市场机制、合作机制、互助机制和扶持机制”，最终实现十七大所要求的“突破行政区划界限，形成若干带动力强、联系紧密的经济圈和经济带”。

5.建立、健全民众利益表达、协调机制，促进地方社会团结、稳定

一个地方要实现经济、社会的快速发展，离不开地方社会的团结和稳定。西部地方政府要在自己的权限范围内积极推动和促进各种NGO的发展，创新对NGO的管理方式，变革现行的以“门槛限制为核心的准入制度”，贾西津著：《第三次改革》，清华大学出版社2005年版，第12页。将对民间组织的双重管理体制改为在地方范围内试行备案制。只要这些民间组织的宗旨、活动范围与方式符合国家法律的规定，在法律和国家政策许可的范围内开展活动，就为其提供一个普遍备案的注册平台。政府相关部门的主要任务则从过去的重事前监管为重事中、事后监管，加强对各种NGO开展活动的监督与规范，同时，对遵守国家法律和政策的组织提供积极的支持和服务，鼓励它们更好地履行职责。在此基础上逐步充实城乡基层民主的内涵，试行居委会转型，为广大民众参与公共生活、进行利益表达建立制度化的平台，因为一个人如果愿意并能够参与公共生活，将意味着他公民意识的增强，并愿意以独立的主人身份，志愿参与公共事务和监督公共机构，从而达到扩大其对国家政治生活、社区自治活动的参与、实现与政府平等对话的目的，进而加强公众与政府之间的沟通和了解，并通过这一机制协调彼此的利益关系，减少矛盾和误解，促进地方社会的和谐发展。

实践永无止境，创新就永无止境。只要我们不断地解放思想、勇于创新，认真落实和实践党的十七大提出的“坚持解放思想、实事求是、与时俱进，勇于变革、勇于创新，永不僵化、永不停滞，不为任何风险所惧，不被任何干扰所惑”要求，就一定能促进西部地区的发展，缩小地区差距，实现区域之间经济、社会的协调发展，促进社会和谐。

§§第4章 西部大开发进程中地方政府管理创新的实践与探索