通过向家庭成员提供某种福利以换得其缴纳税收、遵守法律与维护秩序的家庭政策历来受到民族国家的重视。因此，自工业革命开始后，欧洲民族国家就逐渐发展出补缺式和机制式的家庭政策模式。早期的家庭政策多等同于统治阶层的济贫措施，带有施舍性、间断性、零散化的特征。至19世纪末20世纪初，工业化和城市化的迅速发展使得由国家出面建立面向大众的家庭政策体系日益成为欧洲国家的共识。到20世纪50年代欧洲一体化启动之时，欧共体成员国已确立了自由主义模式、保守主义模式和社团民主主义模式的家庭政策。
欧共体的创始国怀有强烈的合作自强以摆脱政治经济社会困境的愿望。它们期望通过合作以实现彼此利益的最大化。在这一愿望的驱使下，欧盟成员国顺应着内外压力的要求，自觉或不自觉地将部分家庭政策决策权让渡到超国家层面，从而为超国家层面家庭政策的形成奠定了基础。与此同时，超国家层面也在积极地进行着制度改革与机制调整，并提出了一系列家庭政策的构想。但是从20世纪50年代初的家庭政策概念酝酿，直至90年代社会议题的重要性日益明显以及欧共体有关决策方式发生转变后，欧盟层面才最终形成基本的家庭政策框架。由儿童照料建议、产假指令及亲职假指令构成的政策框架涵盖了家庭政策的主要领域，其内容随着欧洲一体化的深化也不断得到提升与更新。
欧盟层面家庭政策与经济一体化发展的不同步，与其他社会政策相比的不协调，都凸显了其发展的滞后性、薄弱性与水平低下的特征。其政策措施散见于一体化的各个领域，且缺乏官方正式承认的权威性，因而这种家庭政策尚不能称为欧盟家庭政策，而仍停留于欧盟层面的家庭政策发展阶段。也就是说，在政策的法律地位、扩张能力和执行机构等方面，超国家层级现存的家庭政策都不及欧盟的其他政策。这说明欧盟层面的家庭政策受到成员国意志与力量的左右，带有明显的政府间协调与合作的色彩。这是欧洲一体化建设中“多速欧洲”现象的具体反映，也是超国家力量相对弱小的逻辑发展结果。
本书认为，欧盟层面家庭政策的构建取决于成员国之间的相互妥协和达成共识。虽然在生育率下降、市场竞争激烈、欧洲整体实力衰落等因素的威胁下，各成员国产生了协调家庭政策水平的意愿，但当超国家层面的政策有可能危及本国的既有政策规定时，各国在家庭政策上的分歧就往往暴露无遗。于是，国家主权的顽固性导致了欧盟层面家庭政策的决策效率低下。而国家主权的保守性又使得家庭政策的政策水平较低。在欧盟层面家庭政策的构建过程中，民族国家始终怀有矛盾的心理：各国既想通过联合共享欧洲一体化的成果，同时又对本国的主权管辖范围保持高度警惕以防止其他政治力量的进入。因而在合作的层次与程度上，民族国家不约而同地表现出某种保守性。这样，欧盟委员会提出的具有较高保护水平的提案总会因某些成员国的反对，而不得不反复修改文本或被迫中断提案审批进程。其结果就导致提案文本原本具有的前瞻性受到了相应的贬损。
本书认为，国家主权的顽固性与保守性实际上暗示了一种在超国家层面构建家庭政策的基本模式，即最低水平模式。这种模式所制定的统一标准是所有成员国都能达到的最低水准，它没有超出各国的经济承受力，因而要求各国的执行水平只能保持在最低标准之上，而不能降至其下。这种制定最低标准的政策模式，不仅较少限制成员国对自身主权的行使，而且容易促使各国就最低水平达成一致，因此成为目前欧盟层面家庭政策发展的切实可行的方式。本书详细分析了最低水平模式家庭政策的发展脉络、决策机制、运作模式、发展动力，最后得出欧盟层面的家庭政策已经在最低水平模式上启动并将继续维持下去的结论。
