在具备合法性与权威性的基础上，欧盟在成员国让渡部分主权的情况下逐渐构建了自身的家庭政策。这一政策体系的构建与欧洲社会一体化的进程密切相关：从1952年到20世纪80年代末是家庭政策发展的初始阶段，以家庭政策相关组织的设置与家庭政策重点领域的确立为特征；从90年代初到1997年是框架形成阶段，以具体政策措施的颁布为特征；从1997年至今是家庭政策发展的新阶段，以政策措施的巩固和完善为特征。
4.2.1 家庭政策的基础建设
从1952年欧洲煤钢共同体成立直至20世纪60年代末期，家庭政策都没有在欧盟层面取得任何突破性的进展。欧共体保护家庭的责任仅体现在条约的文本规定上，主要集中于保护身为家庭主要养家口者的男性工人的工作条件与工作环境。到70年代初之前，这种以工人为主、以男性为重的家庭政策发展模式都没有发生明显变化。在以此特征为基础的前提下，欧共体成员国的家庭政策模式各具特色。有学者因而认为，“家庭政策正好反映了在一体化进程中应让成员国政府决定自身社会保护体制的构建、筹资与组织方式的普遍原则。”
欧盟层面家庭政策发展滞后的原因主要在于：长期以来，家庭政策问题都不是欧共体关注的首要问题，甚至在相当长时间内都未被提上议事日程。第二次世界大战后初期，欧共体关注的首要目标是在两极对峙的格局中迅速恢复自身的政治经济秩序，家庭事务因属于难以协调的私人领域问题而不受重视。在这一阶段，家庭政策始终没有与欧洲经济一体化建立直接联系，各国均将家庭政策看作属于本国社会保护体制内的一种福利政策。因此，这一时期的家庭政策明显带有欧共体创始国社团主义社会保护体制的烙印，即将社会保护的对象集中于工人而非公民，这就使得家庭的福利被置于政治领域中的次要位置。它不包含保护工人协调工作与家庭责任的精神，也不包含帮助所有公民协调双重矛盾的责任。此外，除比利时与法国之外，其他欧共体创始国多支持强调劳动力性别分割的传统家庭模式，即父亲是主要的养家口者，而母亲是主要的家务料理者。这样，在强调男性工人权益的指导方针下，共同体的主导思想就是双职工家庭的双重负担会通过母亲自动履行双重责任而得以解决。于是，家庭政策在欧盟层面的发展始终停滞不前。
然而到了20世纪70年代，欧洲社会形势与人口结构的变化为家庭政策的发展注入了强劲动力。随着妇女就业率的提高，出现了越来越多的双职工家庭。而各成员国的公共儿童照料服务普遍不太发达，这就提出了工作与家庭难以两全的问题。人口结构的深度老龄化则进一步凸显了保持充足劳动力以维持经济发展速度的迫切性与必要性。这样，从70年代初到80年代末，家庭政策才在欧盟层面有了初步的发展，确立了家庭政策的重点领域并成立了相关组织。具体来说，取得了以下几方面成就：
第一，协调家庭与工作关系的合法化。民族国家家庭政策的传统目标主要是进行资源再分配、鼓励生育与促进性别平等。在现代社会双职工家庭日益增多的情况下，帮助家庭协调职业与生活的矛盾就成为家庭政策适应时代变化的一个新目标。这个目标与就业政策、性别政策存在着密切的联系，而欧共体在后两个政策领域都有明确的政策权限。因此，无论从社会形势的要求还是从欧共体自身实际出发，协调家庭与工作之间的关系都是欧共体层面家庭政策的首选目标与重点领域。
自20世纪70年代开始，欧共体开始将协调家庭与就业的关系纳入议事日程。1974年1月27日，部长理事会在“关于社会行动项目的决议”中首次提出，要采取有利于家庭责任与工作愿望相协调的措施。同年，欧共体社会行动计划表达了类似想法。出于对妇女弱势地位的关注，社会行动计划认为，在职母亲缺乏足够的帮助是造成男女地位不平等的主要原因之一，因而要重视为妇女提供服务以便其协调家庭责任与工作愿望的关系。
到20世纪80年代后期，欧洲统计局搜集的统计数据表明，生育率降低、平均预期寿命延长、结婚率下降、离婚率上升、妇女就业率上升等因素造成了欧洲普遍的人口老龄化与家庭结构变化。1983年，基于对家庭结构和妇女角色变化以及非传统家庭模式常态化的关注，欧洲议会提出“欧共体家庭政策”决议，其近期目标是“保证家庭及其成员获得必需的物质设施和履行其个人与社会责任所需的客观环境”，远期目标则是确保家庭政策成为“欧共体所有政策中一个不可缺少的部分”。为了实现这些目标，决议提出了以下建议：逐渐减少人们的工作时间以便给家庭更多的时间；向夫妇提供最适合其协调工作和养育及教育孩子的社会服务；成员国在考虑家庭的多重需要和本国的具体情况的基础上采取相应的政策；欧洲执委会起草促进成员国发动家庭政策的行动计划。这份提议是欧共体层面的首份家庭政策提议，它不仅指明了欧共体层面家庭政策的发展方向，而且提出了具体的实施步骤。提议的提出表明，建立一种全面而恰当的家庭政策的设想已在欧共体层面获得了一定程度的认同。
在决议创造的有利氛围下，1984年，欧洲执委会提出亲职假以及因家庭原因休假的提案。执委会的提案是欧洲议会决议的具体化与进一步发展。提案阐述了在欧共体层面建立亲职假以及因家庭原因休假的必要性，并且制定了假期时间与假期津贴的最低标准。这份提案获得了绝大多数成员国的认可。但由于受到英国政府的反对，该提案未获得理事会的一致通过。亲职假提案的失败严重挫伤了欧洲议会与欧洲执委会在创建家庭政策上的积极性与主动性。提案的受挫使它们意识到，民族国家对欧共体政策进程的操纵完全超越了超国家力量的控制范围。在欧共体决策取决于理事会一致通过的表决方式下，任何超国家层面政策的突破与创新都对主权的反对无能为力。
在家庭政策就此再度陷入停顿后，个别成员国在家庭政策的创建中扮演了发动机的角色。1987年10月5日，法国社会事务与就业部发布了一份强调人口趋势负面影响的备忘录。法国政府在备忘录中认为，人口趋势的负面影响不仅波及法国，而且对整个欧共体区域都会造成难以想象的恶果。因此只有各国联合起来，对负面人口趋势采取共同的积极行动，欧洲才有可能保持自身在世界上的政治、经济与文化地位。在法国政府的努力下，1988年，部长理事会在哥本哈根会议上提及建立共同家庭政策的重要性。
部长理事会的这一论调给欧洲执委会构建家庭政策注入了新的动力。1989年8月8日，欧洲执委会起草了“家庭政策通信”（COM（89）363 final）。通信认为，家庭对“社会聚合与社会未来”发挥着重要的经济作用，是“代际之间团结的试金石”和实现男女平等的方式。因此，在欧共体层面采取针对家庭的行动是合法的。通信提出，欧共体需要在以下五方面定期采取一致的行动：将家庭范畴纳入恰当的欧共体政策创建中；评估其他政策对家庭尤其是孩子的影响；协调职业生活与家庭生活以促进家庭责任的分担；采取措施保护特定类别的家庭尤其是单亲父母家庭与大家庭；对最受剥夺的家庭给予特别保护。在这些行动中，儿童照料安排与发展工作灵活性对解决在职父母的协调矛盾具有特别重要的意义。为了保障行动的顺利实施，通信同时指出，“必须尊重不同成员国现行的政策特征以及这些政策发挥作用的不同社会经济环境”。这份通信从宏观政策层面概括了构建欧共体层面家庭政策的重要内容，标志着欧共体开始迈向协调成员国家庭政策的道路。
在法国政府的积极行动下，部长理事会对欧洲执委会的这份通信很快做出了回应。1989年9月29日，部长理事会在“关于家庭政策的决议”中重复了通信提出的有关欧共体行动合法性的内容，只是用协调职业与家庭生活主题取代了平等机会主题。决议同意委员会提出的必须在欧洲层面采取支持家庭的行动之建议，并且认为，如果家庭能自由选择生育孩子的数量，那么这种宽松而和谐的社会环境将使家庭与社会都能从中受益。决议建议在以下几方面采取行动：信息搜集与意见交流、将家庭维度纳入欧共体社会政策的范围（比如，在流动自由或男女平等领域）、监控社会政策对家庭产生的影响。
通过上述这些官方文件，协调家庭生活与职业生活关系的问题逐渐被提上欧共体的议事日程。家庭政策在协调双重矛盾的基调下得到了前所未有的重视：不仅委员会提出构建家庭政策的建议，而且素来意见分歧的部长理事会也对此做出了积极回应。然而，从家庭政策的具体发展来看，这种政治宣传的结果似乎总处于“雷声大、雨点小”的尴尬局面。截至20世纪80年代末，欧共体都没有采取任何具体的家庭政策措施。
虽然这一阶段家庭政策具体措施的构建并未取得实际成果，但欧共体机构对家庭事务表现出的一致关注却是不争的事实。此外，在1989年6月12日的关于引进改善工作场所工人健康与安全措施的第391号指令（Council Directive 89/391/EEC）中还蕴涵了某些家庭政策的因素。该指令第10条第1款中涉及了孕产妇保护指令的某些思想，“雇主应采取适当措施使工人能获悉有关工作环境安全与威胁健康的必要信息，以使之能采取保护性与预防性的措施与活动。”虽然没有明确提出设立产假制度，然而该指令所体现的保护劳动力的思想却有利于家庭政策沿着人权保护的道路继续发展。与此同时，这条指令还确立了一系列成员国能普遍接受的、具有一定弹性的标准；鼓励成员国采取高于这些标准的政策，要求把这些标准的讨论纳入社会对话中去。这种确立最低标准并将社会伙伴引入立法程序的做法，可避免成员国在商讨家庭政策的过程中无休止地纠缠技术细节问题，从而有助于推动欧共体的家庭政策的形成。这种良好发展态势为家庭政策在下一阶段的发展奠定了基础。
第二，创立家庭政策的制度框架。欧盟层面家庭政策没有获得独立发展的空间，它是在人权保护的框架下，依附于性别平等与劳动力保护政策而发展起来的。因此，设置有关性别平等与劳动力保护的欧共体机构实际上也为家庭政策的构建创造了条件。
20世纪70年代早期，欧共体在就业、工业关系与社会事务总司下设立负责平等机会行动计划的平等机会部，还在欧共体委员会下设男女平等机会的临时顾问委员会。后来亲职假指令的提出就受到了这些追求平等分配家庭责任的部门的推动。1974年，欧共体通过第325号决定（Decision 74/325/EEC），设立了由各成员国政府、雇主联合会和工会代表三方组成的工作岗位安全、劳动卫生和健康保护咨询委员会。其目的是促使社会伙伴积极参与到提高工作岗位的健康保护和安全保护水平的进程中去。除属于煤矿安全与健康委员会管辖的采矿业以及属于欧洲原子能共同体管辖的受原子能辐射威胁的特殊行业外，其余所有的经济部门都由该委员会管辖。在其管辖范围内，所有经济部门的工作安全、卫生与健康保护等领域的活动，咨询委员会都要协助欧洲执委会准备提案与执行政策。该咨询委员会的创立，为欧盟层面家庭政策在20世纪90年代的深入发展奠定了制度基础。后来的孕产妇保护指令提案，就是在该委员会与欧洲执委会磋商后提出的；亲职假指令则是运用了社会伙伴参与立法的形式。
除上述这些具有立法参与权的行政机构设置外，欧共体还设置了一些有关家庭政策的学术机构。1986年，“欧洲委员会儿童照料网络”（European Commission Network on Childcare）创立。网络的目标是“作为支持在职母亲的方式，对优质儿童照料服务的需求做出回应，支持幼童的身心发展，加大男性在儿童照料中的作用。”
儿童照料网络关注的只是家庭政策的一个方面。1989年，在欧洲执委会发布的家庭政策通信得到部长理事会的决议回应后，欧洲执委会成立了全国家庭政策欧洲观察所（European Observatory on National Family Policies）。与儿童照料网络相比，观察所是更全面的家庭事务机构。其主要任务是监控人口趋势，搜集家庭状况方面的信息，分析成员国采取的与家庭有关的措施。虽然观察所的主要任务是进行独立的科学研究，但其研究成果需要提交给欧洲执委会的就业与社会事务部，并要接受后者的资助。这就意味着，观察所的活动重点与研究方向要受到欧洲执委会的影响，而欧洲执委会则可以从中得到其关注的家庭政策信息。以观察所每年提交的研究报告为基础，执委会在构建欧盟层面的家庭政策时就可获得较充足的数据支撑与理论支持，这至少可以在学术层面上使其家庭政策提案避免引发巨大争议。
这些有关家庭政策的行政机构或学术机构的设立及其随后开展的活动，表明了欧共体逐渐增强了对家庭政策事务的兴趣和重视程度。这为后一阶段家庭政策的形成奠定了制度基础。但也应该看到，这些制度设置都存在不同程度的缺陷：前者不是专司家庭政策的行政机构，缺乏构建与执行家庭政策的连续热情与积极态度；后者不是家庭政策的行政机构，缺乏家庭政策的立法参与权与行政执行权。
总的看来，到20世纪80年代末，欧共体仍未发展起家庭政策的具体措施，其制度建设也存在缺陷。但在经历了长达40余年的基础建设后，欧共体已将其在家庭事务上的兴趣逐渐转变为现实举措。此后直至20世纪末，欧共体经历了三次扩大，丹麦、爱尔兰、英国、希腊、西班牙、葡萄牙相继加入成为欧共体的一员。这不仅增加了欧共体内的社会保护体制的类型，而且使得欧共体内有关家庭与就业的观点开始变得多样化。这就打破了原来一种福利模式、一种家庭观念占据绝对优势的局面，从而给予欧共体在多种福利模式、多种家庭观念相互竞逐的空隙中建立家庭政策框架的机会。
4.2.2 家庭政策框架的形成
欧洲一体化的进展带来了强化家庭生活方式管理的需要。内部市场建设成功后，成员国公民在欧共体区域内自由流动的频率与范围都呈显著上升趋势。随着自由流动现象的普及，家庭的社会权利受到日益明显的影响，急需在超国家层面对此进行协调。与此同时，为促使欧盟公民身份的合法化与具体化，欧盟需要以更直接的方式给予公民切实的帮助。这样，从20世纪90年代初至今，超国家层面的家庭政策终于由“虚”及“实”，通过指令、建议、行动项目等多方面活动，确立了其政策框架。
这一政策框架延续了前一阶段欧共体层面家庭政策的发展思路，即重视协调职业与家庭生活的关系。1991～1995年的欧共体第三个行动计划，将实施有利于妇女协调家庭义务与就业义务的活动作为主要目标之一。此后，部长理事会在其实施行动计划的文件中重申了这一目标。1991年5月21日，部长理事会在决议中提出，为消除妇女就业的障碍，欢迎成员国执行协调家庭与就业责任的措施。这些文件对协调职业与家庭生活关系的强调，既反映了上一阶段确立的重点领域，也预示了这一阶段家庭政策的发展方向。欧共体反复倡导协调职业与家庭生活关系的努力，终于自1992年开始有了具体成果。
第一，颁布儿童照料建议。1992年3月31日，理事会通过关于儿童照料建议（Council Recommendation 92/241/EEC）。其目标是促使成员国将鼓励男女协调职业、家庭与教育责任的措施具体化。该建议认为，成员国应该采取并且（或者）应该积极鼓励能使在职父母协调职业与养育责任的各种动议。在有关儿童照料设施与机构的协作上，理事会建议：成员国创建公共或私营、个人或集体的儿童照料设施，并确保其提供的服务价格适中和质量上乘；为承担照料与抚养孩子责任的在职父母提供特别假期；使工作场所的环境、结构与组织适应有孩子的工人的需要；促使男女分担职业责任和孩子养育责任。建议还特别指出：儿童照料方法、亲职假与产假都是有助于人们结合家庭责任与职业雄心的方法。
这份建议是家庭政策在欧共体层面最早取得的具体成果。它总结了以往欧共体在儿童照料服务方面的经验与教训，并根据实际需求提出了更广泛的家庭政策措施。为保障建议的实施，还要求成员国应在建议通过后的三年时间内告知委员会关于这些措施在本国的实施情况。这些内容都体现了欧共体在协调家庭与职业生活的基调下对家庭政策的重视程度。虽然儿童照料建议没有法律约束力，也没有规定具体的实施时间，但是并“不能因此低估其影响。”与硬法相比，建议的软法形式使其对有关各方并不具有威慑力。因此，在建议内容的协商过程中一般不存在激烈的利益竞争，这将有利于保留某些促进一体化的先进理念，从而避免其内容沦为趋向最低水平的牺牲品。从这个意义看，建议所具有的非强制性特征有时反而成为保障其内容超前性的有利工具。
当然，儿童照料建议也存在缺陷：其法律地位薄弱并且很难预测其影响。虽然建议将儿童照料当作实现男女平等的关键，因而尝试对工作场所的“男性准则”发起挑战，但是强制力的缺乏导致建议的结果难以令人满意。此外，在部长理事会的不断冲击下，儿童照料建议在内容上的超前性逐渐被消磨替代。比如，儿童照料建议在1992年颁布时对儿童照料做出了较为宽泛的界定，包括提供假期与提供服务。但在2002年部长理事会确立的巴塞罗那目标中，却将儿童照料概念仅界定为提供儿童照料服务，并不包含设立有关假期的内容。除了像儿童照料建议这样的软法措施外，20世纪90年代的家庭政策还发展出一些硬法措施。
第二，颁布孕产妇保护指令。孕产妇保护指令源于保护工人工作安全的思想。1989年6月，第391号指令（Council Directive 89/391/EEC）首次在欧共体层面将保护工人安全与健康的思想法制化。指令明确指出：“雇主应采取适当措施使工人获悉有关工作环境的安全信息与威胁身体健康的必要信息，以使之能采取保护性与预防性的措施与活动。”1992年12月19日，部长理事会通过第85号指令（Council Directive 92/85/EEC），即孕产妇保护指令。第85号指令将第391号指令中有关安全预防与健康保护的思想具体化了：①制定对工作环境与工作岗位进行安全评估的程序。在与成员国磋商后，并在工作安全、卫生与健康保护顾问委员会的支持下，欧洲执委会将起草在化学、物理、生物机构和工业进程中危及相关工人健康与安全的风险评估指南。为了对风险进行评估并决定将采取何种应对措施，雇主或健康与安全服务机构都必须对将导致风险的所有活动以及该活动对相关人员造成的危害性质、程度与持续时间做出判断。在风险评估后，将评估结果及采取的应对措施告知工人。②将怀孕、即将生产或处于哺乳期的女工视为特殊风险人群，因此应采取禁止或限制女工陷入风险的措施：不应要求她们从事夜间工作；在分娩前以及（或者）在分娩后，她们有权连续休至少14周的产假，其中至少有两周为强制性产假；禁止因她们的怀孕、生产或哺乳而解雇她们。女工唯一的义务是将其处于怀孕、生育或哺乳的状况如实告知雇主。
孕产妇保护指令的目标是改善怀孕或即将生育或处于妊娠期的女工的安全与健康状况。因此，指令除要求有关成员国、有关行业和雇主了解危及孕产妇的具体风险，为其提供一段时间的休养假期外，还针对女工的特殊情况规定了一些特别的保护措施。如考虑到非全日制女工增多的现实，指令强调，女工维持产前收入或获得产假津贴可不以其必须在同一工作岗位连续工作12个月以上为条件。虽然这种保护性措施的出发点是为经济发展提供充足的劳动力储备，但在客观上，它却发挥了为家庭提供支持与帮助，保护家庭内部稳定与外部安全的作用。这样，孕产妇保护指令成为欧盟层面家庭政策的一项重要内容。
需要注意的是，孕产妇保护指令是在国家与超国家层面的利益博弈中得以通过的，这就决定了它必然受到国家主权的诸多限制。指令指出，保护孕产妇不应有碍妇女在劳动力市场的就业，也不应违背男女平等待遇指令的要求。也就是说，对女工的特殊保护，要遵从各成员国的法律、集体协议以及个人合同的内容与要求。这实际上是超国家机构在国家主权的冲击下所做出的退让与妥协。它预示了家庭政策要在欧盟层面取得进一步发展，就必须应对超国家机构的力量薄弱问题，必须在增强灵活性与保障实效性之间找到更好的平衡点。除孕产妇保护指令外，部长理事会还颁布了亲职假指令。
第三，颁布亲职假指令。20世纪80年代的亲职假指令的建议被搁置后，《马约》的通过为亲职假指令的进程提供了契机。按照《马约》社会政策议定书的要求，在欧盟层面举行了两轮社会伙伴对话后，三个主要的欧洲跨工业社会伙伴组织，欧洲工业与雇主联合会（UNICE）、欧洲公有企业联合会（CEEP）与欧洲工会联合会（ETUC）对亲职假协议进行磋商。1995年12月14日，UNICE、CEEP与ETUC联合签署了亲职假框架协议，规定了最低水平的强制性实施标准：男女工人生育或收养孩子后，可获得至少3个月的儿童照料假；成员国通过其法律与（或）集体协议决定休假资格及应用程序；成员国与（或）社会伙伴采取必要措施保护工人不会因休亲职假而被解雇；工人有权在亲职假结束后恢复以前的或相似的工作；成员国与（或）社会伙伴采取必要措施允许工人抽出部分工作时间以应对不能预见的家庭紧急情况。协议允许成员国采取更有利的措施并制裁违反协议内容的行为。为将亲职假框架协议付诸实施，1996年6月3日，欧共体颁布第34号指令（Council Directive 96/34/EEC），即亲职假指令。第34号指令将框架协议确立的最低休假标准固定下来：要求成员国确保雇主能够给予刚生育完孩子的父母以最低3个月的无薪假期；收养孩子的父母，在其养子女年满8周岁前也享有同等权利。
通过亲职假指令的颁布，欧盟首次将缓解在职父母的双重负担问题法制化与固定化了。较之孕产妇保护指令，亲职假指令因其同时针对男女两性，且强调休假权利原则上个人化的特征，而更具有思想上的进步意义。它赋予欧共体统一各国亲职假最低水平的法定权力，是欧共体在构建家庭政策进程中所取得的重要突破，反映了后《马约》时代超国家机构行动能力与职权范围扩大的现实。
但不可否认的是，国家主权仍然在此阶段扮演着关键角色。这不仅体现在亲职假指令从酝酿到颁布经历了较长周期，而且表现为亲职假指令的内容和实施方式都具有较大的宽松度。比如，指令赋予成员国很多自行决定的权利，休假者孩子的最高年龄、休假具体方式和休假津贴等。此外，成员国还可自行决定采取某种恰当的方式和方法来实现指令所规定的目标。这说明，指令的主要目的不在于建立适用于整个欧盟区域的统一规则，而在于要求成员国行使自身的立法权，以使成员国的法律满足欧盟所建立的共同标准或要求，或使成员国履行基础条约所规定的义务。这些灵活性的存在，标志着国家主权在与超国家机构的冲突与竞争中仍然占据优势地位。
欧盟层面家庭政策发展的轨迹是循序渐进的。1992年的儿童照料建议中除了涉及儿童照料服务的质量以外，还涉及产假、亲职假等内容。其中虽然提出社会对儿童照料服务承担责任，但从法院的判例中还是可发现，社会履行这一责任的前提还是传统家庭继续发挥其结构功能。孕产妇保护指令与亲职假指令的通过实现了儿童照料建议的部分构想。它们都是在人权保护的大框架下向家庭给予的帮助和支持。通过儿童照料建议、孕产妇保护指令与亲职假指令，欧盟层面逐渐形成了家庭政策的框架。虽然这一框架还无法与成员国国内具有翔实内容、全面条款、雄厚资金支持的政策框架相比，但它毕竟是欧共体经历了数十年艰苦努力的成果，因此它不仅体现了家庭政策的政治可见度的提升，而且反映了欧洲一体化进程的深化发展。在框架体系初步构建起来后，欧共体从各个不同方面努力促使其发展和完善。
4.2.3 政策框架的后续发展
欧洲执委会非常重视家庭政策形成后的发展进程，一方面调整与充实现有政策框架的内容以使之适应新的要求；另一方面通过强化自身的组织与服务功能推动既有政策的实施。
1.既有政策框架的巩固与完善
由儿童照料建议、孕产妇保护指令与亲职假指令构成的既有政策框架只是完成了立法的第一步。除了儿童照料建议不具有强制性以外，后两种政策都需要成员国转化为国内立法的主动行为。因此，在政策框架大体建立后，促使成员国有效、及时、正确地完成立法的转化是发挥家庭政策框架实际功能的重要途径。
第一，利用共同行动计划推动政策执行。欧共体行动计划不仅直接导致了相关家庭政策的出台，而且对政策出台后的执行情况发挥了监督、执行与强化的作用。在20世纪90年代的历次社会行动计划中，欧盟把主要精力放在落实各项指令，加强家庭政策与其他社会政策领域的协调上。其工作重点包括：促进最佳实践的推广工作、加强宣传与研究工作、强调促使工作与家庭生活相协调的重要性。欧盟各相关机构以及欧盟层面的社会行动者参与了每次社会行动计划的全过程。他们主动交流意见、提出行动方案、规划行动步骤并监督行动实施进程。欧共体行动计划的成功开展，提高了成员国贯彻家庭政策指令的意识，并且有助于家庭事务发展成为欧共体所有政策都应考虑的目标。
第二，发布相关政治文件与研究报告以督促政策实施。为分析与评估各成员国的执行与贯彻情况，同时加强各成员国执行能力的建设，欧共体颁布了一系列相关文件，不仅强调了家庭政策的重要性，而且提出了一些推动其实施的具体方法。比如，欧共体在1993年《欧洲社会政策绿皮书》中指出，为了“实现生活与工作的最佳平衡”，应采取以下措施：鼓励采取更灵活的就业方式；推进家庭与工作责任结合方式的创新；促进儿童照料设施的提供；消除劳动力市场中的直接与间接歧视；在社会对话中逐渐增加对妇女劳动力市场就业困难的关注。这份白皮书的副标题就是“协调职业与家庭生活”，这表明了以协调双重矛盾为基调的家庭政策获得了欧共体的高度重视。
除了发布这些官方文件外，对于已确立的正式政策，欧洲执委会都会进行情况总结。1998年2月，欧洲执委会发布儿童照料建议的贯彻情况报告（COM（98）237）；1999年3月，发布孕产妇保护指令贯彻情况报告（COM（1999）100 final）；2003年6月，发布亲职假指令贯彻情况报告（COM（2003）358 final）。这些报告一方面肯定了成员国执行政策进程中所取得的经验与成就；另一方面则指出了执行进程中仍然存在的问题与不足，从而为政策的深入发展奠定了基础。政策文件与研究报告的发布能有效监督指令建议的实施情况，促使各成员国在家庭政策的改革上保持一致步调，不至于发生严重的“社会倾销”。
第三，提升家庭问题的重要性以激发实施主动性。在1994年国际家庭年期间，欧共体开展了一系列活动来配合联合国名为“在一个变化世界中的家庭资源与家庭责任”的行动主题。欧洲晴雨表开展了一次民意调查，考察欧洲人如何看待自己的家庭以及由成员国贯彻的家庭政策。这些文件从不同侧面强调了家庭问题的重要性，这将大大调动成员国政策实施的热情，并且唤起民众对家庭政策的关注从而为政策实施提供有力的支持。
第四，促使协调工作与家庭生活问题的高度政治化。对工作与家庭生活的关系进行协调一直是欧共体发展家庭政策的重要途径。在运用该路径构建起家庭政策的基本框架后，欧共体继续沿用并强化了这种宝贵经验。因为这种路径依赖对于发展像家庭政策这样具有高度敏感性的问题是一种保守而稳妥的方式。它可避免因偏离既有轨道而引发巨大争论与分歧，同时也可相对高效而迅速地取得成果。基于这样的理由，协调基调在家庭政策框架的后续发展中继续发挥着重要作用。比如，葡萄牙与法国在其2000年的理事会主席任期内都高度重视协调家庭与职业生活的问题。在葡萄牙理事会主席任期内，部长理事会通过了一份平衡男女对家庭与工作生活参与的决议。随后，法国在其理事会主席任期内建立了一套衡量协调水平的指标，涉及灵活的工作计划、亲职假与其他形式的假期、照料服务的开放时间等方面。
此外，在理事会发布的就业指南中也强调了协调职业与家庭矛盾的重要性。2001年的就业指南强调，“为支持男女的就业与持续就业，必须为其孩子及其他亲属提供充分的优质照料服务。符合雇员与雇主利益的职业中断政策、亲职假与非全日制工作以及灵活工作安排等措施对男女都具有特别重要的意义。”指南还建议，为了强化平等机会，成员国与社会伙伴应在以下几个方面做出努力：设计、执行并推动包括优质低价广泛的儿童照料服务及其他照料服务、亲职假及其他假期安排等内容的家庭政策；各国根据自身情况考虑设定提高照料服务供应的全国目标；对休假后打算重返工作岗位的男女给予特别关注，最终逐渐消除阻碍他们回归的各种障碍。2002年的就业指南进一步将其主要目标之一明确为促使男女协调工作与家庭生活。在实施目标的具体行动上，2002年就业指南基本重复了2001年就业指南的相关内容。2002年的就业指南明确将协调家庭与职业生活的问题纳入创造与维持就业的主要内容中，这就突破了家庭政策与欧洲经济一体化之间的障碍，在两者之间架起了一座相互联系、相互作用的桥梁，从而为家庭政策提供了一个强劲的发展动力，有利于其未来的进一步完善。
总之，欧盟通过采取共同行动、发布实施报告、组织成员国机构进行讨论、在超国家层面上协调不同利益群体关系等方式，推动成员国政府落实欧共体的法令。同时，还对政策的落实给予了一定程度的财政支持。在欧盟的多方面努力下，主要由儿童照料建议、孕产妇保护指令与亲职假指令所构成的家庭政策框架有了进一步的巩固与发展。
2.既有框架体系的调整与更新
家庭政策框架主要以协调家庭生活与职业生活矛盾为核心发展而成。政策体系充分考虑了当时成员国国内的实际情况，以趋近成员国政策的最低水平来确立欧盟层面政策的具体内容与实施标准。同时，为避免产生更大分歧与争论，政策框架没有对实施细节进行具体描述。随着框架体系的初步构成，上述问题将逐渐制约政策框架的进一步发展。因此需要对既有框架体系进行调整与更新以使之更具有现实性与针对性。
首先，家庭政策制度建设的发展。除了具体政策措施外，家庭政策框架还包括相应的制度构成。在欧共体层面，家庭政策的制度建设比较滞后。虽然在基础建设时期，建立过一些与家庭有关的行动机构，但由于家庭事务并非是这些机构的行动重点，或由于这些机构自身能力的局限性，所以家庭政策在制度建设方面一直存在较明显的缺陷。在家庭政策形成阶段，虽然有了具体政策措施，但仍缺乏相关机构设置，特别是缺乏具有行政管理能力与立法参与能力的共同体机构，这就严重制约了家庭政策的发展前景。因此，在家庭政策框架的后续发展时期，制度建设就成为主要努力方向之一。虽然家庭政策由于其发展路径的限制而难以获得自动与独立的发展机会，但制度建设以及其他方面的进展却在实践中逐渐改变着这一领域能动性不足的面貌。欧共体层面家庭组织的发展壮大就是制度建设上所取得的一个重要进展。
从1998年开始，全国家庭政策欧洲观察所与维也纳的奥地利家庭研究所（IF）协作工作。同年，观察所被纳入负责“平等机会、家庭与孩子”问题的欧洲执委会就业与社会事务总司的D。5部的工作管辖范畴。虽然观察所的研究重心从家庭政策转为更为宽泛的社会科学领域，但仍以家庭作为研究的起点。观察所每年组织的专家研讨会主题反映了这一变化：1999年研讨会主题是“在性别与代际之间的家庭问题”、2000年的主题是“生育率”、2001年的“欧洲的家庭形式与年青一代”、2002年的“移民与家庭”以及2003年的“健康”。除了强化对包括家庭政策在内的社会形势的研究之外，观察所还注意促进研究成果的交流与宣传。从20世纪90年代开始，观察所定期出版了《家庭观察家》（Family Observer）杂志以及一份电子版的学术刊物《sdf-puzzle》。前者侧重于分析欧洲的人口形势、家庭结构、就业状况等现象；后者侧重于交流会议信息、重大事件以及家庭问题的关键信息。
尽管全国家庭政策欧洲观察所将家庭政策纳入广泛社会形势的观察与研究中，而相对降低了家庭政策在其工作中的重要地位。但这种工作范畴的扩大实际上有利于家庭政策的研究与发展。因为将家庭政策与广泛的社会形势相联系，能扩大家庭政策研究的影响幅度与覆盖范围，从而有助于提升家庭政策的政治可见度。正是在家庭政策观察所的不断努力下，2004年，欧洲执委会宣布：“家庭政策成为欧盟社会政策的一部分，将继续在欧盟每年的社会报告中得到反映”。
在社会形势研究重要性日益凸显的情况下，欧洲执委会意识到必须为研究提供科学客观的基本信息。2000年，欧洲执委会创立了欧洲社会经济研究家户小组（Consorlium of Household Panels for European Socio-Economic Research，即CHER）。该项目的首要目标是协调与整合各成员国的独立小组与欧共体家户小组（European Community Household Panel，即ECHP）的微观数据，以发展并强化纵向家户研究的微观数据库。CHER搜集了16个欧盟成员国、瑞士与美国在人口、健康、教育与培训、就业与活动、收入与消费、住房与家户的持久度、客观信息与社会联系等领域的信息。数据库为欧盟机构、各成员国政府的施政提供了更为充分的主客观依据，这将有助于强化家庭政策的理性基础与实施动力。
与家庭政策基础建设时期的组织相比，上述两个组织所获得的支持力度更强，所研究的对象范围更宽，所发挥的行动能力更大。这种力量强化的趋势符合在欧盟层面进行家庭政策制度建设的需求。需要指出的是，这种制度建设还是存在缺乏专司家庭政策的欧共体行政机构和现有组织缺乏直接参与立法能力的缺陷。只有随着欧洲一体化的深化发展，才能逐步弥补这种缺陷。
其次，政策框架内容的更新。为在职父母提供帮助是现代社会家庭政策的一项重要内容。鉴于绝大多数成员国在这方面已有长期实践，所以欧共体才试图通过儿童照料建议、孕产妇保护指令与亲职假指令以便在整个欧共体区域内普及这种做法。但支持在职父母的政策会带来劳动力成本提高的问题，因此，欧共体在两个指令中确立的是成员国间的最低标准。虽然这种最低水平模式可避免社会支出的扩大和区域竞争优势的削减，但却容易造成社会一体化进程中的社会倾销现象，而这将逐渐消磨欧共体的民意基础与舆论支持。在这种情况下，除了继续执行已有政策之外，还需要对原有的政策框架进行调整与完善。儿童照料服务目标的具体化与工作形式的灵活化就成为政策框架的重要补充内容。
儿童照料建议只是“建议”各国积极提供有利于儿童照料的服务与安排，并且提出了一些具有高度概括性的目标：高质、低价与充分供应。欧盟委员会并未对这些要求进行具体阐述与说明。因此，成员国可根据自身的实际情况来理解这些要求。这就造成儿童照料服务的供应仍然存在巨大的国别差异与地区差异。委员会在1998年1月通过的《儿童照料建议执行情况报告》中就指出，各成员国在儿童照料服务与安排上存在以下问题：服务质量参差不齐、亲职假远远不能满足需求、灵活工作时间等制度发展落后以及男人作为照料者的作用非常有限。委员会在报告的结论中强调：欧洲、成员国、部门与公司层面的决策者需要付出更多努力以确保劳动力市场的男女机会平等并改善工作与家庭生活的协调状况。随后一项由欧共体资助的有关妇女进步的研究项目结果进一步证实了儿童照料服务存在发展不足的问题。该研究项目发现，欧盟成员国中从事金融业与零售业部门低级工作的职业妇女由于收入有限而难以得到充分的儿童照料服务，因而她们在协调职业与家庭生活上面临更大的困难。
鉴于成员国国内的儿童照料服务发展缓慢甚至停滞的局面，欧共体逐渐意识到必须强化发展的动力与效力。在2002年巴塞罗那峰会上，部长理事会终于提出更具体的儿童照料目标与措施：到2010年前，为至少90%的3～6岁的学龄前孩子和至少33%的3岁以下的孩子提供儿童照料服务。目标的设立向各成员国施加了强制行动的压力。根据这次会议的决议，各成员国都纷纷调整了自身的儿童照料服务的数量、质量与服务时间。
除了对已有政策内容进行充实之外，欧共体还根据形势需求增添了新的政策内容。1997年12月与1999年1月，理事会分别颁布了非全日制工作指令（Council Directive 97/75）与固定条件工作指令（Council Directive 99/70）来促进工人灵活就业形式的发展。前者旨在建立一个消除歧视非全日制工人的普遍框架，并且在雇员与雇主都可接受的基础上发展非全日制工作的机会。其中提到建立有利于“男女协调家庭与就业”措施的必要性。后者阐明了在无限制合同与固定条件合同的工人之间的非歧视原则。其中提到要有助于“提高工人生活质量”和推动“男女平等机会的改善”。这两个指令的目标都是力图使工人的工作模式具备某种“灵活性”，即“通过采取新的行为结构或行为模式而提高工人成功适应条件变化的能力”。
以这两个指令为主在欧洲层面确立的灵活就业形式规范，较好地解决了儿童照料设施缺乏与双职工家庭增多之间的矛盾。此外，灵活就业形式非歧视原则的规定能较好促进男性对此方式的利用率，从而有助于男女更平等地分配家庭照料事务。此后，欧共体又颁布了一系列法律文件，扩大了灵活就业形式的覆盖范围并且增加了灵活就业形式的内容。2000年4月，部长理事会对1993年的工作时间指令进行调整，将其覆盖范围扩展至包括航空、铁路、公路、海运、内陆水运与河运、捕鱼业以及其他海上作业、接受培训的医生活动等广泛行业。2002年7月，社会伙伴签署管制电视工作（telework）的就业条件、安全与健康、培训与集体权利等领域的框架协议。
这些法律文件保护了仍主要从事非全日制工作的妇女的劳动权益与平等待遇，从而为妇女当然也包括男性选择非全日制工作来解决工作与家庭的矛盾创造了条件。
总之，欧共体通过强化自身的组织与服务功能巩固了政策框架体系，并通过制度建设与政策更新促进了框架体系的调整与完善。家庭政策逐渐成为欧盟社会政策的一个重要支柱，表明了欧盟建设“社会欧洲”、“人民欧洲”的决心与态度，也反映了欧盟对于“社会一体化是经济一体化不可缺少的部分”的认识渐趋明朗清晰。
