在欧盟层面家庭政策形成之前，欧盟成员国已根据其特有的意识形态和历史传统确立了各自的家庭政策传统。各国大多通过家庭政策的宪法规定，获得了介入家庭事务的合法性与权威性。但在福利国家危机逐渐深化的情况下，欧盟成员国将这种合法性转化为现实的行动能力受到了越来越大的限制。与此同时，随着欧洲经济共同体发展成为欧洲联盟，一个在经济上日益休戚相关的共同区域自然需要对区域内部的社会问题进行一种整体考察，从而推动经济的紧密合作与进一步发展。在各国认识到相互合作能带来收益的情况下，自20世纪70年代开始，欧洲议会、欧洲委员会、部长理事会等机构都相继提出了在欧盟层面发展家庭政策的建议。80年代中期后，德洛尔利用自己担任委员会主席的便利，大力倡导社会欧洲的建设。到90年代初期，欧洲一体化社会维度的建设取得了很大的进步，不仅发展了与家庭政策有关的立法规范和政策创制，而且采取了一系列具体的、具有可操作性的行动计划和政策措施等配套手段。
虽然家庭政策的构建是欧洲社会一体化的重要成果，但这一成果的成效目前还比较有限。因为围绕家庭政策的构建，各种行为体在欧盟框架内展开了激烈的竞争和合作。从历史经验来看，较之其他行为体，民族国家的角色与功能无疑最为突出。成员国政府对自身主权的顽强捍卫，使得欧盟层面的家庭政策体现了较为鲜明的辅助性和均衡性特征。这就意味着，在辅助性原则的支配下，欧盟层面的家庭政策动议必须遵循以国家层面为主、超国家层面为辅的明确界限；而在均衡性原则的影响下，在欧盟层面所采取的家庭政策措施的强度和性质应与预期的目标相平衡。这两条基本原则保证了国家主权不会轻易受到超国家机构的侵犯，从而使欧盟层面家庭政策的构建与完善面临了严峻的挑战：
欧盟层面家庭政策研究结语：迈向最低水平模式的家庭政策第一，国家主权的顽固性导致决策效率低下。欧盟层面家庭政策的构建取决于成员国之间的相互妥协和达成共识。虽然在生育率下降、市场竞争激烈、欧洲整体实力衰落等因素的威胁下，各成员国产生了协调家庭政策水平的意愿，但当超国家层面的政策有可能危及本国的既有政策规定时，各国在家庭政策上的分歧就往往暴露无遗。委员会于1983年和1993年两度提出的家庭政策提案，就因为英国的坚决反对而未能获得通过。这说明虽然成员国参与了一体化进程并交付给超国家机构某些权力，但并不意味着放弃了严格的监督。相反，成员国仍牢牢掌握主权让渡的广度和深度的最终决定权。由于主权让渡涉及更大的政治风险，而这正是欧盟成员国政府极力避免的结果，因而它们不愿完全放弃主权，而宁愿采取不完全实施整体决策和无效率决策的方式。而某些成员国在欧盟层面家庭政策上所坚持的放松管制意见，致使部长理事会的表决进程中产生了严重的利益分歧，从而阻碍了超国家层面决策的顺利进行。今后欧盟委员会想要扩展或改革家庭政策必然会面临同样的情景。
第二，国家主权的保守性导致政策水平较低。在欧盟层面家庭政策的构建过程中，民族国家始终怀有矛盾的心理：各国既想通过联合共享欧洲一体化的成果，但又对本国的主权管辖范围保持高度警惕以防止其他政治力量轻易进入。因而在合作的层次与程度上，民族国家不约而同地表现出某种保守性。这样，欧盟委员会提出的具有较高保护水平的提案总会因某些成员国的反对，而不得不反复修改文本或被迫中断提案审批进程。在经历了不断的挫败之后，委员会只得有意识地模糊文本的表述方式，赋予家庭政策的内容和实施方式以较大的宽松度。委员会希望通过这样的妥协，为持不同立场的成员国留出足够的政策空间，使得各方都能根据同一个文本做出有利于自身的法律阐释，以便最终大大降低提案文本在交付部长理事会批准时所遇到的阻力。于是，委员会在不断退让的过程中贬损了提案文本所具有的前瞻性。虽然超国家层面制订了家庭政策，但对津贴支付、权利个人化等敏感问题都没有做出硬性规定并赋予成员国很多自行决定的权利，使之可以自行决定采取何种恰当的方式和方法来实现政策所规定的目标。这说明欧盟层面家庭政策的主要目的不在于建立适用于整个欧盟区域的统一规则，而在于要求成员国行使自身的立法权，以使成员国的法律适用于欧盟所建立的共同标准或要求，或使成员国履行基础条约所规定的义务。这些灵活性的存在，是家庭政策水平较低的主要根源。为了克服民族国家在家庭政策上的保守立场，超国家机构就必须拥有远远高于民族国家的力量。但要达到这种水平目前显然非常困难。
第三，国家主权的主导性导致政策的法律效力不高。虽然欧盟已成为对其成员国负有促使其经济福利最大化责任的一个强有力的国际组织，但是它并未消除成员国的主权。在欧洲一体化的进程之中，国家主权在与超国家机构的冲突与竞争中仍然占据优势地位。这种力量倾斜制约了欧盟层面家庭政策的法律效力的增长。家庭政策由具有不同法律效力的措施构成。儿童照料“建议”不具有法律强制力，只是“建议”成员国在有关方面采取行动。至于成员国是否采纳建议的相关内容，儿童照料建议并未规定任何的制约措施。因此即使发生了这种情况，欧盟委员会也无可奈何。此外，在部长理事会的不断冲击下，建议所包含的一些先进内容并未保留下来。而产假“指令”与亲职假“指令”虽然以欧盟硬法的形式颁布，对所有签字国都具有法律强制力，但指令一方面强调指令的实施要遵从各成员国的法律、集体协议以及个人合同的内容与要求；另一方面允许少数国家成为例外，不参与指令的执行。这种执行手段上的宽松为指令的执行带来了问题。在指令的执行过程中，成员国采取了“各种回避、拖延或使自身成为例外情况的独特战略”对欧盟指令做出回应。这样，无论是软法还是硬法形式的家庭政策，都渗透着浓厚的政府间色彩。也就是说，欧盟层面的家庭政策尚缺乏强有力的强制手段和执行机构，这将使超国家机构在扩展家庭政策的进程中承受巨大的压力。
民族国家所坚持的辅助性原则和均衡性原则实际上暗示了一种在超国家层面构建家庭政策的基本模式，即最低水平模式。这种模式所制订的统一标准是所有成员国都能达到的最低水准，它没有超出各国的经济承受力，因而要求各国的执行水平只能保持在最低标准之上，而不能降至其下。这种制订最低标准的政策模式，不仅较少限制成员国对自身主权的行使，而且容易促使各国就最低水平达成一致，因此成为目前欧盟层面家庭政策发展的切实可行的方式。
从短期而言，最低水平模式确实因其无为而治的主张和操作简便的优势弱化了国家主权的抵制，从而为家庭政策在欧盟层面的发展赢得了生存空间。但从长期来看，这种模式对家庭政策未来的发展格局产生了一定的负面影响。最低水平模式赋予超国家层面的政策以极为有限的活动余地。成员国通过掌握最终决策权和政策执行权，贬低了家庭政策的法律地位，使之只能依赖其他相关领域的行动权限得以发展，从而塑造了家庭政策的随意性和滞后性特征。也就是说，家庭政策不仅较之经济政策存在着不对称性和周期推移性，而且较之其他社会政策所取得的广度和深度也大为落后。此外，最低水平模式还潜藏着降低欧洲一体化水准的风险：如果最低水平定得过高，可能使“穷国”因承受过高的经济压力而削弱自身原本就不强的竞争力；如果最低水平定得过低，可能使“富国”因避免沦为社会倾销的对象而降低自身的社会保护水平。这样，最低水平模式对欧洲一体化的速度和质量都可能产生负面影响。
尽管如此，最低水平模式之存在和继续发挥作用，并非超国家机构一时兴起的决定，也非民族国家一厢情愿的推动，而是超国家机构在多种模式的路径权衡下所做出的理性选择。它适应欧洲一体化的实际进程，符合民族国家的利益需求。较之高水平模式的家庭政策，最低水平模式具有以下优势：
第一，避免了单纯依靠欧盟机制推动外溢效应的缺陷。高水平模式将一体化看做是经由学习和外溢效应而开始的自然生长过程。这种模式认为，虽然目前欧盟层面的家庭政策仍然分散在健康保护、性别平等、劳动力流动等有关家庭生活的领域，但超国家机制会推动现有领域的一体化活动将其合作的形式和内容外溢到家庭政策领域，从而在欧盟层面推动家庭政策领域的独立化和合法化。于是，家庭政策现有的最低水平模式在未来的发展中可能演变为平均水平或最高水平模式，甚至会演变为欧盟家庭政策。但高水平模式没有考虑到，要建设真正的欧盟家庭政策必须要求欧盟发展成为拥有强大经济实力与行政能力的福利国家。在超国家机构与民族国家相互竞争的欧洲一体化过程中，这个目标在可预见的将来还是很难实现。因为福利国家是在社会冲突的漫长历史过程中逐渐产生的，不可能在国家联合体中被自上而下地人为制造出来。只要欧洲联盟还不是一个政治的共同体，它也就不会是福利国家。相比之下，最低水平模式没有将政策发展的动力全部寄托在超国家机构力量的增长上，而是更强调民族国家主权让渡的程度和意愿。这种动力机制的分析符合国际力量格局的历史经验和现实状况而更具可行性。
第二，为欧盟其他敏感政策的构建提供了可资借鉴的经验。在民族国家对自身主权保持高度警惕的情况下，某些可能危及民族国家对内最高管辖权的政策领域，就成为不易让渡主权或让渡程度极为有限的敏感政策领域。如何让经济领域中的外溢效应也能在这些领域中发挥作用，是深化欧洲一体化的关键。高水平模式力图通过整合出一致性的欧盟家庭政策，以臻至单一“欧洲福利国”的境界。它要求在欧洲范围内实现家庭法与家庭政策的统一，将各国的家庭政策水平统一在平均水平或者最高水平，而且各成员国的水准既不能在其之下，也不能在其之上。这种高水平模式忽略了一体化进程中的主权顽固性，不仅因容易牵动成员国的主权意识而在决策过程中遭遇不同理念者的激烈抵制，而且因实施程序的复杂和实现标准的极端而在实践中难以得到有效贯彻。相比之下，最低水平模式承认了民族国家在超国家政策发展中的重要作用。虽然最低水平模式制约了家庭政策的发展速度和现实规模，但却能最大限度地在调和各种行为体之间的利益分歧，并推动共识政治的平稳运行和有效运转。这种优势是其他政策模式难以比拟的。在经历艰难的利益博弈与微妙的权力制衡后，最低水平模式的家庭政策在理论上具有反思以往发展模式的美誉，在实践中容易被纳入决策者的思想与行动而取得相对迅速的立法结果。因而，这种模式特别适用于存在巨大分歧与争议的政策启动和构建。
第三，有利于超国家机构在事实上扩大影响。高水平模式的家庭政策没有看到成员国经济发展水平存在着差异。相反，它要求欧盟设立专门的家庭政策机构或部门并制订出统一的家庭政策措施。但只有当欧盟各成员国的经济发展水平在很大程度上是均质的情况下才会出现这种理想状态。欧盟现在的实际状况是，欧盟各成员国的经济发展水平仍然存在着明显的区别，这决定了它们的家庭政策所提供的社会福利水平也存在着较大的起伏。如果不考虑各成员国的具体情况和差异，强行推行这种高标准的家庭政策模式，必然会遭到成员国及其民众的反对。特别是欧盟东扩之后，欧盟成员国经济发展水平之间的差距和差异更为鲜明。这就意味着，在运用资源再分配方式的情况下，“富国”可能要为“穷国”支付更多的入盟经济成本。这种转移支付的额度显然是有限的，而且在福利国家危机日益加重的形势下，“富国”自身也承受着沉重的财政压力。相比之下，最低水平模式的最终确立是超国家机构审时度势的结果，反映了超国家机构对形势的灵活判断和对自身战略的更新替代。当认识到平均水平或最高水平模式在理念上的弱势和实践中的难度后，超国家机构没有一味地固执己见推行高水平模式，而是逐渐采纳了民族国家所主张的最低水平模式，以这种迂回曲折的方式推动欧洲一体化的进展。虽然借由最低水平模式发展而来的家庭政策，在法律效力、强制程度和执行力度上还不能与欧盟其他政策相提并论，但超国家机构仍然通过这种尚有不足的政策，拓宽了自身的活动范围并表明了自身力图以更具人性化、更贴近人民的方式赢得公众的支持。通过这种构建路径，超国家机构力图改变欧洲社会一体化“走走停停”的历史，以实现欧洲一体化各维度的均衡发展。
倾向于成员国利益的最低水平模式虽然存在忽视超国家机制力量增强的不足之处，但从欧洲一体化的发展历程以及理念优势上看，还是具有较强的可行性与预见力。从政治理念上看，这是对民族国家仍是国际关系主导力量的一种承认；从经济理念上看，这是对放松管制战略的可操作性的一种认可。在可预期的将来，一方面，民族国家在国际格局中的主导地位不会发生明显的下降或逆转，它们所倡导的放松管制战略将因此而大行其道。另一方面，欧盟在相当时间内将不会成为联邦式的政治联盟，它所主张的通过整合出一致性的欧盟家庭政策以臻至单一“欧洲福利国”的方案将因此而举步维艰。从这个角度来看，目前家庭政策的最低水平模式不会演变为平均水平或最高水平模式。在家庭政策领域中，欧盟仍将以自己特有的“模式”发挥作用。需要指出的是，最低水平模式本身并非一种契合欧洲一体化的完美发展路径。为了使欧洲一体化能够不断深化和扩展，欧盟还是需要改变在家庭政策领域内的短期行为，提出新思路和新战略。
