登陆注册
10772900000024

第24章 结语:迈向最低水平模式的家庭政策

在欧盟层面家庭政策形成之前,欧盟成员国已根据其特有的意识形态和历史传统确立了各自的家庭政策传统。各国大多通过家庭政策的宪法规定,获得了介入家庭事务的合法性与权威性。但在福利国家危机逐渐深化的情况下,欧盟成员国将这种合法性转化为现实的行动能力受到了越来越大的限制。与此同时,随着欧洲经济共同体发展成为欧洲联盟,一个在经济上日益休戚相关的共同区域自然需要对区域内部的社会问题进行一种整体考察,从而推动经济的紧密合作与进一步发展。在各国认识到相互合作能带来收益的情况下,自20世纪70年代开始,欧洲议会、欧洲委员会、部长理事会等机构都相继提出了在欧盟层面发展家庭政策的建议。80年代中期后,德洛尔利用自己担任委员会主席的便利,大力倡导社会欧洲的建设。到90年代初期,欧洲一体化社会维度的建设取得了很大的进步,不仅发展了与家庭政策有关的立法规范和政策创制,而且采取了一系列具体的、具有可操作性的行动计划和政策措施等配套手段。

虽然家庭政策的构建是欧洲社会一体化的重要成果,但这一成果的成效目前还比较有限。因为围绕家庭政策的构建,各种行为体在欧盟框架内展开了激烈的竞争和合作。从历史经验来看,较之其他行为体,民族国家的角色与功能无疑最为突出。成员国政府对自身主权的顽强捍卫,使得欧盟层面的家庭政策体现了较为鲜明的辅助性和均衡性特征。这就意味着,在辅助性原则的支配下,欧盟层面的家庭政策动议必须遵循以国家层面为主、超国家层面为辅的明确界限;而在均衡性原则的影响下,在欧盟层面所采取的家庭政策措施的强度和性质应与预期的目标相平衡。这两条基本原则保证了国家主权不会轻易受到超国家机构的侵犯,从而使欧盟层面家庭政策的构建与完善面临了严峻的挑战:

欧盟层面家庭政策研究结语:迈向最低水平模式的家庭政策第一,国家主权的顽固性导致决策效率低下。欧盟层面家庭政策的构建取决于成员国之间的相互妥协和达成共识。虽然在生育率下降、市场竞争激烈、欧洲整体实力衰落等因素的威胁下,各成员国产生了协调家庭政策水平的意愿,但当超国家层面的政策有可能危及本国的既有政策规定时,各国在家庭政策上的分歧就往往暴露无遗。委员会于1983年和1993年两度提出的家庭政策提案,就因为英国的坚决反对而未能获得通过。这说明虽然成员国参与了一体化进程并交付给超国家机构某些权力,但并不意味着放弃了严格的监督。相反,成员国仍牢牢掌握主权让渡的广度和深度的最终决定权。由于主权让渡涉及更大的政治风险,而这正是欧盟成员国政府极力避免的结果,因而它们不愿完全放弃主权,而宁愿采取不完全实施整体决策和无效率决策的方式。而某些成员国在欧盟层面家庭政策上所坚持的放松管制意见,致使部长理事会的表决进程中产生了严重的利益分歧,从而阻碍了超国家层面决策的顺利进行。今后欧盟委员会想要扩展或改革家庭政策必然会面临同样的情景。

第二,国家主权的保守性导致政策水平较低。在欧盟层面家庭政策的构建过程中,民族国家始终怀有矛盾的心理:各国既想通过联合共享欧洲一体化的成果,但又对本国的主权管辖范围保持高度警惕以防止其他政治力量轻易进入。因而在合作的层次与程度上,民族国家不约而同地表现出某种保守性。这样,欧盟委员会提出的具有较高保护水平的提案总会因某些成员国的反对,而不得不反复修改文本或被迫中断提案审批进程。在经历了不断的挫败之后,委员会只得有意识地模糊文本的表述方式,赋予家庭政策的内容和实施方式以较大的宽松度。委员会希望通过这样的妥协,为持不同立场的成员国留出足够的政策空间,使得各方都能根据同一个文本做出有利于自身的法律阐释,以便最终大大降低提案文本在交付部长理事会批准时所遇到的阻力。于是,委员会在不断退让的过程中贬损了提案文本所具有的前瞻性。虽然超国家层面制订了家庭政策,但对津贴支付、权利个人化等敏感问题都没有做出硬性规定并赋予成员国很多自行决定的权利,使之可以自行决定采取何种恰当的方式和方法来实现政策所规定的目标。这说明欧盟层面家庭政策的主要目的不在于建立适用于整个欧盟区域的统一规则,而在于要求成员国行使自身的立法权,以使成员国的法律适用于欧盟所建立的共同标准或要求,或使成员国履行基础条约所规定的义务。这些灵活性的存在,是家庭政策水平较低的主要根源。为了克服民族国家在家庭政策上的保守立场,超国家机构就必须拥有远远高于民族国家的力量。但要达到这种水平目前显然非常困难。

第三,国家主权的主导性导致政策的法律效力不高。虽然欧盟已成为对其成员国负有促使其经济福利最大化责任的一个强有力的国际组织,但是它并未消除成员国的主权。在欧洲一体化的进程之中,国家主权在与超国家机构的冲突与竞争中仍然占据优势地位。这种力量倾斜制约了欧盟层面家庭政策的法律效力的增长。家庭政策由具有不同法律效力的措施构成。儿童照料“建议”不具有法律强制力,只是“建议”成员国在有关方面采取行动。至于成员国是否采纳建议的相关内容,儿童照料建议并未规定任何的制约措施。因此即使发生了这种情况,欧盟委员会也无可奈何。此外,在部长理事会的不断冲击下,建议所包含的一些先进内容并未保留下来。而产假“指令”与亲职假“指令”虽然以欧盟硬法的形式颁布,对所有签字国都具有法律强制力,但指令一方面强调指令的实施要遵从各成员国的法律、集体协议以及个人合同的内容与要求;另一方面允许少数国家成为例外,不参与指令的执行。这种执行手段上的宽松为指令的执行带来了问题。在指令的执行过程中,成员国采取了“各种回避、拖延或使自身成为例外情况的独特战略”对欧盟指令做出回应。这样,无论是软法还是硬法形式的家庭政策,都渗透着浓厚的政府间色彩。也就是说,欧盟层面的家庭政策尚缺乏强有力的强制手段和执行机构,这将使超国家机构在扩展家庭政策的进程中承受巨大的压力。

民族国家所坚持的辅助性原则和均衡性原则实际上暗示了一种在超国家层面构建家庭政策的基本模式,即最低水平模式。这种模式所制订的统一标准是所有成员国都能达到的最低水准,它没有超出各国的经济承受力,因而要求各国的执行水平只能保持在最低标准之上,而不能降至其下。这种制订最低标准的政策模式,不仅较少限制成员国对自身主权的行使,而且容易促使各国就最低水平达成一致,因此成为目前欧盟层面家庭政策发展的切实可行的方式。

从短期而言,最低水平模式确实因其无为而治的主张和操作简便的优势弱化了国家主权的抵制,从而为家庭政策在欧盟层面的发展赢得了生存空间。但从长期来看,这种模式对家庭政策未来的发展格局产生了一定的负面影响。最低水平模式赋予超国家层面的政策以极为有限的活动余地。成员国通过掌握最终决策权和政策执行权,贬低了家庭政策的法律地位,使之只能依赖其他相关领域的行动权限得以发展,从而塑造了家庭政策的随意性和滞后性特征。也就是说,家庭政策不仅较之经济政策存在着不对称性和周期推移性,而且较之其他社会政策所取得的广度和深度也大为落后。此外,最低水平模式还潜藏着降低欧洲一体化水准的风险:如果最低水平定得过高,可能使“穷国”因承受过高的经济压力而削弱自身原本就不强的竞争力;如果最低水平定得过低,可能使“富国”因避免沦为社会倾销的对象而降低自身的社会保护水平。这样,最低水平模式对欧洲一体化的速度和质量都可能产生负面影响。

尽管如此,最低水平模式之存在和继续发挥作用,并非超国家机构一时兴起的决定,也非民族国家一厢情愿的推动,而是超国家机构在多种模式的路径权衡下所做出的理性选择。它适应欧洲一体化的实际进程,符合民族国家的利益需求。较之高水平模式的家庭政策,最低水平模式具有以下优势:

第一,避免了单纯依靠欧盟机制推动外溢效应的缺陷。高水平模式将一体化看做是经由学习和外溢效应而开始的自然生长过程。这种模式认为,虽然目前欧盟层面的家庭政策仍然分散在健康保护、性别平等、劳动力流动等有关家庭生活的领域,但超国家机制会推动现有领域的一体化活动将其合作的形式和内容外溢到家庭政策领域,从而在欧盟层面推动家庭政策领域的独立化和合法化。于是,家庭政策现有的最低水平模式在未来的发展中可能演变为平均水平或最高水平模式,甚至会演变为欧盟家庭政策。但高水平模式没有考虑到,要建设真正的欧盟家庭政策必须要求欧盟发展成为拥有强大经济实力与行政能力的福利国家。在超国家机构与民族国家相互竞争的欧洲一体化过程中,这个目标在可预见的将来还是很难实现。因为福利国家是在社会冲突的漫长历史过程中逐渐产生的,不可能在国家联合体中被自上而下地人为制造出来。只要欧洲联盟还不是一个政治的共同体,它也就不会是福利国家。相比之下,最低水平模式没有将政策发展的动力全部寄托在超国家机构力量的增长上,而是更强调民族国家主权让渡的程度和意愿。这种动力机制的分析符合国际力量格局的历史经验和现实状况而更具可行性。

第二,为欧盟其他敏感政策的构建提供了可资借鉴的经验。在民族国家对自身主权保持高度警惕的情况下,某些可能危及民族国家对内最高管辖权的政策领域,就成为不易让渡主权或让渡程度极为有限的敏感政策领域。如何让经济领域中的外溢效应也能在这些领域中发挥作用,是深化欧洲一体化的关键。高水平模式力图通过整合出一致性的欧盟家庭政策,以臻至单一“欧洲福利国”的境界。它要求在欧洲范围内实现家庭法与家庭政策的统一,将各国的家庭政策水平统一在平均水平或者最高水平,而且各成员国的水准既不能在其之下,也不能在其之上。这种高水平模式忽略了一体化进程中的主权顽固性,不仅因容易牵动成员国的主权意识而在决策过程中遭遇不同理念者的激烈抵制,而且因实施程序的复杂和实现标准的极端而在实践中难以得到有效贯彻。相比之下,最低水平模式承认了民族国家在超国家政策发展中的重要作用。虽然最低水平模式制约了家庭政策的发展速度和现实规模,但却能最大限度地在调和各种行为体之间的利益分歧,并推动共识政治的平稳运行和有效运转。这种优势是其他政策模式难以比拟的。在经历艰难的利益博弈与微妙的权力制衡后,最低水平模式的家庭政策在理论上具有反思以往发展模式的美誉,在实践中容易被纳入决策者的思想与行动而取得相对迅速的立法结果。因而,这种模式特别适用于存在巨大分歧与争议的政策启动和构建。

第三,有利于超国家机构在事实上扩大影响。高水平模式的家庭政策没有看到成员国经济发展水平存在着差异。相反,它要求欧盟设立专门的家庭政策机构或部门并制订出统一的家庭政策措施。但只有当欧盟各成员国的经济发展水平在很大程度上是均质的情况下才会出现这种理想状态。欧盟现在的实际状况是,欧盟各成员国的经济发展水平仍然存在着明显的区别,这决定了它们的家庭政策所提供的社会福利水平也存在着较大的起伏。如果不考虑各成员国的具体情况和差异,强行推行这种高标准的家庭政策模式,必然会遭到成员国及其民众的反对。特别是欧盟东扩之后,欧盟成员国经济发展水平之间的差距和差异更为鲜明。这就意味着,在运用资源再分配方式的情况下,“富国”可能要为“穷国”支付更多的入盟经济成本。这种转移支付的额度显然是有限的,而且在福利国家危机日益加重的形势下,“富国”自身也承受着沉重的财政压力。相比之下,最低水平模式的最终确立是超国家机构审时度势的结果,反映了超国家机构对形势的灵活判断和对自身战略的更新替代。当认识到平均水平或最高水平模式在理念上的弱势和实践中的难度后,超国家机构没有一味地固执己见推行高水平模式,而是逐渐采纳了民族国家所主张的最低水平模式,以这种迂回曲折的方式推动欧洲一体化的进展。虽然借由最低水平模式发展而来的家庭政策,在法律效力、强制程度和执行力度上还不能与欧盟其他政策相提并论,但超国家机构仍然通过这种尚有不足的政策,拓宽了自身的活动范围并表明了自身力图以更具人性化、更贴近人民的方式赢得公众的支持。通过这种构建路径,超国家机构力图改变欧洲社会一体化“走走停停”的历史,以实现欧洲一体化各维度的均衡发展。

倾向于成员国利益的最低水平模式虽然存在忽视超国家机制力量增强的不足之处,但从欧洲一体化的发展历程以及理念优势上看,还是具有较强的可行性与预见力。从政治理念上看,这是对民族国家仍是国际关系主导力量的一种承认;从经济理念上看,这是对放松管制战略的可操作性的一种认可。在可预期的将来,一方面,民族国家在国际格局中的主导地位不会发生明显的下降或逆转,它们所倡导的放松管制战略将因此而大行其道。另一方面,欧盟在相当时间内将不会成为联邦式的政治联盟,它所主张的通过整合出一致性的欧盟家庭政策以臻至单一“欧洲福利国”的方案将因此而举步维艰。从这个角度来看,目前家庭政策的最低水平模式不会演变为平均水平或最高水平模式。在家庭政策领域中,欧盟仍将以自己特有的“模式”发挥作用。需要指出的是,最低水平模式本身并非一种契合欧洲一体化的完美发展路径。为了使欧洲一体化能够不断深化和扩展,欧盟还是需要改变在家庭政策领域内的短期行为,提出新思路和新战略。

同类推荐
  • 监督制度创新

    监督制度创新

    《中国国家高级公务员市场经济课程培训能力的开发与研究系列教材:监督制度创新》深入阐述了监督制度创新与政治体制改革、完善权力运行机制和廉政文化建设互为因果的内在联系;监督制度创新是政治体制改革的必要要求,而后者是前者的政治保证;监督制度创新是完善权力运行机制的关键,而后者是前者的主要目标;监督制度创新是廉政文化建设的结晶,而后者是前者的基础。同时,提出了在中国的政治、经济和文化各个领域逐步铲除腐败的基本途径。
  • 做优秀的共产党员:谈谈共产党员形象

    做优秀的共产党员:谈谈共产党员形象

    对每一个共产党员来说,“形象”问题是一个伴随终身的大问题,它不但关系到个人的成长进步,而且也关系到整个党的生命。因为共产党员形象是党的形象的具体体现,党员的形象如何,直接关系到党的形象和威信。所以,在党员个人修养中,应该而且必须始终注重“形象”这个问题,真正树立起党员的良好形象。本书就是一本专门探讨“共产党员为什么要重视自身形象”、“共产党员应该具有什么样的形象”、“共产党员应该如何塑造并提升自身形象”等问题的专著。
  • 工会建家工作指南(最新工会干部培训与业务指导手册)

    工会建家工作指南(最新工会干部培训与业务指导手册)

    为了把广大基层工会干部和职工的思想行动统一到党的十七大精神上来,把贯彻落实工会十五大精神落实到基层、落实到行动中,因此,非常有必要在新形势下加强基层工会干部培训与日常工作业务指导,使得基层工会能够不断推出新举措,指导基层工会工作在各方面的创新发展。
  • 皇权祸国

    皇权祸国

    尽管皇帝制度十分荒唐,十分无理,但它在中华大地上盘踞日久,已经成为大家头脑中难于清除的千年病毒。天下一乱,就会有各式各样的人做起“皇帝梦”来。有识之士做“皇帝梦”,是希望夺得大权施展抱负,救国救民;亡命之徒做“皇帝梦”,是希望获取私利、子女玉帛,荣华富贵。因此这个“皇帝梦”就为雅俗所共赏。更有些伪君子,野心家,表里不一,口是心非,嘴里说的是功名事业,心里想的是子女玉帛,流风所及,做“皇帝梦”者泥沙俱下,鱼龙混杂,什么样的人都有。1912年清帝退位之后,皇帝之名是没有了,但是皇帝之实──皇帝思想、皇帝作风──却长期徘徊在这一片古老的大地上,威胁着我们的心灵。
  • 做人做事做官:领导干部从政必读

    做人做事做官:领导干部从政必读

    如何做人,如何做事,如何做官,自古以来都是一个常讲常新的话题,也是每一名领导干部在新的发展时期应当认真思考的问题,要用自己终生实践来做出回答的课题。
热门推荐
  • “撸”时代

    “撸”时代

    被赶出家门的宅男苏白,在因缘际会之下参加了虚拟全息游戏《第二人生》的内测。化身为吉尔加美什的他决定要在游戏里组建自己后宫队伍,夺得最强王者的宝座赢取高额的奖金,变成现实的高富帅。
  • 情迷小妖精

    情迷小妖精

    她本来是个逍遥自在的小妖精,在某天却莫名成了一个小太监;皇帝帅哥总是用怪怪的眼神看着她,恨不得吃了她似的;好不容易活下来,却发现这条命被别人捏在手里;小小妖精,颠倒众生……
  • tf我们一直在

    tf我们一直在

    原以为这一切遥遥无期,只是后来已经物是人非。你是我想要守护的人。世上最遥远的距离我喜欢你你却不知道。最悲哀的事是你对我的感觉和我对你的感觉是一样的但你却不说。也许是牵挂得太多又也许是害怕的太多。如果说出来可能会连朋友都做不了那宁愿只做朋友,喜欢不一定要在一起也不一定要说出来,毕竟陪伴是最长情的告白。好喜欢这首诗:人的一生总该有一次为了某个人而忘了自己,不求同行,不求曾经拥有,甚至不求你爱我。只求在我最美好的年华里,遇到你。只需要遇到你。
  • 幻梦泡影

    幻梦泡影

    故事主要讲述韩成的青春时期的成长故事。其中包含他对感情的执着和友谊的坚定,以及涉足商场后的机智果断和无奈。
  • 傲世封神

    傲世封神

    少年身怀禁忌血脉,自苦寒中走出,修人族无上不灭体。踏天才,斩强敌,横枪所向,征战天下,横推各族最强天骄。举世浩劫,万族争雄,少年无敌,带人族步入巅峰,恒古不朽。要世间永恒,种族长存,唯有封神……
  • 杏落如珠

    杏落如珠

    曾经以为,他会迎我进门,兑现诺言。到最后才知那只是自己一人的空想。他,从未对我许诺过什么。他心里挂念的人,原来,不是我。最后只落得,遍体鳞伤。
  • 止戈传

    止戈传

    天族回归,灭顶之灾降临传奇大陆;太虚万界,界主仁心寻找拯救之人;勇者无敌,红颜兄弟助我成就掌控;止戈为武,血刀灵塔终将谱写传奇!
  • 恐怖之间

    恐怖之间

    一觉醒来发现自己处在一个奇怪的房间里。“欢迎来到恐怖之间,在这里你将得到来自心灵和肉体的磨砺,要么被杀死、要么被吓死、要么意外死。我们将发布任务,而你,必须完成任务,不然你也是死,那么,游戏开始了。”
  • 五印传奇

    五印传奇

    从古及今,流传着一个传说,人的力量并不可能无限的强大,因为人类生活的世界极不稳定,当人类强大到一定程度便破坏了世界的平衡,但是当年人界与鬼界的一战,大部分的修炼功法在那一战中被销毁,人类逐渐的走向衰败,再也没有人达到撕裂空间能力,逐渐形成了以麒麟阁、朱雀府、玄武洞三仙门统治人类的局面。
  • 庄子内篇订正

    庄子内篇订正

    本书为公版书,为不受著作权法限制的作家、艺术家及其它人士发布的作品,供广大读者阅读交流。