政府作为市场经济的主体之一，其自身行为对国民经济运行有着非常重要的影响。市场经济的发展史实质上就是政府与市场之间角色分配与转换的历史。对于一个从中央集权的计划经济向市场经济过渡的国家而言，其首要任务就是对政府职能进行重新定位。因此，尽管有关政府自身的变革更多的是属于政治范畴的问题，但鉴于它对市场经济的形成与发展起着非同一般的决定性作用，尤其是对俄罗斯这样的转型国家来说，政府职能的重新定位无异于“千里之行”至关重要的“第一步”，所以我们认为非常有必要从普京对政府自身的“正本清源”入手，即从突出国家在经济发展中的地位和作用、实施强权治理、反腐倡廉、推进行政改革等这样一些政治范畴的举措对普京的经济振兴战略进行梳理。
一、恢复统一国民经济空间
强化政府的行政能力是普京上台之初面临的突出问题，叶利钦时代的“软政府”导致经济受控于外资和寡头、民族分立和地方分离思潮蔓延、国家甚至濒临进一步分裂和解体的边缘、“在领土和经济上都是不完整的”，民众对此深恶痛绝。尤其是中央政权软弱涣散，对地方政府和主要官员失去约束力，许多地方的行政长官将其管辖地域视为个人的“封地”，公然对抗总统和中央政府的指令，国民经济统一空间受到破坏，地方保护主义和局部垄断盛行，给经济发展带来严重威胁。普京在《千年之交的俄罗斯》一文中就突出强调必须加强国家权威，“国家及其体制和机构在俄罗斯人民的生活中一向起着极为重要的作用”，“有着强大权力的国家对于俄罗斯人来说不是什么不正常的事，恰恰相反，它是秩序的源头和保障，是一切变革的倡导者和主要推动力”。普京此时提出的“俄罗斯思想”的核心就是“国家”的观念，即突出国家的地位与作用，恢复俄罗斯的大国和强国地位。2000年2月，普京在西伯利亚法律学校讲话时再次指出，“俄罗斯曾是中央集权的国家，它应该永远是这样”，普京还提出了“回归俄罗斯古老传统”的主张。在2000年的总统国情咨文中，普京进一步指出，“联邦政权有责任确保国内经济活动条件的一致性，但地方政权却经常实施诸如谷物禁运、限制酒类产品的交易、百般阻挠‘别人’的银行在自己的地盘上开设分支机构等行为，更有甚者还设置各种阻止资本、商品和服务自由流通的障碍。欧洲那么多国家在1957年就达成了商品、人员、服务自由流动的协议，而俄罗斯在统一的国土内却连这一点都做不到”，“如果国家政权软弱无力，那么即使有了最正确的经济和社会政策，在贯彻实施过程中也会出现步调紊乱的问题”，“没有统一的经济和法制空间，任何国民经济规划都不可能取得成功。对于实行联邦制的国家而言，这是一个公理”。普京认为，“目前俄罗斯复兴和蓬勃发展的关键就在于国家政治领域，俄罗斯需要一个强有力的国家政权体系”。在2003年3月出版的《头号人物：普京访谈录》一书中，普京再次明确指出：“俄罗斯自建立伊始就是一个超级的中央集权国家，这一点已深深植根于俄罗斯的遗传密码、传统及其民众的思想之中。”
基于以上认识，普京认为，改变叶利钦时期国家政权的软弱和无政府状态，加强和巩固政府的权力，树立国家权威，创造统一的经济空间，使地方服从于中央的统一指挥，是俄罗斯经济恢复和发展的先决条件。为此必须建立强有力的国家政权体系和法制体系，提高中央政府对全国的管理和控制能力，通过强化国家的执政能力，结束激进变革所导致的混乱局面，实现国家的强盛与发展，让资本家们都意识到他们只有依靠国家，才能生存和发展。建立行之有效的垂直政权体系、恢复统一的法制空间、削弱地方领导人权力，是普京建立强大政府的主要做法。具体情况是：2000年5月，普京决定按地域原则将全国划分为七大联邦区，并任命总统驻联邦区全权代表，对地方政府进行协调和监督；同时修改联邦委员会（议会上院）的组成原则，削弱地方领导人权限，强化自上而下的垂直管理体制；从2004年起为减少联邦主体数量、加强中央对地方的控制和监督力度，启动了“联邦主体合并计划”；2004年12月，俄罗斯国家杜马根据普京的提议，修改了关于联邦主体行政长官产生办法的法案，地方行政长官不再经选举产生，而是由总统提名并经地方立法会议表决通过，总统也有权力解除地方领导人的职务；2005年，俄罗斯国家杜马又通过新法案，规定在地方议会选举中获胜的政党有权向地方立法机关提出该地区行政长官的候选人。普京通过一系列行政手段废除了与联邦法律相抵触的地方法律，理顺了中央和地方的利益分配关系，明晰了各自的权责，建立了透明的补贴与转移支付机制，保证了中央和地方财政来源的稳定性，切实加强了国家的执政能力，为国民经济的发展创造了稳定的政治环境。普京认为，强化垂直权力体系建设为经济增长提供了稳定的制度环境，他在接受媒体采访时曾表示：“如果说在我任期内取得了什么骄傲的成就，我认为是恢复了国家的威望。在我上台之时，宪法已经失去根本大法的性质。处处都出现了分离主义的倾向。地方不交税，一些地区还想发行自己的货币，北高加索处于内战状态。如今我们恢复了统一的法律空间，地方上不再违反宪法。与此相伴的是经济逐年增长”。
二、调整政府职能
在当今世界尤其是在全球化的今天，“绝对自由的市场经济”仅存在于经济学经典理论中，“现代市场经济”实际上就是由市场这只“看不见的手”和政府这只“看得见的手”共同配置资源的经济，市场经济在模式上的差异，主要表现为市场与政府的分工比例不同，有的国家更注重让市场来配置资源，更加强调自由，比如美国；有的国家更强调政府在不同领域的主导作用，比如日本、法国或者德国。但无论何种模式的市场经济，政府对国民经济进行宏观调控都是其基本职能。普京上台后，对政府职能进行了重新调整：一方面，注重建设和发展市场经济基本制度；另一方面，重新界定了市场与政府的角色。主要表现在：
（一）突出国家在市场经济中的作用
普京上台之初就指出，“俄罗斯必须在经济和社会领域建立一套完整的国家调控体系”，让“政府成为国家经济和社会力量的有效协调员，使它们的利益保持平衡，确立社会发展的最佳目标和合理参数，为达到这一目的创造条件和建立各种机制”，并且“这并不意味着要重新实行指令性计划经济和管理体制，由国家从上至下为每个企业制定出工作细则”，为此“在确定国家调控体系的规模和机制时，应遵循这样一个原则：需要国家调控的地方，就要有国家调控；需要自由的地方，就要有自由。”在普京的设想中，国家的作用是促进市场制度的发育和完善，而不是逆转市场化经济改革的方向。普京同时强调，对当前俄罗斯的形势而言，尽管加强国家对宏观经济的调控“并不是要重新实行命令式的计划和管理体系”，但也不是仅限于“制定游戏规则并监督规则执行”，而是要比一般意义上的国家调控“发挥更大的影响力”。
普京的建立“有秩序的市场经济”的主张，强调国家如何确保市场秩序，为市场经济的有效运转创造条件，“政府在经济中的重要作用毋庸置疑地表现为保护经营自由，少一点行政命令式的管理，多一些经营的自由——自由地生产、交易和投资”；“国家最直接的义务是为发展经济自由创造条件，部署战略方针，向居民提供高质量的公共服务并有效地管理国有资产”。
进入第二任期以后，普京的经济思想发生了微妙变化，在不同场合都表示将对政府在俄罗斯经济中的作用加以限制，他指出：“多年来投资者一直对俄罗斯政府对经济增长的沉重压制表示不满。但俄罗斯政府无意建立国家资本主义体制，那并不是政府的选择，更不是俄罗斯未来的发展方向”。最近几年，俄罗斯政府虽然加强了对航空、造船及石油业等许多领域的控制，但政府不会一直保留这些领域的国有企业；一旦这些行业能以自身力量立足并在世界市场上都具备竞争力的时候，政府就将创造可使其独立运营的市场环境。但普京也特别强调，俄罗斯政府至少在“最近15年至20年”还会在经济发展中发挥不可替代的作用，就像“富兰克林·罗斯福总统当年为了让美国从大萧条中走出来所制订的国家发展计划时也受到精英们的批评，但最终证明正是这一计划的实施，使美国所有公民获益，同时让美国走上了它目前在世界经济和政治领域所占的地位”一样，虽然俄罗斯政府在经济发展中所起的作用遭到了外界的质疑，但俄罗斯只有在“各种必要的法律条件和所有市场经济因素”得以建立的时候，才能够转向类似的“自动档”治国。
综上所述，我们看到普京对政府在市场经济的建设和发展过程中“有所为有所不为”的职能定位是与时俱进的。
虽然普京根据经济形势的变化对政府职能进行了相应调整，但他仍然确定了一些市场经济中基本不变的政府职能，简而言之表现为：第一，保护所有权，保护公民对住房、土地、储蓄及其他形式的动产和不动产的所有权，保证股东对企业经营的知情权，防止资本的侵蚀和抽逃；第二，保证竞争条件的平等，逐步取消对特殊企业的各种优惠和补贴，保证各种所有制类型的企业平等地获得国家资助、许可证和配额的机会和途径；第三，保护经营自由，把企业家从“行政压迫”中释放出来，减少政府对商业经营的干涉；第四，建立统一经济空间，发展金融基础设施，要让银行体系摆脱那些没有生命力的企业，保证银行经营活动的透明度，要使证券市场真正起到融通资金的作用，把资金配置到最需要的地方；第五，实施社会政策，不仅要关心和援助弱势群体，保证养老金保障体系资金充裕，重视对人力资本的投资。
（二）财税体制改革
财政是政府行使各项职能的基本财力保证，政府有怎样的事权就要掌握相应的财权。因此，从某种角度而言，转型国家政府职能转变的直接外在表现就是财政体制的改革，更具体地说就是税收和预算制度的改革。普京执政时期财税体制改革正是为了减少资源浪费、实现政府事权与财权的合理匹配。
从苏联解体后到普京实行税收改革以前，俄罗斯税收制度的显著特征是税率“错综复杂且频繁波动”，不仅造成企业背负着沉重的税赋，而且由于逃税漏税严重，国家预算连年赤字，财政不仅不能成为推动经济发展的有力手段，而且成了滋生腐败的“温床”，政府官员动辄以“税收规定的解释权”作为“寻租”工具，索受贿赂。面对这种局面，普京在2000年的国情咨文中坦承，“不合情理的税收负担几乎是近几年来俄罗斯面临的所有问题中最为尖锐的”，“不仅造成了大规模的逃税，催生了影子经济，降低了投资积极性，而且直接导致俄罗斯国家竞争力的下降”。为此普京提出了建立有效的财政体系的主张，指出财税体制改革的唯一出路是“简化税种，降低税率，扩大税基，提高完税率，以减轻企业税负，刺激生产”。普京认为：“统一个人所得税的实施以及非预算社会基金留成的降低能够使收入走出阴影，税收负担的减轻能够使得诚实的经营者在自己的国家中自信地发展自己的事业。”在普京的推动下，俄罗斯从2001年初开始进行新一轮税制改革，降低个人所得税税率，简化税收征管办法，降低企业各项税赋。同时对矿产资源开采行业征收开采税。通过税制改革，俄罗斯的财政状况发生了明显变化，预算收入迅速增加，财政出现盈余。自2004年起，俄罗斯政府取消了税率为5%的销售税，将增值税税率从20%下调到18%，将财产税税率由2%上调为2.2%，博彩业税率上调1.3～1.5倍；为保护油气资源，并使政府与企业分享“能源红利”，将石油天然气企业征收矿产资源开采税，同时不断提高石油出口关税。此外，为适应加入世界贸易组织的需要，俄罗斯政府对关税进行了大幅度的调整。
在预算制度改革方面，普京认为编制预算的依据不应是基年预算支出，而应是政策目标和预期结果，预算资金获得者有权决定资金的使用，同时也要对资金的使用结果承担责任，以有助于确定国家预算的合理规模。普京特别强调要使“国家开支达到合理水平”，使其成为经济政策的基本原则，“钱本来就不太多，政府首先应当对依靠财政拨款的庞大机构进行重组，并改变对它们的拨款方式”，同时“还要重新划分收入和支出的权利和义务，使联邦主体和各地区都清楚各自的职责和义务”，特别要“明确规定和划分各级权力机构对居民社会扶持的责任”。
三、反腐倡廉，提高行政效率
官商勾结、贿赂公行是俄罗斯经济转轨过程中的突出问题，近70%的官员靠受贿补充收入的不足。普京对此有着非常清醒的认识，“政权机关和国家公务员的腐败，是俄罗斯政权效率低下、外资裹足不前的根源之一”，而“影子经济和灰色体系盛行、腐败猖獗以及资本大规模外逃”的根本原因就在于俄罗斯“政府本身”，“老百姓对行政机关的专横已经怨声载道，庞大的、笨拙的、无效的国家机关正在成为国家发挥巨大潜力的障碍”，因此，在连续八年的国情咨文中，反腐倡廉、提高政府工作效率、建设“高效政府”都是普京突出强调的施政重点。
（一）打击腐败
腐败与恐怖主义曾被称为是俄罗斯十年动荡的两大祸根，恐怖主义在普京的“铁腕”打击下已经得到了成功遏制，而腐败现象却以难以想象的深度和广度渗透到俄罗斯社会的各个角落，家长给教师塞钱，教师给医生塞钱，医生给交警塞钱，交警给上级塞钱……曾有人戏称腐败已经成为俄罗斯人的“另一种生活方式”。根据国际组织“透明国际”（Transparency International）每年评选出的“全球腐败指数排名”，2007年俄罗斯位居第143位，与一些非洲国家的腐败程度不相上下。普京在接受美国《时代》周刊采访时也坦承：“腐败是俄罗斯社会主要的问题之一。”普京深知腐败的危害，在2000年的总统国情咨文中就曾指出，“无论是中央还是地方，肆意亵渎国家法制、压迫经营者、为腐败创造条件的官员都大有人在。而要想铲除滋生腐败的土壤，就必须减少部门章程、简化企业注册、考核、投资审批等的程序”。2002年，普京在国情咨文中对官僚腐败发出严厉警告。2003年，普京开展了全国范围的反腐肃贪运动，清理了一大批贪赃枉法的官员和警察。根据普京“既要抓受贿者，也要抓行贿者”的要求，俄罗斯政府相继出台近100项根除行贿的长期和短期措施，并且拟定了适合于政府机构的反腐防腐制度。2004年3月，俄罗斯成立了“国家反腐败委员会”，普京明确要求，“要做系统性的、专业的工作，而不仅仅是侦破个别大案”。2006年，普京再次在总统国情咨文中提出，“商人和官员必须知道，如果他们互相勾结获取非法利益的话，国家对其会毫不留情的……必须牢记，人民才是俄罗斯繁荣和富强的源泉”。2007年3月中旬，在普京的授意下，俄罗斯政府正式颁布了《反腐标准计划》。俄罗斯政府正在着手建立反腐败专门机构，《反腐败法》也在修订之中。
（二）推进行政改革，建设高效政府
对于行政改革的必要性普京有着深刻的认识，他多次指出，“政府效率低下是导致1998年那场持久而深刻的经济危机的重要原因之一”，也是俄罗斯腐败盛行的根源之一。在俄罗斯“任何行政障碍都可以用贿赂来攻克，障碍越大，贿赂就越大，受贿官员级别也越高”。俄罗斯的“官僚集团在很大程度上还是一个封闭的和傲慢的集团，把国家公务看做是一种生意”，官僚们的“权力大，职能多，人也多”，而与此同时，“高效的、具备现代化技能的管理人才却少之又少”，可见“必须进行至关重要的行政改革”。基于这种认识，普京上台之初就制定了俄罗斯《行政改革构想》，其基本思路是用俄罗斯整体发展战略的思路统领行政改革，其根本目标在于为俄罗斯经济发展松绑解套，使国家机构成为落实经济政策的有效工具；同时注重与国际接轨，按照国际惯例制订行政改革的具体方案。虽然普京强调“权力机构不能够被收买、被出卖、被私有化或者被出租，政府需要遵纪守法的专职人员”，但他也意识到“昂贵的、大手大脚的政府是不可能减税的，腐败的政府也不可能帮助企业摆脱官员的横行和犯罪势力的影响”，因此，普京认为行政改革要从调整各级政府机关的职能开始，精简机构，裁减冗员，避免行政臃肿，推进行政改革“用不着说服官僚机构缩小其胃口，而应当用命令的方式限制它。应当从根本上减少国家机关职能”。行政改革的“头号任务是提高国家管理的有效性、使严格守法的官员能向居民提供高质量的公共服务”；改革的预期成果是“使国家机关变得高效而精干，既能适应时代要求，又能符合国家的发展目标”。在普京的第二任期内，为进一步提高施政效率，他加快了行政改革的步伐。政府部门和部长级官员减少了近一半，国家机关工作人员被裁减了1/3.行政权力结构保持了“集权型总统、技术型政府”的局面，总理职能被局限于经济领域。2005年，俄罗斯将一些部委的职权下放给非政府和非商业组织，以期彻底改变国家与企业、国家与社会之间的相互关系。目前，俄罗斯当局正在起草《国家机关改革法》。
