真空电子管技术的问世，将信息流从电线中解放出来，使信息不再局限于文字形式，还可以通过声音和图像形式进行传输与表达，并迅速改变了整个社会。
——玛格丽特·格雷厄姆（Margaret Graham，2000）
4.1 政府绩效预算的兴起
4.1.1 前预算时代的尝试
学术界一般认为，政府预算的出现是人类社会发展进入近代之后的事。在专制君主制时期，谈不上存在真正意义上的政府预算。但这并不等于古人不懂得财政资金的绩效问题。实际上，远在政府预算出现之前，财政资金的绩效问题就已引起政府理财者的高度重视。为提高财政资金的绩效，前人也做出了诸多尝试与努力。
据我国史料记载，唐朝广德二年（公元764年），唐代宗任命刘晏为御史大夫兼安徽、河南以东赋税、运输及粮储的最高经济负责人，解决由安史之乱（公元755～763年）导致一度荒废的漕运问题。刘晏拨付大批资金在杨子（今江苏仪征）开设10个造船厂，建造2000艘急需的大型运输船，经计算建造每艘船需要花费500缗（缗，穿铜钱的绳子，每缗1000文），但他拨下去的造船费用是每艘1000缗。
这一做法引起不少朝廷大臣的质疑与非议，有些官员指责他浪费国家的银钱。但刘晏认为他这样做能够使胥吏、工匠每人都有盈余，其实是为长远打算，如果工程人员敷衍了事，毁坏塌陷指日可待，等到工程塌陷后再重新修复，又会劳民伤财，工程的花费实际上更高。
今天看来，刘晏的这一做法完全是希望以最小的财政成本来换取最优的国有资产。在刘晏心中，如何保证500缗预算资金快速足额地到达造船工匠的手中，如何避免相关官员及造船工匠不敷衍了事，是事关船只质量的重大问题。在当时的历史条件下，多拨付1倍的预算费用，可能是最节省、最有效、最容易操作的办法。他的这一做法对我们今天并无借鉴意义，但仍具有深刻的警示意义。
另据史料记载，在我国北宋年间，有一个边防将领叫种世衡，他曾驻守在延州的清涧城（今陕西延安东北），为了培养边境居民的尚武精神，他在引导边民学习射箭问题上费了不少心机。他用银子做成箭靶，谁射中了银箭靶，就把这个箭靶送给他。这一政策公开后，立即激起广大居民自主练箭的热情与积极性，连僧人、道人、妇女也都积极参加。随着当地居民射箭水平的提高，能够射中银靶心的人越来越多，种世衡在银箭靶轻重不变的前提下将靶心变厚变小，这样人们的射箭技艺又得到很大的提高。结果，当地军士和百姓人人擅射，从此清涧城兵强民富，远远超过其他各城。用今天的眼光来看，种世衡的做法颇有些“四两拨千斤”的财政政策的味道，它告诉我们引导胜于强制，微薄的物质奖励比一万句口号更能鼓舞人心，也能从根本上提高财政资金的绩效。
无独有偶，国外也有类似的做法。据载，17～18世纪英国为了扩展其势力范围，作出了开发澳洲大陆的决定，这就需要强制地大量移民，具体说，就是将罪犯、新教徒等移送澳洲。政府规定，船主每运送一个移民就支付一定价格的运费。这一付费制度调动了许多私人船主的积极性，但也产生了两个问题：一是为了多得钱，船主就必须多装“货”，因此他们将船上塞满了犯人，造成船舱空气混浊，甚至窒息；二是按照惯例，政府采用离岸付款制。船主为了降低“成本”，在途中采取克扣食物、饮水，不给病人治疗等促其死亡。加上疾病传染，当时犯人死亡率高达40%。在随后长达几十年的时间里，这一死亡率一直都未能降下来，而40%就成了不成文的“行规”。后来英国政府终于认识到，这一状况是不合理的付款制度造成的，为此，他们一方面提高运费标准，另一方面将“离岸结算”改为“到岸结算”。实行新制度后，为了利润，船主开始善待犯人，改善其旅途的条件，于是，犯人的死亡率大大下降。通过此案例，我们可以清楚地发现，不同制度下的同等财政资金的绩效水平存在着巨大的差异。
4.1.2 近代西方的改革
从学术角度看，制度化的绩效预算思想最早是在美国20世纪30年代开始浮出水面。经历了大萧条时期的时隐时现之后，这一思想坚定地在第二次世界大战后正式登场。1949年，胡佛委员会开始关注部门层面资源分配决策的制定，并且开始将一个用以联系投入与产出的体系清晰地加以表达，建议构建以绩效为基础的预算，以此可以像私营部门那样，以工作量和资源成本为基础进行划拨，这时绩效预算作为一般性概念出现了。
1949年的《国家安全法案修正案》（第63号法令第578章）要求国防部在军队中采用绩效预算法。1950年的《预算和会计程序法案》（第64号法令第832章）要求各部门领导在同预算办公室主任协商的情况下，以有关各单位的绩效与开支情况的资料来帮助说明预算要求的理由，1950年联邦政府预算编制要求各部门用各种附件阐释所有拟议开支中大约90%部分的开支理由，这些附件列明计划和绩效开支，并具体说明要达到的目的，并在一项工作中概述了为实现预定的目标而要完成的工作。但由于当时没有解决方法论问题，加之国会的大力反对，政府绩效预算改革“昙花一现”，没能取得成功。
此后，美国联邦政府相继推行了计划项目预算、目标管理、零基预算等一系列改革，这些改革尽管不同于绩效预算改革，但都包含了提高政府预算绩效水平的努力。20世纪80年代，里根总统上台后重新重视政府低效率问题，并意识到由政府与私营部门的难堪对比带来的尴尬，使得绩效预算思想再次兴起。但真正将绩效预算思想重新付诸于实践，则是进入20世纪90年代之后的事情了。
20世纪90年代以来，新绩效预算在美国的兴起，与英国等发达国家自20世纪70年代末推行“新公共管理运动”有着密不可分的关系。1979年，英国保守党政府上台后，组建了雷纳（Rayner）评审委员会来评价政府支出效果。它最初目的只是减少政府支出浪费，但随着绩效评价深入开展，英国开始了以提高财政支出效率为主线的政府改革。1982年，英国财政和国民服务委员会（UK Treasury and Civil Service Committee）在上书议会的《财政管理倡议案》中要求各政府部门“制定绩效指标和产出标准，用来评估实现目标过程中所取得的成就”。1988年，英国财政部允许各机构以预算总额管理来代替人事编制上限管理，各机关可以自行在预算额度内决定人员与设备的组合，同时建立起一套绩效考评办法。
1984～1985年，新西兰和澳大利亚先后引进这一制度。1989年，新西兰通过了《公共财政法》，借鉴企业会计架构，将政府预算由过去的按投入编制改为按产出编制，以期更好地衡量政府的绩效。1993年1月5日，美国第103次国会通过《政府绩效和成果法案》（Government Performance and Results Act，GPRA）以及保证其实施的法律，并大张旗鼓地进行政府改革，绩效预算的价值得到重估并获得了新的认识。
顺应“新公共管理运动”的潮流，世界上很多国家纷纷进行了体现“结果为本”、绩效导向的预算改革：政府围绕其使命进行绩效管理，采用目标管理、全面质量管理等手段，强调政府对立法机关和民众的双重责任；实行成本核算；加强财务控制，完善信息反馈。政府绩效预算作为一种新的制度，在加强资源分配与政府施政结果的联系，强调资金效益等方面发挥了重要作用，逐渐成为国际上政府预算改革的基本趋势。
4.1.3 发展评述
相传，“齐宣王使人吹竽，必三百人。南郭处士请为王吹竽，宣王说（悦）之，廪食以数百人。宣王死，湣王立，好一一听之，处士逃”。按照现代的观点，齐宣王供养了庞大的乐队，当然会有许多混日子者。而湣王“好一一听之”，即建立了绩效评价机制，于是，对于那些靠滥竽充数混迹于其中的“不作为者”，逃跑就成为其唯一的出路。从我国古代的这则寓言故事中，我们可以看出绩效评价的必要性与重要性。
既然绩效评价具有如此重要的地位与作用，而且从古至今，人们也已经深刻认识到绩效评价的地位与作用，为什么绩效预算制度直到20世纪80年代后才得以成型。仔细分析，以下一些原因值得重视：
一是财政关注的重点在不同历史时期是不同的。在前预算时代，关注的重点是财政收入汲取能力，对于支出绩效是“有心无力”。当时，无论是中国还是外国，都不乏善理财、重绩效的官员和事例，但就整体而言，类似刘晏、种世衡之类的人和事的出现，还仅仅是一人、一时、一地的个体化现象，具有很强的偶然性，由于其对个人道德水准的高度依赖与必要的制度保障的严重缺失，而不可能成为前预算时代的普遍现象。在现代预算时代，政府理财的关注重点则逐步从收入汲取转移到支出控制上来，并逐步建立起相对完善的控制体系，从强有力的外部控制发展到有效的内部控制，并最终转移至绩效控制上来。
二是不同历史阶段的政府职能是不同的。在前预算时代，政府职能范围很小，局限于比较狭窄的领域，比如驿道、治河、粮食等，更多的是满足一国统治阶层等少数人的需要，与广大民众的生产、生活距离较远，财政的公共性尚未在全社会层面拓展开来。而随着经济社会的快速发展，政府职能得以大幅度扩展，尤其是在20世纪30年代以后，各国政府对经济逐步进行了全面和深入的干预，政府预算规模与范围得到了前所未有的拓展，绩效问题也愈益普遍而重要。
三是不同历史阶段经济技术发展水平是不同的，财政管理者的方法与手段及其期望也是不一样的。在前预算时代，腐败现象的发生、绩效水平的低下，往往是取得财政收入不得不付出的一种成本。这与道德约束软化同时又严重缺少“硬化”的约束手段有着密不可分的关系。即便是“杀一儆百”式的事后惩戒，也挡不住“前腐后继”者的步伐。与前预算时代相比，现代社会已经进入了信息时代，信息、通信、网络技术的飞速发展，大大拓展了人类收集信息、挖掘信息、决策判断等能力，预算管理的方法和手段有了质的飞跃，覆盖事前、事中、事后全过程的财政资金监控制度也已变成了现实，这为政府绩效预算的建立奠定了坚实的基础，使得过去想做却做不了的事情，今天都能实现，这其中就包括改善预算的绩效问题。
四是科学管理理论的推陈出新及其在企业管理中的成功应用，促使政府绩效预算一步步从梦想变成现实。政府绩效预算在美国的兴起与成熟，绝对不是偶然的。从历史上看，美国是很多微观经济理论的发源地，许多管理理论都是在总结美国企业管理成功经验的基础上产生与发展起来的，并逐渐影响并运用到政府管理之中。泰罗的科学管理论、组织理论，郝伯特·西蒙的管理理论、项目规划管理理论、目标管理理论、零基预算管理理论等，都曾在某种意义上对美国政府绩效预算的改革与发展产生了重大影响。正是在不断“试错”的基础上，加深了对政府绩效预算的理解与认识，也使得好的管理思想与理念逐渐贴合现实的需要，并最终“梦想成真”。
总之，无论何时何地，将财政资金花得有效益、有水平，毕竟不是一件错事，恰恰是人们长期以来的一个良好愿望与追求，只不过受多种现实因素制约而难以变成现实而已。只有在合适的时机、合适的场合，在多种因素的共同促进下，政府绩效预算才最终“开花结果”。政府绩效预算改革发展至今，为我们积累了丰富的经验与教训。这其中，信息理论与信息技术发挥了重要作用。展望未来，当前绩效预算管理中存在的一些不成功或不完善之处，亟需在信息理论的指导下得到纠正或改进，同时也向其提出了更高的要求。
4.2 美国绩效预算发展与信息瓶颈制约
4.2.1 分项排列预算时期
19世纪末20世纪初，美国典型的预算形式是总和预算（Lump Sum Budget），各行政部门直接向议会申请资金，但只提供预算收入和支出计划的总和，议会对政府部门的拨款也只是一个总数，没有收支分类，也没有明细科目。由于总和预算模式缺乏透明度，不强调开支控制和对预算结果负责，无法考察预算资金使用的有效性和合理性，民众和议会都无法对政府各部门的支出行为进行有效的监督，政府预算管理普遍存在浪费和腐败现象，出现了多起国会议员通过拨款等形式为地区或公司牟利并收取贿赂的舞弊案件，加之连年的赤字和来自公众的压力促生了美国政府预算制度的彻底改革。
政府预算制度的改革首先是从地方政府的市政预算改革开始的。1908年，纽约市推出了美国历史上第一份现代预算。1921年，美国国会通过了具有划时代意义的《预算和会计法案》（Budget and Accounting Act）。到了20世纪20年代中期，美国联邦政府以及大多数的主要城市都建立了完全不同于总和预算的分项排列预算（line-item-budget）。
这种预算形式的优点很明显：一是编制方法简单；二是将预算支出与相应的公共项目联系起来，提高了预算效率；三是便于平衡政府各部门的利益关系。同时，缺点也很明显：一是预算分配与人员数量挂钩的机制一定程度上激励了政府部门领导扩大部门规模的内在冲动；二是“基数加增长”的预算资金分配方法，不利于克服政府支出膨胀；三是预算分配缺乏效率约束；四是过分注重过程控制，缺乏长远规划，容易产生政府短期行为。
从信息角度看，分项排列预算改进了预算信息的管理与利用，同时也使得信息瓶颈的制约作用日益凸显。分项排列预算将政府运转所需的各项经费明确到各个政府单位的具体项目上面，事实上构建了一个关于财政资金支出实际用途的预算控制信息系统，决策者可以根据预算报告追踪到每一笔资金的用途，但由于分项排列预算只关注投入，没有提供关于偏好显示和效果衡量的信息，决策与执行可能并不像看上去那样可靠。比如，如果我们知道某学校的人员成本增加1000元，但我们并不知道教师的技能增加了多少或学生是否学到了更多的知识，而这才是增加人员投入的目的所在。因此，我们可以说，分项排列预算实际上是政府管制向分配领域的延伸，由于它主要关心不断增长的人员经费、设备支出等项目，反而忽略了这些官方投入的真正目的所在，难以从管理的角度评判预算支出的合理性。
与此同时，在美国实行分项排列预算的早期，行政部门编制预算，却没有预算决策权；立法部门有决策权，但不编制预算。所以出现了信息占有量和信息决策权之间的倒置现象，即行政部门占有充分的信息，但在决策过程中完全处于被动的工具性角色；立法部门信息掌握很少，但却几乎要承担决策的全部责任。不仅如此，无论是行政部门还是立法部门，均无有效的信息整合机制。每个立法部门的拨款委员会仅仅负责某一方面的预算决策，囿于片面的信息源，决策活动的科学性可想而知。而行政部门由于施政纲领不能有效地与预算决策对接，积极性和创造性也在一定程度上受到抑制，从而引发了新的问题，促生了新的改革与创新。当然，在当时特定的综合管理和信息化水平下，分项排列预算可能是不得已而为之的次优选择。
4.2.2 绩效预算时期
直到第二次世界大战，分项排列预算一直都是美国的主要预算形式。20世纪30～40年代，美国经济大萧条的出现、罗斯福新政的实施、第二次世界大战的爆发以及1946年《就业法》的颁布，大大强化了政府预算职能，赋予了政府预算宏观调控的新使命，政府预算规模也随之不断上升，对政府预算的效率要求也越来越高。而分项排列预算这一简单的分类方法，已经不能满足复杂的政府预算管理的需要，客观上要求以新的预算形式来提高政府部门的绩效。在此背景下，绩效预算应运而生。
1928年成立的美国全国市政标准委员会，是公共部门绩效测量的始作俑者；1938年克拉伦斯·E·德利和郝伯特·A·西蒙的《市政活动的测量》的出版，再次给政府绩效测量运动注入巨大活力。经过多年的酝酿，1949年第一届胡佛委员会（The First Hoover Commission，1947～1949）开始明确提出在所有的联邦政府机构中引入绩效预算（Performance Budget）。根据该委员会的定义，绩效预算“是基于政府职能、业务与项目所编的公共预算。该预算最重要的任务是工作或服务的成就，及该项工作或服务将支付的若干成本。”可见，政府绩效预算试图将项目信息和资源信息加以综合考虑，以改善政府部门的工作表现及其管理绩效。
总的来看，政府绩效预算的操作程序并不复杂，主要包括：一是按照政府职能，对经济、教育等进行分类；二是将不同的职能分由不同的部门协作实施，各自制订自己的方案或计划；三是从成本与目的出发，对各项计划进行衡量、评估其业绩，并确定所需资金。与传统的投入预算相比，绩效预算覆盖了更多的行政管理活动。在绩效预算模式下，投入与产出同样受到重视，预算工作人员除了从会计层面强化预算控制外，还必须从管理层面就政府活动的合理分类、机构计划与绩效的描述、各种工作成本的衡量方法等方面进行探究，从而使得行政能力比会计技能受到更多的重视，管理责任也变得更加集中。
从信息角度看，与分项排列预算相比，绩效预算是一个更为庞大的信息系统。由于绩效预算必须对部门的任务和工作计划提供描述性说明，而为了说明支出的必要性，对项目的描述需要尽量以生产力测度、工作量记录、预计项目的目标或成果来进行，并希望这样的描述能够将预算安排和审查的注意力从投入环节转入绩效和产出环节。因此，该系统在投入信息与产出信息之间建立了因果联系，为政府活动效率的衡量提供了依据，并进而为政府治理方式的变革奠定了基础。
但是，这一信息系统的顺利运行实际上面临着很大的困难，因为绩效预算要求各部门的活动进行超前规划，要根据项目对政府事务进行分类，度量成本和生产能力。但由于政府各部门的工作性质差别较大，且具有不可比性，因而无论绩效指标的设计、工作量的统计，还是成本—收益分析，都需要进行大量繁重、复杂的工作，信息量庞大、技术含量高，成为政府预算管理中的一个沉重的负担。而且，许多社会效益较强的政府活动和项目难以用量化的指标来评价，所谓的绩效也无从考核。比如，对国防支出的绩效就很难进行评估。加之虽然绩效预算注重对产出进行分类和度量，但对政府的目标和计划以及相应的资源配置关注不够，形成了近期与中长期目标的脱钩甚至背离。此外，传统的会计系统与绩效预算的编制、执行也不相融合。所以，尽管绩效预算的理论设计非常完美，但是由于绩效预算现实中不能突破技术方面、政治方面形成的各种约束，在国会的大力反对下，政府绩效预算改革只是“昙花一现”，没能取得成功。
尽管政府绩效预算制度遇到了严重挫折，但绩效预算的思想与方法还是逐步为人接受与认同，项目、资源信息也得到了越来越多的关注与重视。1961年以后，政府预算制度改革虽然偏离了绩效预算的轨道，但对提高财政绩效的努力却一直未放弃过，美国联邦政府推行了计划项目预算、零基预算等一系列改革，这些改革尽管不同于绩效预算改革，但都包含了提高政府预算绩效水平的努力。
4.2.3 规划—项目—预算时期
早在1924年，美国通用汽车公司就开始使用了各种形式的计划项目预算（Planning-Programming-Budgeting-System，PPBS）。第二次世界大战期间，美国战争生产委员会的物资控制也使用了计划项目预算的概念。1961年，原福特汽车公司的首席执行官罗伯特·麦克纳马拉就任美国国防部长，他认为在当时的预算管理模式下，各部门之间存在着激烈而无序的资源竞争，严重侵蚀了国家的防务能力，为此他将兰德公司建立的计划项目预算管理模式逐步运用到国防部，1963年开始正式实行。1965年，约翰逊总统将这一模式推向了全国。
从内容上看，PPBS制度包含四个要点：一规划，是比较全面、长远的发展计划；二项目，是以政府的公共事务为基础，能够独立执行的支出单元，是规划的具体落实；三预算，是为完成所选定的项目方案所需的人工、材料、设备以及必要的资金，而且必须与某个特定规划的具体项目的产出相挂钩；四制度，是将长期政策规划、短期支出计划与年度预算安排有机结合而成的完整系统。从特征上看，PPBS具有两大特色：首先，要求各部门先建立长期规划，同时编制以后三年的滚动预算及当年度的预算，以避免政府各部门的短期行为；其次，吸纳了绩效预算的思想，在编制预算时须为具体项目制定相关目标、指标及考核衡量的标准，并结合实际执行情况进行追踪问效。可见，PPBS是在绩效预算基础上的一种创新与发展，将项目预算与成本效益分析融为一体，并通过使各项计划独立于组织从属关系，来克服行政划分造成的问题。
这一制度设计远比先前的绩效预算改革更广泛、更复杂，不仅要注重当期的绩效管理，而且更注重未来的长期规划，注重中央与地方、部门间的统筹与协调。可以说，计划项目预算建立起一套自上而下完整的信息系统，主要包括：一是目标设定，即根本目标与层层细分的子目标；二是建立项目结构，即项目分类、基层项目分类以及特定的产出；三是主要的计划项目报告，即多年期预算项目和财务计划、特定的分析研究、项目备忘录；四是成本收益分析，即通过确定实现某一目标的各个备选方案的成本和收益，为决策与管理提供依据。因此，绩效项目预算的实施要求各机构必须运用大量的信息，但在现实中绝大多数机构没有能力获得所需的大量信息。
面对现实中源自各个层面、环节的不确定性，加之资料收集分析困难、编制过程烦琐、计算负担过重等问题，注定这项改革要以失败而告终。1971年，尼克松总统宣布正式停用这一制度。至20世纪80年代末，美国联邦政府除农业部仍采用PPBS外，其他部门都已不再使用。需要指出的是，虽然从制度上讲，美国不再采用PPBS制度，但这一制度却为美国政府预算留下来一笔丰富的遗产，多年期规划的理念，按任务、职能、项目进行预算分类，应用分析技术来决定项目的优先，制定预算目标和绩效指标以及改进政府会计制度和预算信息系统等，被各联邦机构、各州和各地方政府广为接受。
4.2.4 目标管理预算时期
目标管理源于私人部门，杜邦公司是较早运用目标管理理念的企业。20世纪50年代，通用电气公司在其内部分散化决策中较为系统地使用了这一管理方法。从内容上看，目标管理预算主要包括四个步骤：一是说明单位的基本任务；二是对超越基本任务而进入管理范围的次要目标进行认定；三是设计可考核的指标，管理者应与下属互相交换意见以确保其可行性；四是运用计划评审技术等手段确保目标的实现。为加强各项政策目标的一致性，优化管理程序，转变政府职能，1973年美国联邦政府开始引入目标管理预算模式。
在目标管理预算模式下，组织成员根据所要达到的工作成果，共同参与组织目标的设定，确定每个人的主要工作范围和责任，并按照组织目标的实现程度来配置资源。与计划项目预算重视投入、产出、效果以及备选方案不同，目标管理预算更为重视政府的行为及其结果，它在某种程度上是向绩效预算的回归。其优点在于引导管理人员关注预算的效果，而非仅仅是投入，考虑实施目标的具体方法，组织和人员保障以及必须的资源和帮助；引导管理人员关注组织的任务和结构，并在可能的范围内围绕工作目标优化组织结构；有利于提升基层管理人员的参与度和责任感；有利于通过更多具体的量化指标，实施更加严密的预算控制。可以说，这样一种预算管理模式提供了一种将组织的整体目标转换为组织单位和每个成员目标的有效方式，强调所有环节或方面都应建立相应的目标，进而围绕目标来促进自我激励，加强自我控制。
当然，它的缺点也很明显，主要是：政府预算的总体目标往往较为含混，难以规范表述并加以量化，有的目标可能根本就无法量化，当这种情况出现时，目标管理预算便难以实施；目标管理预算要求总体目标预算能够合理地分解为各个层级的基层目标预算，但在现实中由于管理者认识能力有限，这一要求往往难以很好地得到落实。从实际执行情况看，由于目标管理预算比较灵活且富有弹性，可以在一定程度上校正计划项目预算过分追求一致和细节的弊病，因而颇受政府部门的欢迎。
从总体上看，目标管理预算围绕公共目标建立起一套金字塔式的信息系统，在具体目标的确定上加入了参与式管理的因素，构建了参与各方互动式的信息交流渠道，使预算管理建立在更为丰富的信息基础之上，提高了决策和管理的民主化程度。具体而言，最高管理层向各部门负责人布置与下一年度关系重大的主要问题的总方针，这些总方针再由部门内部汇总、整合、复议后，提交给最高管理层。在此基础上最高管理层选择一些主要目标由其控制掌握。每个部门都有一小批管理人员负责协调改进目标，并参加部门首脑办公会议，讨论目标的修改、确定实现既定目标的具体措施。这时，政府的总体目标是各部门目标的总和，各部门选定的目标应当是在总体目标范围内，并且按现有的方法和资源能够完成。这样有利于管理者科学确定阶段性目标，进而对完成或拖延这些目标负责。
据美国的一项调查显示，1976年41%的美国城市至少在若干部门实施目标管理预算，1987年在大都市这一比例上升到了62%，1993年该比例滑落到了47%。虽然各城市实施目标管理预算的比例在近年来逐步下降，但由于目标管理预算在提高质量、控制成本、提高生产力、解决特殊问题等方面具有较大的灵活性，地方政府从中获益匪浅，至今都不失为一项有效的预算工具。
4.2.5 零基预算时期
1973年，吉米·卡特（Jimmy Carter，1977～1981年任美国总统）将德克萨斯仪器公司创立的零基预算方法引入佐治亚州政府部门之后，美国政府预算改革又一次得到完善与发展。1977年卡特当选美国总统之后，从1978～1979财政年度起在美国全面采用零基预算。所谓零基预算，是指从“零”开始，要求政府支出部门每年都要为其全部预算要求进行辩护，前一年度预算支出机构获得的拨款作为预算基数，不在理所当然地成为下一个预算年度进行预算决策的基础。
具体来说，政府各部门在现行预算结构的基础上，从实际出发，通过考虑机构规模大小、活动范围和会计数据的可获得性等因素，确定“决策单位”（decision unit），并根据一定的优先顺序对决策包进行排序，据此配置预算资金与编制详细的政府预算。作为一种新的预算形式，零基预算是对“基数加增长”这一简单实用的渐进预算理论的一种否定，体现出政府预算资源分配应当建立在全面比较和科学分析基础上的“理性主义”原则。
与绩效预算相比，零基预算虽然并不排斥工作量的测量，但不需要在大范围内采用成本—效益分析方法，“不像绩效预算那样重视工作量的测量和预算执行的结果”。与PPBS相比，零基预算更具有可操作性，它按照一个明确的逻辑程序开展分析工作，自下而上由基层管理者提出预算，逐层汇总至最高管理当局，强调以最有效方式达到预定目标。更重要的是，零基预算使参与预算编制的人员大大增加，不仅要求高层管理人员与会计、财务人员参与制订计划和预算的分配方案，而且要求各层次所有的管理人员参与鉴别和评估方案、分析活动情况和经验成果。
表面上看，零基预算既未改变预算编制的规则，也未改变预算选择的结构，传统预算制度和零基预算之间的结合应当不存在大的困难。但现实当中的情况却并非如此，由于零基预算实施需要收集大量的预算信息，需要具备很强的信息分析能力，要制定成千上万个决策包，还要逐级排序，管理部门工作人员的工作量大幅度上升。据测算，在美国实施零基预算的第一年，案牍工作平均增加了229%，这使得与预算有关的行政管理人员对零基预算的抵触情绪相当大。
从零基预算取得的效果看，与预期的目标依然存在很大差距。安东尼（Anthony）甚至认为零基预算制度就是一种欺诈。由于零基预算制度无法有效处理预算编制过程中可能遇到的很多不确定性，忽略了中长期规划，切断了与“过去”的联系，加之工作量繁重，又面临着很多政治、法律上等多方面的制约，很多可能会达到的预期也被预算单位“上有政策，下有对策”的策略性行为所抵消，最终导致罗纳德·里根总统（Ronald Reagan，1981～1989年在任）于1981年宣布取消零基预算管理模式。而随之而来的“石油危机”与经济滞胀，迫使美国联邦政府为了建设高效率政府只得再去寻找新的政府预算制度模式。在这种背景下，政府绩效预算得以重新兴起，在美国被称之为“新绩效预算”。
4.2.6 新绩效预算时期
20世纪90年代以来，人们认为工业时代政府发展起来的中央集权式官僚组织机构尽管在控制外部效应、提供和管理公共产品与公共服务等方面发挥着重要的作用，但却因机构臃肿、过分专注于各种规章制度及其层级式指挥系统等问题，存在严重的制度缺陷，对多样化的社会需求反应迟钝，不能适应建基在信息化、全球化和网络化之上的经济和社会发展的需要。正是在这种背景下，美国同世界上很多国家一样，开始在政府治理结构方面创新求变。于是，新绩效预算应运而生。
新绩效预算将预算分配与绩效衡量加以结合，是对20世纪50年代绩效预算传统的扬弃和发展。1993年1月，《政府绩效和成果法案》获得通过，要求政府各机构重视预算项目的绩效，以提高项目资金的效益、效率。2001年8月，乔治·W·布什总统上任后不久，宣布了一项旨在改革政府管理制度和提高联邦项目绩效的议案，简称为“总统管理议程”。
这一议程的目的在于解决政府管理中的一些长期问题和提高政府的绩效，包括5项政府动议和9项特定项目动议。其中的“预算与绩效整合”又再次强调了预算决策以绩效为导向。
2004年，美国联邦政府正式引入项目评价体系（Program Assessment Rating Tool，PART），以实现将项目的绩效与预算决策有机结合起来、根据绩效确定预算的目的。它与“红绿灯”系统共同构成绩效评价体系，主要从目的和设计、战略规划、项目管理以及项目结果这四个方面评价项目的绩效，从而为项目预算提供依据。PART系统改变了联邦管理者思考责任的方式，验证了相关项目的效果，有利于确保项目的绩效；同时，为国会和其他政策制定者提供了重要的依据，帮助他们确定资金政策，并识别一些法令中存在的不足。除了经济状况、国家需求、政策需要以外，PART系统提供的重要信息也将成为预算辩论的内容之一。
从目前情况来看，新绩效预算在美国已经取得初步成功。其之所以能取得今天的这些成就，与信息理论的应用，尤其是信息技术的飞速发展息息相关。第二次世界大战以后，尤其是20世纪80年代以后，信息理论及信息技术的飞速发展，极大地改变了预算管理赖以存在的文化和价值体系，在一定程度上引发并促进了结果导向绩效预算的出现和发展。首先，信息技术的发展可以最大限度地减少决策信息在传递过程中的损耗和成本，最大限度地加强部门间的交流与合作；其次，信息处理能力和信息在预算管理中的传递速度得到根本性提高，使得相关决策与管理所必须的信息基础更为牢固，有利于决策执行与监督管理；最后，电子政务的出现和信息沟通渠道的多样化，使得公众能够更方便地表达偏好，参与公共事务的讨论、决策与管理，形成政府与公众之间的良性互动机制，提高预算决策与管理的民主化和透明度，可以更有效地对公众需求做出反应。
尽管联邦政府新绩效预算改革取得了重大进步，但是也发现了不少问题依然未能从根本上予以解决。比如，绩效评估在行政部门预算管理中发挥着管理工具的作用，而对立法机关来说，他们在政府预算方案中面对大量效率数据时往往感到不知所措。如果绩效评估的结果不被立法机关认同，它们就不会成为立法部门预算决策的基础。事实上，绩效信息对预算决策的影响以及影响力大小受到很多因素、条件的制约，很难将绩效信息与预算决策完全统一起来。又如，绩效预算中量化绩效目标的成本太高，许多政府行为的社会经济影响较为抽象，量化难度极大，需要投入大量资金进行指标研究和培训评估人员。再如，OMB实施PART项目评估尚未覆盖全部政府预算项目，评估等级划分为“有效”、“比较有效”、“无效”、“效果不明”四个级别，而“效果不明”可能说明OMB的评估方法不适用，无法衡量被评估项目的实际情况。2004年，“效果不明”的项目占全部受评项目的比例为51%；2005年，该比例下降为41%；2006年，该比例下降为29%。但从总体上看，“效果不明”这个评估结果在所有项目考评中最为普遍，所占比例仍然较高。
4.3 美国政府打破信息瓶颈的途径与方法
从历史上看，美国政府绩效预算改革与发展的历程，实际上也是逐步打破信息瓶颈的过程。信息对绩效预算的约束，一定程度上决定了改革的成败。而打破信息瓶颈，所依赖的不仅仅是技术，还有绩效信息选取与运用、信息公开与透明、政府会计及财务报告制度、激励监督机制等发挥了重要的作用。正是在这些因素所构成的合力作用下，使得人们能够更充分地获取、运用信息，创造出更佳的绩效水平来。
4.3.1 绩效指标的恰当选取与合理运用
绩效预算与传统预算的不同之处在于，它关注的不是预算的执行过程，而是执行的结果，不是政府的钱够不够花，怎么花，而是政府在这些地方花了钱之后，老百姓最终得到了什么？因此，绩效的衡量构成了政府绩效预算的基础，同时也是在绩效预算管理中实施难度最大的一部分工作。过去，对政府部门的考核往往是以该机构完成了多少工作量为指标，如制定了多少规章制度、出差多少人次等，这样考核的常常是它们的“产出”，而对这些规章制度和出差的作用却不予过问。绩效预算要求从最终的目标出发，制定规章制度也好、出差也好，最后达到了什么效果。用通俗的话说，就是要为老百姓办实事，这是制定绩效指标所要遵循的最重要原则。如果没有达到什么效果，这些规章制度和出差不仅不是政府绩效，更是应该取缔的资源浪费。
美国爱荷华州曾出现过绩效评估非常失败的案例，该州某市有一条河，河上需要建一座桥，以解决交通拥堵的问题。但有关部门将建桥本身作为该预算项目的目标，并且从建桥的方便出发，将它设计在河流最狭窄的地段。桥建成了，交通拥堵的问题却没有得到很好的解决。在这个案例中，相关政府部门虽然很好地完成了“产出”，工作量完全符合要求，桥按时完工，质量也符合标准，但绩效评估却只得到很差的结果。
从这里可以看出，绩效考核在绩效预算中发挥着关键性作用，具体指标的设计应该包括“质”和“量”两部分。“质”就是我们通常所说的最终成果，表明这笔财政支出是用来做什么的，老百姓从政府的该项活动中能得到什么好处；“量”就是政府做这件事情的效率如何，这通常包括产出指标、效率指标和投入指标几个方面。产出指标是政府机构工作所产生的货物或服务的数量；效率指标是以单位成本、单位时间或与其他单位比较等表示的关于政府机构活动的生产率指标；投入指标是政府机构使用资源（主要是财政支出）的数量。
绩效指标的选取，被公认为是一个极其复杂的问题，是一项技术性非常强的工作。因为政府的工作不像市场上的各项活动那样，都有直接的经济效益。政府活动的范围往往是那些市场失灵的领域，政府的投资也往往是那些社会需要，但短期很难见到经济效益的项目。因此在衡量财政支出的绩效时，常常除了借助于企业经常使用的“成本—效益”分析方法，还要考虑支出的短期效应和长期效应、支出的直接效应和间接效应等。美国的一些做法，对我们很有借鉴意义。
在美国，公安是一个提供纯公共产品的部门，其工作性质使得业绩考核难度较大。加利福尼亚州某市对公安考核分成三大类：一是治安指标。将犯罪案件按性质和危害程度进行分类，规定了各类的犯罪率和破案率指标，如第一类犯罪率应当保持在同等规模城市中最低的25%的范围内，平均每人的物质损失不超过74.37美元等。二是交通安全指标。平均行车100万英里发生的车辆事故不超过3.42起。三是软指标。主要靠当地居民对警察服务满意程度的打分。上述三类指标的考核由审计和社会公证机关主持，议会进行监督。这些考核指标的选取，体现了公安部门对本地区社会治安的总体负责的思想，使公安的重点由原来的纯粹查案转变为依靠群众防止案件发生上。由于还要考核居民对警察服务满意程度，警风也有了很大变化，警民关系变得比以前融洽了。
环境卫生项目绩效评价指标的选取也很有启发意义。过去，美国对环境部门考核的是工作量指标，即根据街道清洁需求、清扫前的街道清洁等级计算出总的工作量，这项指标由政府聘用的义务监督员来打分。实行绩效预算后，纽约市环卫机构对全市的6000多条街道进行了摸底，重新调整了方案，对那些不需经常清扫的街道，由每天打扫一次改为2～3天打扫一次；对那些肮脏的街道进行重点整治，增加清扫次数。实行这些措施后，“肮脏的街道”的比例由原来的43%下降到4%。有近75%的街道被评为“清洁令人满意”。而环卫部门不仅没有增加人员，经费也比以前节约，环卫工人的收入还比以前提高了。
确定好了绩效指标之后，还需要结合绩效评估的标准，对获取的绩效信息作出进一步的判断。由于绩效指标一般是数量化的，其评估标准通常是一个数值范围，如果被评估者的绩效恰好在标准范围之内，说明它完成了预定的职责；如果被评估者的绩效表现超出标准的上限，则说明被评估者作出了超常的努力，绩效卓越；如果被评估者的绩效表现低于标准的下限，则表明被评估者存在绩效不佳的问题，需要进一步改进。
此外，绩效评估中还应特别注意一些关键问题。首先，应注意被评估者对数据的扭曲处理。应该承认有些政府服务即使考虑了各种因素，用以上方法仍然很难进行绩效衡量。如警察巡逻的绩效。它的直接成果是增加人们在街上行走或财产的安全程度，它的产出和效率是巡逻的人数、次数和巡逻里程，这些都很难作为绩效衡量的确切指标。于是，人们找到了三个替代指标：资源投入、服务水平、犯罪率。资源投入指标包括预算、支出和雇员的数量。服务水平指标包括巡逻的里程、罚款单的数量、作出反应的呼叫数量、逮捕数量和破获的犯罪数量。这些数据与警察巡逻的绩效比较接近，但有些指标在一定程度上处于被评估者的控制之下，很容易被扭曲。如警察机构可以通过增加逮捕的人数或者交通罚款单的数量来提高其“产出”。警察能够在周末晚上增加巡逻，逮捕更多的醉汉，以提高其服务水平。犯罪率指标同样可能使实际成果发生扭曲，当减少严重犯罪对他们有利时，警察就可能会尽量减轻案情，以达到较少的严重犯罪率；而当一个地方的犯罪率增高之后预算分配会增加时，警察就倾向于增加犯罪的严重程度。避免对数据进行扭曲处理，是制定绩效指标和进行绩效评估特别要注意的问题。
其次，还应注意避免绩效指标对工作产生误导。比如，基础研究的绩效评估。可以说，没有什么定量方法可以真正衡量基础研究的质和量。于是人们制定出一些参考指标，如发表论文、出版专著、发明专利的数量等，但实行的结果发现，这样的绩效评估不仅是徒劳的，而且是有害的。因为这样会迫使专家学者更多地关注短期结果，反而不利于锐意创新；多追求表面成果，反而不愿将精力投入到那些需要长期默默无闻搞基础研究的领域。可见，绩效指标的误用会导致严重的负面效果。因此，美国国家科学基金的绩效指标与评估方法，在几经探索之后最终确定为主要采用定性的方法，如是否在科学与工程学前沿领域支持了新发现，是否促进了科学发现与其应用相结合，等等，而不是制定数量化的指标。
4.3.2 信息公开、透明与披露
信息公开是政府绩效预算有效运作的前提条件之一。美国是世界上较早重视政务公开和开发利用政府信息资源的国家之一，制定了各种促进和保障政府信息公开和有效利用的政策法规。在美国，涉及联邦政府信息公开的立法主要包括：1935年通过的《联邦登记法案》，1946年通过的《行政程序法案》（Administrative Procedure Act），1966年通过的《信息自由法案》（Freedom of Information Act），1972年通过的《联邦顾问委员会法案》（Federal Advisory Committee Act），1974年通过的《国会预算及积蓄控制法案》（Congressional Budget and Impoundment Control Act），1976年通过的《阳光政府法案》（Government in the Sunshine Act），1978年通过的《总监察官法案》（Inspector General Act），1978年通过的《政府道德法案》（Ethics in Government Act），1978年通过的《总统记录法案》（Presidential Records Act），2007年通过的《政府公开法案》（Open Government Act）。
其中，最主要的是1966年通过的《信息自由法案》。该法律规定，除了下述的九种例外情况外，联邦行政部门的所有档案信息均向公民开放。这九种情况分别是：（1）国家安全信息，符合总统行政令所规定的国家安全与外交利益需要保密的条件。（2）内部管理规定，包括对公众利益不产生影响的内部管理规定以及有可能使申请人得以规避管理或不当得益的信息。（3）法定的豁免，其他联邦法律明文规定的保密信息。（4）商业秘密。（5）政府机构内部备忘录，主要指政府机构决策前所使用的各项报告、建议、研究方案。（6）个人隐私。（7）执法记录，包括可能危害司法调查、公平审讯、侵犯个人隐私、泄露证据来源、泄露调查技术程序的信息。（8）银行报告，包括可能影响公众对银行系统信心的审计数据。（9）油气井信息，私营企业的油气井地理位置及地图信息。美国各州也都制定了类似的信息自由法律。
为获取信息，公民可以向联邦政府机构提出书面申请，各政府部门均有FOI官员专门负责信息公开事宜，收到申请的政府部门有义务在20个工作日内做出回应：或者提供信息，或者指出根据哪条例外情况无法提供信息。在符合某些条件的情况下，申请人也可以申请加急办理。政府部门提供信息，可以合理收取一定的费用（但是对媒体不得收费），申请人也可以按照相关规定申请减免费用。如果20天内未能获得全部或部分的申请信息，申请人可以向政府部门的上诉官员上诉，上诉被驳回或是20天内未得到答复可向法院起诉，胜诉后法院将命令政府部门提供信息。
从上述情况可以看出，美国政府信息以公开为原则，不公开为例外，因此没有专门制定信息公开的目录。除公民通过申请获取自己需要的信息以外，美国还有许多获取公共信息的渠道。例如，网络就是美国政府提供公共信息的重要途径。“第一政府”（FirstGov。gov）是美联邦政府的门户网站，连接全美2万多个政府网站，2400多万个政府网页，网站按照用户需求分为四大部分：公民、企业与社团、公务员、政府对政府，通过科学详尽的分类，基本实现了用户点击三次就能找到自己需要的内容。2004财年共有7800万人次访问了该网站，浏览网页2.03亿次，20.9万个网站链接了该网站。此外，美国政府印刷局（http：//www。gpoaccess。gov）也是向公众提供联邦政府立法、行政、司法三大机构信息的专门部门，既提供免费的电子文本，也以收费的印刷文本、光盘形式提供信息。
目前，美国政府每年都将所有与联邦政府预算和财务报告有关的正式文件，不论是提交总统的，还是提交国会的，均通过互联网、新闻媒体、出版物等渠道向社会公布。向社会披露的预算文件有：（1）预算，主要列示20多项功能预算；（2）附录，主要列示20多个部门和其他独立机构的预算；（3）分析和展望，包括对预算编制中各种因素的分析与展望；（4）预算体系与概念；（5）历史报表与数据。从2003年起，美国相关法律法规规定联邦政府预算中还要公布尽可能详细的（反映各级政府部门施政情况的）绩效信息，并逐步在政府预算中把绩效信息与预算数据结合起来，最终实现按照绩效测定安排相应预算支出的绩效预算管理体制。此外，还有一些计划的具体信息包括在机构编制的以下文件之中：（1）在总统向国会递交预算之后，由机构向媒体公布的简要资料；（2）每个机构为拨款听证会准备的调整资料；（3）机构的内部预算，该资料可能不对外公开。
向社会披露的政府财务报告主要包括：（1）管理分析，包括财务重点、财政状况、政府收入和支出、资产与负债、联邦政府债务及预算盈余、未来的承诺、经济及预算结果、主要业绩成就以及报告实体和会计基础；（2）政府财务报表，包括运营及净余额变化表、净成本报表、资产负债表等；（3）政府经管责任报告，反映政府为国民利益而持有的资产和资源，包括国防资产、经管土地、遗产、经管责任、可持续项目；（4）政府经管投资，主要是那些可以提高生产力和加快经济发展的政府项目，可以由联邦政府进行直接投资，或者授权州或地方政府进行投资；（5）附件，包括重要的财政政策摘要、功能分类等。
4.3.3 政府会计准则与财务会计制度
美国是比较重视在具体实践过程中发展政府会计理论与技术，并注重使其在政府预算管理工作中持续发挥积极作用的国家之一。美国早期政治家充分认识到预算、会计、会计报告，对落实政府的会计责任和考核其财务管理质量的重要意义，因此美国宪法明确规定：“除非依法做出拨款，否则不得从国库提出任何款项；必须对所有公款的收支进行核算，定期编制报告并向社会公布。”在此宪法原则指导下，美国建立了一套与政府业务性质相适应且不断完善的财务管理制度。
美国政府的财务管理制度同样体现了“分权与制衡原则”：国会拥有预算资金分配权，行政部门则要按照预算计划和财务制度要求具体落实各项政府活动，而国会和行政部门均要就政府预算活动对公众负责，如需按时公布预算报告、定期披露财政活动信息、主动接受各种形式的监督以及对公众的意见做出及时反馈等。但直到20世纪80年代，美国联邦政府尚未建立专门的政府财务管理制度，既没有制定专门拥有联邦政府会计活动的会计准则，也没有专用的政府财务报表，各政府部门也没有建立如目前这样的首席财务管理制度和内部控制制度。但是，随着社会进步和经济发展，越来越多的纳税人迫切要求得到有关反映政府财政活动的会计信息，以便及时了解他们缴纳的税收是否被合理使用，政府是否按照成本最小化原理给他们提供公共产品和劳务。为此，公众要求政府采取更科学、更完善的方式管理有限的财政资源，要求政府在处理公共事务中承担更直接的会计责任。
1984年美国成立了政府会计准则委员会（GASB），主要负责制定、阐释设计政府组织的有关概念、会计准则、会计惯例等。长期以来，GASB积极从事建立、发展、改革、完善政府组织会计制度的工作，在强化政府部门预算项目成本管理的同时，也明确了他们的会计责任。GASB在加强政府部门会计责任方面，做了许多制度建设工作，也不断开发新的会计核算、信息披露技术，其中最重要的一项是在假定各级政府的财务报告具有可理解性、可靠性、相关性、及时性、一致性和可比性特征基础上，以会计准则的形式确定了政府组织的财务报告目标。
从1990年起，政府开始了旨在联邦会计制度和会计原则标准化的财务改革运动，希望通过财务管理制度的改革，最终将政府会计与政府预算有机地结合起来，以便更有效地发挥会计制度对预算绩效的保障作用。1990年，联邦政府通过了《财务总监法案》（The CEO Act），该法案要求建立联邦财务管理办公室，并在各政府部门设立财务总监负责所有的财务管理事务并定期向部门首脑汇报。
1990年，美国又成立了联邦会计准则顾问委员会，由财政部、OMB与会计总监签订联合协议而搭建起来。该委员会的成立，标志着联邦政府最终完成了其专有的财务管理体系的组织建设工作。
从会计基础角度看，在20世纪初期，出于反对政府腐败、扭转财政困境和提高政府效率等方面的考虑，美国会计职业界就开始推动政府会计基础改革，在将一系列企业会计程序和方法引入到政府会计体系的同时，主张实行权责发生制会计基础和复式记账法。20世纪30、40年代制定的一些地方政府会计原则中就要求使用权责发生制会计；70年代以后政府会计和财务报告中权责发生制的应用得到继续完善与发展。20世纪90年代早期，联邦会计准则咨询委员会（FASAB）明确提出了联邦政府财务报告的目标及其报告模式，并要求实行权责发生制。
以目前的情况看，美国政府会计制度的基本特征有三个：
一是通过设计同样的标准总账体系并制定统一的联邦政府会计准则，从而在联邦政府预算管理中建立了一套公认的基本标准，有效地降低了沟通和控制成本，保障了各个部门财务管理顺利进行，并有效地控制了政府财务资源的使用效率。
二是建立以预算会计和权益会计为核心的双轨会计系统，并在权益会计中采用基金会计并逐步引入了权责发生制。双轨会计系统的建立，可以有效地核算并控制预算的执行，也使得实际业务核算能与预算规定的计划进行直接比较以衡量绩效；基金会计模式的采用使得具有特定目的和用途的财物资源能够进行独立核算，从而可以达到控制和检查限定资源的使用是否符合法律和法规要求的目的；权责发生制的采用能够更为准确全面地核算政府的财务状况其变化，从而提供可用于评价政府部门经营活动经济性和效率性的有用信息，可以较好地反映政府部门受托责任的履行情况。
三是使政府项目的成本核算及成本管理逐步成为可能。为了便于对各支出项目的成本进行比较，就需要政府各预算单位特别关注有关项目实施的成本变化情况。这要求做好两方面的工作：一方面是在政府会计方面进行必要的改革，使得所有政府项目的成本保持清晰、连贯的会计记录；另一方面是强调各政府部门的项目管理者必须直接参与项目的成本管理工作，即通过强化领导者的会计责任，迫使他们在成本核算基础上制定年度绩效目标，并将这些目标与年度预算资金请求联系起来。双轨系统及标准总账体系为实现预算与绩效整合提供保障，而权责发生制的采用则使准确的成本核算成为可能。
科学、完善的政府会计与财务管理制度，有助于政府部门有效履行其会计责任以及提供相关信息的法定义务，使得公众能够及时地获得诸如政府现金流量、财政收支结构、公共债务状况等预算信息，并且能够使用这些信息去判断政府的信誉度、政府财政资金持续提供公共服务的能力，进而在上述判断的基础上做出关于政府活动是否有效的结论。把这些信息反馈给政府有关部门后，无疑会起到某种激励或监督作用，促使他们积极采取行动，努力提高本部门预算的经济效率和社会效益。
4.3.4 责任、激励与监督
现代国家的政府预算，是民主法制社会的产物，并以法的形式约束、规范着政府的各类行为。政府预算从起草、编制到提交议会审议、立法，进而执行、调整，直到审计、决算的全过程，都要纳入既定的民主、政治程序，要在公众的公开监督和法律的约束下进行。凡是违反预算规定的行为、活动、事件等都属于违法或非法，都将相应受到法律的追究和制裁。
美国《宪法》对该国财政运行的基本原则、权限划分做出了明确规定。在预算立宪原则下，美国国会不仅对预算周期、预算程序做出法定安排，而且对预算周期各个阶段的主要活动都通过相关法律加以规定，特别是在20世纪最后几十年里，国会为了确保政府预算绩效的持续改善，相继颁布了《1974年国会预算暨扣押法案》、《1985年平衡预算和紧急赤字控制法案》、《1990年国会预算执行法案》、《1993年政府绩效及成果法案》等。日臻完善的法律体系对政府预算行为进行积极指导的同时，也施加了重要约束，以避免政府预算行为的无序性、随意性，并相应提高预算活动的效率保障程度。
绩效预算本质上是更加关注产出而非投入，为确保产出目标的实现，有必要赋予部门最大的预算执行权，让最熟悉情况的管理者自己决定资源的配置，鼓励创新活动，发挥其在提高绩效方面的能动性。但是强调行政放权并不意味着放弃控制，改变的只是控制内容，即以过去的行为控制为主转变为当前的绩效控制为主。同样，强调灵活性的同时也要防止产生随意性，并且这种灵活性应该以管理者的高度责任感和极强的道德约束为基础。考虑到事实上的美德并不可靠，那就需要建立相应的问责制度，借以强化部门主管官员的预算责任，迫使部门管理者对绩效结果承担责任，对不同部门的管理者实现褒优惩劣。前述的相关法律，构成了问责制度的重要基础。
为了减少财政资金浪费，改善现有财政资源的利用率，2002年后布什政府采取了一系列旨在加强财务监督、强化责任的具体措施。主要包括：（1）将当时尚未达到审计合格水平的联邦机构列入重点改革对象，力争在最短的时间内使所有政府部门的财务报告都能通过审计并达到合格水平；（2）重新审视政府公共支出项目，从那些已经完成使命的项目，从那些与私营公司投资项目相比被认为无效率或低效率项目中，抽回财政资金以保障有效项目的拨款。同时，加强资本预算和投资控制来改善重要开支项目的经济效益。（3）按照私人公司的经验，在政府部门中积极推广“E-采购”活动，目的在于降低交易处理成本，更有效地进行存货管理，以及充分利用多数供给商之间的价格竞争所带来的经济效益。与此同时，考虑到尽量减少财政资金拨款过程中产生的各种错误，对不断提高政府施政绩效也极有帮助，为此建立特殊机制以防止重复拨款和保证错误拨款及时退回。
在建立问责制度的同时，美国也建立了某种相应的激励制度。设计科学的激励机制，有助于促使部门的施政行为最大限度地与绩效预算的目标、意图保持一致。建立激励制度，要求政府机构及其工作人员能从绩效提高中获取某种物质的或精神的奖励。如果他们不能从重视产出、节约成本的绩效管理中获得奖励，就会失去实行绩效改进的动力。所以，美国新绩效预算改革中非常重视绩效结果与下一年度分配预算挂钩，这实际上构成了一种有效的正激励机制。
此外，监督体系也不可或缺。从广义上来说，美国政府预算体系中所包含的对预算的监督是多方面、多层次的，它们分散于预算的决策、编制、审批、执行等环节。在预算的编制阶段，OMB负责对各部门上报的预算数据进行审核与监督；在预算审批阶段，国会通过预算办公室和各相关预算委员会的技术合作和调查取证对总统递交的预算数据进行分析和评估，从而在预算审批过程中行使预算监督的职能；而一旦总统和国会批准了特定预算年度的政府开支计划，预算进入执行阶段，相应地对每一笔拨款和支出的监督也同时展开；预算的审计实际上也是预算监督活动的一部分，它通常作为预算监督的最后一个环节，并构成预算决策的基础。
在美国，参与预算监督的机构主要包括：各行政部门内部负责项目开支的管理者和预算官员、OMB、国会各有关专门委员会以及审计机构等，既有行政部门的自身监督，又有审计部门的事后监督。为配合预算监督的进行，美国在预算管理体系中还建立了一系列严格的报告制度。国会于1990年和1994年先后通过了《财务总监法案》（Chief Financial Officers Act）和《政府管理改革法案》（Government Management Reform Act），规定联邦政府和各部门必须按统一要求提交财务报告。
一方面，政府各机构每月都要向OMB和财政部报送有关资金使用情况的详细报告，并对报告的具体内容、期限甚至报告人都有明确要求，每季度最后一个月的报告副本还要报送国会拨款委员会。OMB每年5月要向国会提交联邦政府财政管理规划报告，该报告必须包括财政管理现状和对未来5年改进财政管理的设想两个部分。其中前一个部分又必须报告四个方面的内容：一是对各预算执行部门财务管理现状的分析；二是对各监督部门的审计报告的分析；三是阐述有关内部会计账目和管理控制系统运作情况；四是其他需要说明的情况。此外，在预算年度结束后，OMB还要配合预算执行机构编制反映预算收支执行情况的决算报告并对其进行复查。
另一方面，在预算监督过程中编制的财政收支情况的月报和年报必须予以公开，以便在更大的范围内接受民众的监督。对OMB复查过的决算报告的审计工作由会计总署负责。会计总署在对决算报告进行详细的审核后还要就有关审计情况编写审计报告，送交国会审查。在国会批准了由会计总署审计的联邦政府决算报告后，联邦政府便完成了正式决算，正式决算的完成标志着政府该财政年度的预算程序的结束。
4.3.5 信息技术与财政信息化
20世纪80年代以来，电子商务继而是电子政务的兴起，极大地改变了财政管理的外部环境及管理方式与方法，使财政管理信息化成为美国的主要发展趋势之一。美国于1993年制定并颁布了《美国国家基础设施行动计划》，1994年提出《政府资讯科技服务远景》，确立了美国联邦政府推动电子政府发展目标。在现任布什总统的提议下，已形成完善的“E-政府”的设想，并设立了专项基金拨款上亿美元支持这项基础设施的建设。通过“E-政府”工程，可以使得美国国民可以每周7天，每天24小时在线获得自己所需要的政府信息，不必再像过去那样只能逐一得到按政府部门划分的信息资料，而能够获取各方面、全方位的综合信息。在“E-政府”的基础上，美国政府已开始着手落实20世纪90年代末提出的“政府无纸化”计划。
从财政管理业务层面看，美国的政府财政税收信息系统，以其高度的统一、完善的制度和严格的管理，将信息技术的每一根触角渗透到财政收支管理的方方面面。美国在税收预测、税务登记、纳税申报、税款征收及财政支出等业务上已广泛地使用计算机，联邦税收收入的82%是通过计算机系统收缴上来的，许多在墨西哥、加拿大工作的美国人，都可通过国际互联网向国内申报个人所得税。全国的社会保险、老兵福利、退还税款和联邦雇员工资，每年超过1.9万亿美元是通过其政府财政管理信息网络系统支付出去的。不断发展的信息技术，尤其是日臻完善的计算机服务系统，为提高预算管理效率，强化预算监督，提供了强有力的物质手段。
完善的联邦政府计算机服务系统不仅为预算编制、审批过程提供了技术上的支持，而且在有效降低预算执行成本前提下，也大为提高了预算执行的速度和准确性。借助电子转账系统，可以实现税收、使用者付费等财政收入的及时到账，可以直接把社会保障、社会援助付款等转入收益人员的个人账户；银行间计算机网络的完善为国库单一账户制度的建设和集中支付工作的有效开展提供了可靠的技术支持；同样，借助于计算机系统，美国联邦储备体系可以更及时地对预算资金进行管理，包括及时编制资金平衡表并相应地发行国债和进行短期投资等。此外，借助互联网这一信息平台，决策与管理者还可以将预算执行过程中的大量信息，如政府采购信息、税收管理信息、部门预算收支信息等，直接公布于众，从而使得国会、纳税人、银行家、政府采购供应商、新闻媒体、社会经济研究人员以及其他对政府活动感兴趣者能够更为公平、有效地享用、利用政府信息，以加强对政府活动的监督。总之，信息技术的广泛应用，不但改善了政府预算体系的运行机能，大大节省了大量的人、财、物，而且提高了政府预算管理活动的透明度，还堵住了徇私舞弊的渠道，进而成为推动预算活动质量持续改进的最重要的因素之一。
作为一个超级大国，美国并未满足于已经取得的成绩，而是更加重视推进自己国家的信息化建设。为此，美国政府采取了一系列的政策措施，主要包括：加大对全球信息基础设施的投资，促进全球市场的开放，鼓励美国企业通过竞争获得更多的国际资本；放宽对美国企业生产的加密软件、防火墙等安全产品的出口限制，扩大其在国内市场的占有率；提高对互联网全球基础设施的掌控能力，包括基础传输网、主机中心、网络中心、域名地址、路由政策的控制和管理；推动全球互联网的普及教育；加强对互联网应用系统管理的安全防范，防止黑客攻击；开展战略信息战，研究网络攻击与反攻击；放松技术移民政策，大量搜罗世界各地信息领域优秀人才等。
美国在财政管理信息系统建设方面积累了丰富的经验，以下几方面具有很强的借鉴意义：一是以用户为中心，建立一个真正能够为全社会所接受的服务型财政体系，可以使民众足不出户地完成与财政部门的有效沟通，既节省了时间，提高了办事效率，又减少了财政部门不必要的麻烦；二是在电子政务建设层次上、在财政信息化建设的整体设计上，形成清晰、统一的规划，并为具体项目的实施制定统一的标准；三是依据财政法律、法规，在允许的框架内简化系统控制过程，发挥了管理信息系统在财政管理工作上的优势与作用；四是统一组织管理并采用“大系统”建设模式，并在数据存储上采用大集中方式，从而为财政管理信息系统高效、稳定运行奠定基础；五是重视网络安全建设，财政管理信息系统具有相当强的保密性，关系到政府运作和国家安全，一旦出现纰漏，后果不堪设想，所以保障信息安全是建设财政信息系统的重要的前提条件之一。
4.4 英国政府绩效预算改革的历程与经验
4.4.1 改革历程的简要回顾
英国的政府绩效预算改革大致可以分为两个阶段：1979～1985年的效率优先阶段和1986年以后的质量优先阶段。
1979年，撒切尔政府任命雷纳爵士担任其效率顾问，并在内阁办公厅设立了一个效率小组，雷纳及其领导的效率小组开展了著名的“雷纳评审”活动，重点是经济和效率，目的是通过评审来终止和避免政府行政过程中不理想的行为（包括过时或不合时宜的工作任务，无效率的工作程序和方法等），从而降低政府开支和运营成本，提高公共组织的经济和效率水平。雷纳评审促使政府开始关注产出和结果，初步树立起政府绩效和成本意识。
继雷纳评审后，1980年环境大臣郝素尔廷在环境部率先建立了“为整合目标官僚、绩效考评等现代管理方法而设计的信息收集和处理系统”，也称“部长管理信息系统”，其目的在于向部长及时提供全面、规范的信息（主要是部门活动的直接产出信息），为部门的绩效考评提供系统、可靠的依据。它将绩效考评、目标管理、管理信息系统相结合，使公共部门绩效考评更具有战略性、持续性。部长管理信息系统的实施主要有三个步骤：一是每个科（部内最低一级行政单位）的负责人向部长提交一份工作陈述，包括工作内容、所用人员、工作程序、工作所要达到的目标等，如有可能还要提出绩效目标；二是部长审核各科的工作陈述；审核要参照该部的总目标与各科室的目标进行整合，并根据具体情况进行资源配置；最后就其工作目标、绩效指标等进行讨论，达成一致意见；三是执行协议，各科按照与部长达成的协议进行工作并定期向部长汇报，部长根据这些具体信息，做出目标、资源分配等方面的调整，并在综合对比的基础上，找出各科薄弱环节以促使其改进。
在部长管理信息系统的基础上，1982年5月英国财政部颁布了“财务管理新方案”，该方案明确提出在公共部门开始引入绩效考评制度，主要目的是对财政资源进行有效的配置和监控：要求各部门、各层级的负责人明确自己的目标和测定产出和绩效的标准和方法；了解可利用的资源和自己在充分利用这些资源方面负有的责任，包括对产出和货币价值进行评审；获得有效履行职责所需信息（尤其是成本方面的信息）、技能训练和专家咨询等。
上述措施都是在行政改革初期的“效率战略”阶段提出来的，在这一时期，公共部门绩效考评已获得初步的发展，但其考评的侧重点还主要是经济、效率，重点在于树立成本意识，实施成本控制，以提高公共部门的效率。从这一阶段的实践来看，通过强化绩效意识，控制成本，改革取得了预期效果。尽管如此，传统管理体制中存在的种种弊端仍未得到根本改观，预算仍侧重于关注投入，而较少关注绩效；大部分政府部门和管理者也缺少压力和动力改进部门预算的绩效等，这些问题的存在促成了英国政府绩效预算改革的进一步深化。
1988年，英国开始实施“下一步行动方案”，该方案旨在发现问题，提出进一步的改革方案，以提高公共服务效率。主要内容有：一是设立执行机构，将公共服务的提供职能和执行职能从各部门中分离出来，或将其以合同出租的方式转由私营部门去做，使部门领导和高层官员从繁杂的日常事务中解脱出来，将精力集中于政策发展和部门战略管理；二是给予执行机构更大的灵活性和自主权；三是各部首长与执行机构签订服务供给协议，使执行机构对提供的服务负责。在管理执行层面，首先采取公开竞争方式选拔负责人；其次是上级部门对执行机构采取“适距控制”；第三在主管部长和执行机构负责人之间签订为期3～5年的协议，确定双方的责任和义务；第四上级部门对执行机构的绩效情况进行定期评审并将评审结果公之于众，以便形成有效监督，也为下一年度下达绩效指标提供参考指标；第五建立惩罚制度。“下一步行动方案”体现了政府从规则为本到结果为本、从过程控制到结果控制、从隶属关系到契约关系的转变，从而在各部门牢固树立“结果为本”的绩效意识，使英国的绩效考评不断向纵深发展。
1991年梅杰接任首相后，又发起了“公民宪章运动”和“竞争求质量”运动，使得政府绩效预算改革继续向深层次发展。公民宪章运动主要内容包括：一是政府要求各公共服务机构和部门在制定宪章时要遵循六个原则：明确的服务标准、透明度、顾客选择、礼貌服务、完善的监督机制、自己的价值。其中，透明度是指有关公共服务的信息必须公开透明，包括服务的内容和运营状况、特定服务项目开支和成本状况、管理机关承担服务的具体机构、服务水平和质量等信息。二是建立服务承诺机制，包括内部管理机制和外部监督机制。前者主要是建立健全服务承诺的领导机制；后者主要是设立独立的公民宪章监督专员，他们不受政府行政部门的政治控制。至此，英国政府绩效考评开始着重对政府服务质量和效益等方面的评估。在发动“公民宪章运动”四个月后，梅杰政府又发表了《竞争求质量》白皮书，进一步要求提高服务质量和顾客满意度，政府管理活动接受市场的检验，并通过市场进行考核和评估。
1994年，英国政府开始实施以权责发生制为核算基础的《资源会计与预算制度》（Resource Accounting and Budgeting），这标志着英国政府预算管理的重点从投入逐步转向成果和产出。所谓资源会计与预算制度，就是以权责发生制为核算基础的中央政府会计与预算，即采用权责发生制进行政府预算的编制、预算执行的会计处理和政府财务报告的编制，以更全面、系统地反映政府部门运行成本或资源耗费的成本。2000年，议会通过了《2000年政府资源与账户法案》，确定了权责发生制原则在预算管理中的地位，财政部制定了《资源会计手册》，作为政府各部门遵循的资源会计与预算准则。在此项改革中，资源会计和预算项目的整体框架由财政部负责构建，但具体细节的实施原则由政府各部门负责。
1998年，为了进一步实施以成果和产出为重点的预算管理改革，英国首次对各个政府部门的支出项目实施了全面审查，并要求各个部门提交公共服务协议（Public Service Agreements）公共服务协议列出政府部门所有的公众成果目标，并且将这些目标分解为一系列具体的指标，通过这些指标可以对该部门成果的实现情况作一度量。另外，公共服务协议还包括许多能够测度的、将成果和产出相联系的货币指标。此外，除了单个部门的公共服务协议外，还有一些跨部门的公共服务协议，因为很多政策是由许多部门共同实施的。跨部门的协议包括所有部门和政策目标实现相关的各种指标。对于每一个公共服务协议，相应的技术手册都在网上发布。技术手册中详细地列出了如何测度每一个指标，包括数据资料来源，对含义不明确的词语的解释以及对有关资料排列顺序的详细解释等。以及服务交付协议（Service Delivery Agreements）服务交付协议则详细说明与公共服务协议中成果指标相联系的产出和过程指标。服务协议有时也包括一些在部门控制之外，但是能对成果的实现产生影响的详细因素。规模较小的政府部门不用制定公共服务协议，但是必须制定服务交付协议。这些部门用服务交付协议来设定绩效指标，如果有可能的话，这些绩效指标需要包括成果指标。这些协议可以看作是各个政府部门向公众有效提供公共服务的一种承诺。目前，英国各部门的预算资源的配置主要基于各个部门的工作成果。对公共服务协议的讨论和预算的分配是由内阁的同一委员会在同一时间进行的。有关预算的白皮书和公共服务协议也同时公布。财政部负责具体监督公共服务协议中所列出的成果的实现情况，根据协议中所列出的指标来测度实际的绩效，并于每个季度向相关的内阁委员会提交一次对各部门公共服务协议实施情况的评价报告。另外，在每一年度的政府部门工作报告中，各政府部门还根据其在公共服务协议中所列出的成果和产出目标，提供一份公共服务进展报告。
从英国政府绩效预算改革的全过程可以看出，追求经济、效率、效益是其考评活动的主要内容和出发点，伴随着政府绩效考评的深入发展，绩效预算所需的各种制度条件，如分权化管理、透明度、绩效理念和绩效意识等，也不断成熟，对预算的控制也逐步实现了从过程导向向结果导向的转变。
4.4.2 经验总结与评价
政府绩效预算的实施，需要一系列制度和技术条件作保障。在推行绩效预算的过程中，英国建立起较为健全的制度规范和技术基础，使得绩效预算思想逐步变成了现实。具体来看，主要包括以下要点：
一是预算编制权、审批权、执行权既相互分离，又密切合作。政府预算编制主要由财政部负责；议会负责审批预算，并且审批权完全集中在下议院；预算执行主要由政府部门和非政府公共组织负责；预算监督则由隶属于议会的审计署进行外部审计监督和以财政部为主的政府内部控制。各机构之间分工明确，权责清晰，既相互合作又相互制约。其中，预算编制是绩效预算的基础，各部门所编制的部门预算是紧紧围绕部门的职责、目标与计划来编制的，预算与绩效始终联系在一起，预算编制过程也是部门年度绩效目标及计划的编制过程；预算审批是绩效预算的枢纽，这个过程也是议会对政府及部门绩效目标与计划的审核、批准过程；预算执行是绩效预算的关键，国库单一账户制度、政府采购制度等发挥了基础性作用。
二是实行滚动预算，以加强政府战略规划与预算之间的联系。滚动预算可以保持预算的连续性与完整性，使政府能从动态的预算中把握总体规划和近期目标；可以根据前期预算的执行结果，结合各种新的变化信息，不断调整或修订规划和目标，并相应调整或修订预算，从而使预算与目标、规划相适应，有利于充分发挥预算的指导和控制作用。
三是实行分权化管理，增强部门的灵活性和自主权，比如，英国赋予部门和机构更大的资源配置权力，赋予地方政府在资金使用、监控方面更多的权力。一定程度的灵活性和自主权，可以使执行部门根据情况的变化及时将资源配置到最具战略优先需要的项目上去，有利于提高政府公共资源的分配与运用效率。
四是建立绩效指标体系，以全面测量预算绩效。绩效计量是绩效预算的基础。为全面测量预算绩效，通过建立多层次的绩效指标体系全面考核部门绩效实际情况，并与下一年度预算相结合。
五是采用权责发生制会计，准确计量政府活动的成本。以产出和结果为导向的预算管理，要求各部门的管理者对与产出有关的所有费用负责，而不仅仅是直接的现金费用，权责发生制会计制度能准确、全面地反映政府在一个时期内该产品和服务所耗费的真实成本，更好地将预算成本与预期的绩效成果进行对比，从而有利于决策的科学化，并强化管理者对产出和成果的责任。
六是建立政府财务信息披露制度，加强对预算活动的监督。政府对会计信息的公开披露实行严格而规范的管理，有效的财务报告必须具有可理解性、可靠性、相关性、及时性、一致性、可比性等特征。按照政府财务信息使用者的不同需要，需要公开披露以下信息：守法和管理信息、财政状况信息、业绩信息、经济影响等信息。通过政府财务信息披露，增强了预算执行透明度，并加强了对预算活动的监督。
七是健全的法律制度。绩效预算涉及职权在不同部门之间的重新分配，在使一些部门受益的同时，也损害了一些部门的既得利益。由于法律所具有的相对稳定性和权威性，为了降低改革的阻力，顺利推进绩效预算改革，借助立法这一有效手段，建立了一系列关于财政透明度和责任的法律法规，以法律的形式将各方的权利和义务固定下来。
八是严格的问责机制。权力和责任往往是对等的。赋予部门管理者较大的权力，往往需要健全问责机制。对政府预算的监督与问责，将问责机制真正落实到位。
九是发达的财政管理信息系统。英国公共支出管理信息系统是财政管理信息系统的核心，为财政部和预算单位的预算、支付和账务管理服务，并为中央政府提供宏观经济统计与预测数据，可以供财政部等有关部门进行预算审核、分析、国库支付、账务处理以及宏观经济分析与预测。在数据存储上，采用大集中方式，中央数据库采用Microsoft SQL Server设计，存储当前财政年度前后几年的所有财政数据，由财政部统一管理，供财政部、预算单位和代理银行使用。
本章小结
将财政资金花得有效益、有水平，是人们长期以来的一个良好愿望与追求，只不过受多种现实因素制约，尤其是信息瓶颈的约束，难以变成现实。绩效预算制度的产生，即是这种追求的直接结果。
美国绩效预算制度的产生与发展，在信息与绩效互动关系基础上，实现了漫长而曲折的否定之否定发展过程。经过在绩效指标的科学选取与合理运用、信息公开与透明、激励与约束并举、预算管理信息化等多方面的努力，政府绩效预算管理与改革取得了初步成功。同时，也还有诸多问题尚待克服，意味着人们当前所具备的信息处理能力依然非常有限。英国的经验也可以给我们带来类似的启发。
