人人有权享有主张和发表意见的自由；此项权利包括持有主张而不受干涉的自由，和通过任何媒介和不论国界寻求、接受和传递消息和思想的自由。
——《世界人权宣言》第19条，1948年
6.1 绩效预算改革的战略选择
6.1.1 改革的瓶颈制约
严格来说，虽然实行绩效预算是一种必然趋势，但国际上只有少数发达国家做到了以绩效预算为中心，其他国家仍处于逐步推行或双轨运行的阶段。究其原因，主要是推行政府绩效预算需要具备一定的前提条件。从我国的实际情况看，推行绩效预算改革是我国预算管理制度改革的发展方向，但我们的预算支出绩效考评体系建设仍处于起步和探索阶段，相关制度和技术基础还很不完善。在推行绩效预算方面还受到一些瓶颈制约：
一是政府职能定位不规范，预算约束软化。实施绩效预算首先要明确政府与市场的关系以及各自的活动边界，并科学界定各预算单位所要行使的法定职能，按照职能划分其相应的事权和财权，而后在此基础上通过建立有效的激励机制和监督机制，强化政府的公共管理责任并考核其相应的绩效。从我国的现实情况看，时至今日，有些政府预算单位的社会经济职能难于明确界定，导致其无法制定明确的战略规划，也就无法准确设定年度预算执行的绩效目标，而部门收入的多元化给有些部门在支出上的投机行为提供了便利，同时也使得试图利用绩效预算来约束部门支出的想法变得没有可操作性。
二是我国部门预算改革尚在进行中，政府预算管理制度还不健全，预算工具、手段、技术均相对落后。我国预算编制还以投入法为主，按照基本支出和项目支出编制预算，并要求部门严格按照预算执行，不能自行互相调剂使用。我国资产管理相对弱化，部门的资产无账可查，“家底”不清，财政部门不掌握部门资产的准确信息，因此不能准确地把握完成绩效目标需耗费的成本。我们的国库管理系统、财务会计制度等还不完善，达不到与实施绩效预算相配套的要求。一方面，我们没有实现全部现金归国库管理，尚不能对部门的资金使用情况进行有效监督。另一方面，目前，我们只在中央预算总会计中实行了权责发生制，但是在部门预算中并没有实行权责发生制，地方也没有实行。因此，政府部门在制定各自预算活动的预期绩效目标方面，在计算为此达到目标所需成本消耗方面，在考核预算执行效果方面必然遇到诸多困难。
三是预算信息匮乏，预算分析能力不足。实行绩效预算需要建立一个适合预算有关各方能够共享的、数据资料充足的信息库。但在分散的政府收支管理体制下，预算对政府支出的控制十分有限，而财政部门作为预算核心部门的地位也非常不明确。财政部门没有必要也没有能力去获取各个部门全面、详尽的收支状况、资产持有量以及公共生产服务的基本信息。1999年预算改革推行后，财政部门和各个支出部门在预算信息的收集与分析方面都有所进步，但与实施绩效预算所要求的信息广度及信息分析水平相比还有较大差距。鉴于网络、设备、技术要求的苛刻，财政数据信息库的建设任务非常艰巨，预算信息分析能力的提高也远非短期内可以完成的。
四是政府预算的法制化、规范化、公开化与透明度亟待提高，问责机制有待完善。绩效预算强调政府预算的法制化、规范化、公开化和透明度，否认各类既得利益并严防各种暗箱操作行为，还要求建立有效的问责机制。相比之下，长期以来我国政府预算活动具有封闭性、利益分割性等不足，而且在传统预算模式下形成了独特的官僚文化，机构臃肿、行政低效、法制薄弱、服务意识淡漠等，尽管持续多年的财政改革对这些问题已有所触及，但要彻底改变则尚需时日。强行推行绩效预算必将引起难以预料的抵触行为，也将对绩效预算的有效实施起到较大的制约作用。
五是权力制衡机制很不健全。绩效预算建立在预算权力科学分配与有效制衡的基础之上。尽管我国有《预算法》专门管理预算实施的相关法律，但是《预算法》中并没有对预算绩效做出明确的规定，预算绩效管理在整个法律体系中尚处于一个空白状态，这使得实施绩效预算缺乏必要的法律依据，因而在操作的规范性上难免要大打折扣。各级人民代表大会理应是监督政府部门预算的权力机关，但在现实中，人大的这种作用并没有得到很好的体现。现有体制下，人民代表大会只负责对政府总的预算以及重大项目的预算执行情况进行审议和监督，而对于具体到部门的预算执行情况尚难以触及。此外，我国目前政府部门财务内控体系的现状相当不容乐观。部门内部缺乏可靠的权力监督制度，在“财务一支笔”的模式下，部门支出的透明度很低，纪律被极度弱化，财务违规现象几乎在所有的部门都不同程度存在着。
因此，根据党的十六大和十六届三中全会提出的“深化行政管理体制改革”和“建立预算支出绩效考评体系”的要求，我们要牢固树立绩效管理理念，加快部门预算制度改革，强化预算约束和控制，逐步探索建立科学、合理的预算绩效考评体系，培养关注产出和结果的绩效预算文化，为绩效预算改革夯实基础。
6.1.2 改革的有利条件
经过几十年的改革开放，我国的政治经济环境、社会氛围和国民意识都发生了深刻变化。与此同时，财政管理体制和预算管理制度改革也取得了重大进展，逐步规范了预算分配方法，强化预算约束机制，完善预算管理程序，建立起与公共财政体系相适应的新的预算管理体系。客观地讲，所有这些都为我国在政府预算领域逐步实施绩效管理创造着现实而有利的条件。
一是理论准备充分。近年来，随着社会主义和谐社会理论的提出和我国政治学、经济学、管理学等理论研究的深入，无论理论界还是实践部门，在学习、借鉴国外先进理论的同时，也从我国国情出发，逐步重视执政理论、政府管理理论和公共财政基础理论等方面的研究，并形成了以构建公共财政框架为主要内容的中国特色公共财政理论，公共财政理论中的民主、透明思想为加快我国政府部门建设、推行绩效预算提供了必要的理论依据，从而为推行绩效预算奠定了较为扎实的理论基础。
二是预算管理由重收入逐步转向重支出管理、重财政资金使用效益。部门预算前，财政侧重于对部门财政拨款收入的管理，形成了以投入管理为重心的预算管理体制，对这一时期加强财政管理、促进经济发展具有重要的意义和作用。但是，随着市场经济体制改革的深入，传统预算编制方式不能适应实际需要，弊端不断显现。随着部门预算的深入开展，预算编制的形式和内容发生了很大的变化，预算编制的规范性、科学性进一步增强，范围逐步扩大，财政支出使用效益得到了一定的重视，从而为引入绩效预算奠定了基础。
三是预算编制的规范性和有效性有了很大的提高。改革前，采用的是“基数法”的预算编制方法，这一方法很不合理，既不能反映部门实际需求情况，又很容易造成部门苦乐不均，导致部门、单位之间互相攀比，争支出基数，不利于对财政资金的管理。实施部门预算改革，通过将部门预算支出分为基本支出和项目支出分别编制预算，分别管理，大大提高了预算编制的规范性和科学性，区分轻重缓急，保证了财政支出重点，打破了部门每年拨款的“只能升，不能降”的陈旧观念，规范了部门的支出行为。
四是预算编制的范围逐步扩大，预算编制主体更加明确。通过实行综合预算编制，扩大了预算编制范围，部门预算逐步涵盖了部门所有收支，预算更具完整性，更能体现政府对纳税人负责的民主精神。同时，部门预算要求每个部门的预算从最基层预算单位编起，自下而上，逐级汇总，在提高了预算编制的准确性和合理性的同时，也明确了部门预算编制主体，增强了部门预算意识，使得财政部门和政府各部门都能更好地从政府履行职能的整体、从长远的角度、从部门的发展出发来安排预算。
五是预算管理的透明度得到了一定的提高，强化了人大和社会公众的监督。部门预算改革后，通过实行新的政府收支分类，能够清晰地反映政府收支的内容和方向，为政府内部管理和社会公众的监督提供了更为全面、细致的信息。同时，也有利于加强人大和审计对政府预算的监督力度。
六是加强预算监督力度。部门预算改革，强化了全国人大和社会公众对部门预算的监督职能。在向全国人大报送按照功能汇总的中央财政总预算的同时，向全国人大报送部门预算的部门数量不断增加，从2000年的4个增加到2007年的40个。报送全国人大审议的部门预算内容不断细化，中央财政用于教育、科技、医疗、社保等方面涉及人民群众根本利益的重大支出总量和结构情况报全国人大审议，对年初不能列入部门预算的项目的详细安排情况，也向国务院报告并转送全国人大备案。
七是加快推进“金财工程”建设，为预算改革提供了技术支撑。自1999年下半年起，财政部按照建立社会主义市场经济体制下公共财政基本框架的总体要求，着手规划建立“政府财政管理信息系统”。2000年8月，财政部成立了“政府财政管理信息系统（GFMIS）”专门工作小组。2002年，遵照国务院领导指示，将“政府财政管理信息系统”定名为“金财工程”，计划于2008年全部实现，逐步建成以大型信息网络为支撑，以细化的部门预算为基础，以所有财政收支全部进入国库单一账户为基本模式，以预算指标、用款计划、采购订单以及财政政策实施效果评价和宏观经济运行态势跟踪分析为预算执行主要控制机制，以出纳环节高度集中并实现国库现金有效调度为特征的财政管理信息网络系统，既体现公共财政改革的客观要求，又为其提供必需的技术保证和支撑力量。
6.1.3 改革的战略选择
比较上述不利和有利条件，我们不难看出，在我国现行预算管理模式下有选择地引入政府绩效预算的某些做法是有益的，但要全面实施绩效预算模式则还须待时日。从美、英等国的改革实践角度看，由于绩效预算的实行面临诸多限制条件，在引入绩效预算的过程中都采取了渐进式道路，结合经济发展的特定阶段，由易到难，先加强对投入的控制，再逐渐赋予部门灵活性，最终过渡到侧重产出与结果控制。当前，我国各级财政部门对推行预算活动的绩效管理工作逐渐重视起来，中央和省市政府已经开始在本级政府进行绩效预算的试点工作。这些试点工作的开展和探索，无疑有助于加强绩效预算的实践，可以为在全国范围内推行绩效预算创造有利条件。
从理论上讲，合规与绩效是政府预算管理中永恒的核心问题，它们代表了政府预算管理发展的不同层次、不同水平。合规是预算制度早期阶段所要解决的关键问题，而绩效则是在预算合规问题得到有效解决后，预算制度更高层次的目标。合规是基础，绩效是归宿。在实践中，若要做到合规与绩效，则需要健全的权力结构与发达的技术基础。也就是说，实施绩效预算本身就是一项系统工程，不仅需要以适宜的政治、法律制度环境为基础，在全社会纵横双向上形成集权适度、分权适宜的权力结构，而且需要庞大、专业的管理人员队伍和一系列涉及数据收集、加工、会计核算、财务管理、绩效评价等技术条件的支持。
从实践角度看，无论是合规目标的取得，还是绩效目标的实现，无论是权力结构的优化，还是技术手段的更新，都不是一朝一夕所能解决的。发达国家的政府绩效预算管理与改革也是根据不同时期、不同阶段的现实情况，适时适度地在某些方面取得局部突破，逐渐实现整体协调发展。在美国，上述过程大约耗用了四十多年的时间，目前仍然处于继续推进与完善的过程中。对我国而言，政府绩效预算管理与改革也需要采取局部突破，协调推进的战略，其着力点可以放在合规控制、权力结构优化、绩效管理、技术基础等四个取向上。
一是控制取向下的战略选择。目前，我国政府预算管理中存在的最突出问题就是财务合规性问题。部门财务管理混乱，预算支出不规范现象已经到了触目惊心的地步。因此，需要尽快改进与完善现有的内部控制制度与外部监督体系，通过加强预算控制，进一步规范部门支出行为。实施控制取向的预算管理改革，有助于培养财经纪律以及在预算领域落实法治原则，也有助于预算分析能力的培养，从而为进一步的绩效预算管理改革创造条件。建立控制导向的预算管理模式应着力从以下几个方面入手：在政府内部建立起健全的内部控制机制；绩效推进政府预算管理制度改革，尽快将政府预算外收支纳入预算内管理，保证预算的全面性；严肃财经纪律，加强外部监督，加大审计力度，确保部门财务的合规性。
二是权力取向下的战略选择。权力结构是控制的前提与基础，实施控制取向的预算管理改革，客观上需要调整与优化相关权力结构。具体要解决政府资金的分配权分散问题，将资金分配权收归财政部门统一行使，强化财政部门作为预算核心部门的地位；加强人民代表大会的政治控制作用，改革人大对预算监督审核的程序，拓展人大控制的广度，要逐步将部门预算纳入人大审议、监督的范畴；增强人大代表的自身责任感与预算意识，保证人民代表大会控制职能的严肃性与严格性；增进审计机关的独立性，强化审计监督政府预算的权力；政府部门依法向全社会公开必要的预算信息，建立规范的信息披露机制，增强财政透明度，接受广大民众和社会舆论的监督与评价。
三是绩效取向下的战略选择。从某种意义上讲，绩效也是一种控制。所以，控制取向的预算管理改革与绩效取向的预算管理改革并不冲突。当然，绩效取向的政府预算改革，需要建立在健全的控制取向预算管理改革基础之上。从近期看，绩效取向的预算管理改革不能消极等待，而是应该主动出击、先行在局部领域试点，普及绩效理念，积累管理与改革经验。从中长期角度来看，只有当相对完善的预算控制体系得以建立，财务合规性问题得到有效解决时，预算管理改革必然会向更高层次的绩效目标发展。而这时，绩效预算改革将具备更加充分的条件，无疑将在更广范围内、更深层次上得到推进。
四是技术取向下的战略选择。无论是控制取向的预算管理改革，还是权力取向与绩效取向的预算管理改革，都离不开必要的技术支撑。预算控制的建立和完善、预算权力的有效行使以及绩效评价与管理，都需要以完善的政府会计制度、财务报告制度、政府财政管理信息系统、财政经济数据库管理等为基础。这都要求尽最大可能推进技术取向的预算管理改革，为绩效预算的早日到来奠定坚实的技术基础。
总之，我国的绩效预算管理与改革，可以坚持不同的取向，根据具体的省情、市情与县情，因地因时制宜，合理搭配，相互促进，逐步从预算管理的初级阶段过渡到绩效预算管理这一高级阶段。
6.2 控制取向下的改革策略与对策
6.2.1 完善内部控制
内部控制是提高政府财政绩效的有力保障，建立一个制度健全、控制有力、运作协调、落实得力的内部控制，是政府绩效预算制度建设和顺利运行的必由之路和重要保证。
（1）健全财政内部控制法规。应考虑制定《财政运行内部控制法》或《财政运行内部控制条例》，从立法层面上规定财政部门、税务部门、海关部门、国库部门和其他相关部门在财政运行系统内部控制中的地位和职责，明确财政部门在实施财政运行内部控制过程中的主体地位，并赋予相应的稽查处理权。
（2）健全财政内部控制机构。应根据“科学、制衡、效率”的原则，合理设置机构，规范运作程序。所谓科学原则，就是在设置内部分工、调整内部机构布局以及程序设计时要依据现代内部控制理论，确保机构不重叠，职能不交叉，运行程序畅通优化，能最大限度地体现内部分工布局和程序设计的科学性。所谓制衡原则，就是落实岗位职责时要体现“不相容职责分离”原则。不相容职责科室之间、上下管理层之间能各负其责，相互制衡。所谓效率原则，就是财政各个职能处室都要有相应的考核标准和系统的工作目标，并在此基础上建立相应考核问责机制，真正使每一项的控制偏差能够落实到具体责任人身上，以实现内部质量效率的最优化。
通过以上措施，实现监督与管理的高度融合，相互渗透，建立起一种完善的内部控制机制。为此，中央和地方各级财政都要设置专门机构来组织实施内部控制。该机构的主要职责是依据阶段性财政目标，制定和调整对财政运行的控制标准及相关制度；参与财政部门内设职能机构间的内部牵制；组织实施对财政运行系统的内部审计，就各部门工作情况与标准进行比较，做出评价；组织收集财政运行信息，向各层次提交预警报告。
（3）健全财政内部控制机制。一是健全政府预算内部控制。政府预算直接规定着政府的年度收支活动，政府的一收一支都必须在年度预算中确立，都必须获得年度预算的认可。正是通过年复一年政府预算的编制、审批、执行、审计和决算，社会公众以法律的权威约束和规范了政府行为。其重点应放在检查政府官员是否严格遵循了政府预算的有关程序，是否依据已确立的政府预算进行活动上。同时，改革预算分配制度，逐步建立“公开透明、健全、稳固、规范、高效”的预算管理机制，以细化预算为切入点，推行绩效预算改革，真正实现预算管理的“细化、前瞻、刚性、透明”等目标。
二是健全预算外资金的内部控制机制。政府预算制度改革，正逐步取消预算外资金范畴，但在目前尚难以一步到位。在这种背景下，对于政府的预算外资金收支的内部控制，应侧重于依据既有法律制度行事，既要检查预算外资金活动中违反财经法规制度的行为，更要阻止政府各部门扩大预算外资金的范围与规模的行径，配合政府预算制度的改革，以从根本上取消预算外资金，将政府财力基本上全部纳入政府预算。要全面推行国库集中收付制度、政府采购制度，取消收入过渡账户，按照公共收入的性质类别，依法依规进行管理。此外，还要加强票据管理，严格执行处罚和收缴分离制度。要加强预算执行监督，制定预算执行计划，开发预算执行信息系统，建立财政收支预警机制，从严控制追加支出，并在此基础上建立大额拨款项目档案库和跟踪问效制度，对资金使用实行全程监督。
三是健全财政其他活动的内部控制。诸如对于政府债务的举措、管理、使用和偿还等的内部控制，对于财政资金向国库的缴纳、划分、留解、退付、保管、调度和拨付等的内部控制，对于国有资产（本）的运营、处理、收益、股权等的内部控制，政府各部门各预算单位执行财务制度、财税制度、法律制度等的内部控制，也是应当注意加强的。
四是确立监督和管理相结合的、中央和地方常沟通的大内审意识，引入财政资金绩效审计，加快财政部门的内审工作制度化、经常化进程，并逐步向事中、事前转移。将内审的结果和行政人员的管理相结合，加强内审和管理、内审和外查的配合。
6.2.2 加强人大对政府预算的监督
一是制定和完善有关的法律和法规，明确人大监督预算的范围、内容和程序，对预算监督作出严格的、操作性强的规定，增强其监督的实效性。修改与完善《预算法》，对预算编制的时间、调整、初审以及其他法律的协调要作出更为科学的规定。在加强预算管理的基础上，对预算外资金要通过立法加强管理，逐步把国家应该管的预算外资金和事关国计民生的重大建设项目纳入人大审批监督的范围。进一步强化预算约束，严肃财经法制。对违反预算的行为的责任追究要专门作出严格的法律规定。只有法律责任明确，监督才能有据有力。
二是规范人大对预算总规模、结构以及部门预算管理等方面的监督。在总预算规模的监督方面，由过去粗放式管理向集约化、精细化管理转变。人大对公共支出监督也必须做到深入、细化、全面。在预算规模最大化的冲动下，政府在编制预算过程中存在尽可能扩大预算收支规模的内在倾向。人大审查总预算，首先要对总预算收支规模的科学性、可靠性进行论证，把预算规模控制在最优区间之内。
在总预算结构方面，预算收入结构反映预算收入质量，主要应审查收费占预算收入比重、税收占财政收入的比重等。预算支出结构反映财政预算分配的方向、范围，主要应审查部门预算限额的分配、法定支出、总预备费、预留配套资金水平、净结余资金、财政负债等，判断财政运行的安全性。
在部门预算审查方面，应当包括：部门预算的原则是否得到落实，即是否把所有资金都编到部门、落实到项目；部门预算的项目预算编制是否科学、合理、可行，即审查项目预算是否坚持了公共财政原则，是否体现了集中财力办大事的原则，是否符合经济社会事业发展的需要；部门支出预算的拨款方式是否编制具体。在公共财政预算制度下，预算编制到位，财政即可对照预算直接拨款。因此，每个项目的拨款方式、对象、时间都应该编入预算，以便于约束预算执行。
三是规范预算执行监督。人大对预算执行监督的目的在于，为审查决算从而对每一笔资金的拨款方式和进度以及预算执行的总体情况作出综合判断。从内容上看主要有：日常监督，重点了解财政资金的拨付进度以及是否按照预算进行拨款；决算审查，重点了解总预算执行情况、部门预算执行情况、部门预算的调整率、项目预算的变更率、部门预算效益评价、机动财力的使用情况等。
此外，还要进一步强化对预算调整的监督。由于不可预见因素的影响，对财政总预算和部门预算、项目预算在执行中进行调整是难以避免的，但所有预算调整都需经过严格的审批程序，这就需要我们修订相关法律法规，对预算调整的范围、内容、时间作出明确规定。无论是由于增收减支还是减收增支所导致的预算不平衡，都应向人大履行预算调整报批程序。预算调整不能成为预算执行中经常性行为，应考虑预算执行特点，规范预算调整时间。从财政预算执行的特点分析，可以把预算调整时间固定为两个时间段：一是在7～8月份，这时财政预算经过上半年的执行，项目预算有何问题已经在执行中有所体现，可以针对项目预算作一次调整。二是在11月份，这时财政总预算经过10个月的执行，财政收支总量年初预测误差已有所显现，可以针对总预算重新预测情况对总预算调整，并根据总预算的变化，调整和安排项目预算。
四是建立反馈与补偿机制。财政监督机制作用的发挥是循环往复的过程。当年财政监督过程中发现的制度性缺失，应在下一年度预算管理中进行制度性补偿，以“防患于未然”。也就是说，财政监督不仅要事后纠偏，还要发挥制度完善功能。由于人大监督具有权威性高的优势，财政监督的制度完善功能应主要由人大承担。这种补偿机制主要通过人大对政府、财政部门以及其他部门财政管理制度的完善作用来实现。为此，应建立人大与政府、财政部门、其他政府部门的信息反馈与协调磋商机制，针对哪些问题可以进行制度性补偿，通过哪些方式进行制度补偿协商。同时，也要建立政府财政管理制度向人大严格的备案机制，保证人大对政府财政管理制度情况予以了解，以便监督。
6.2.3 增强审计对政府预算的监督
加强绩效审计，是审计机关有效履行预算监督职能的客观需要。我国的预算绩效审计还处于启蒙、零碎、分散、无体系状态，缺乏完善的绩效审计标准体系，缺乏成熟的绩效审计经验，缺乏具有较高业务素质的绩效审计人员。从我国当前的实践情况看，尝试开展绩效审计工作，可以增强审计对政府预算的监督力度。
一是建立财政绩效审计制度平台。绩效审计主要是针对制度进行评价的，财政资金只有实行制度化分配，绩效审计才有可能通过对财政运行数据的确认、比较、分析、测算，对财政制度的经济绩效作出评价。要制定科学的绩效审计准则，对绩效审计对象、审计目的、审计程序、审计指标体系、审计报告基本形式等作出规定，建立规范的制度体系。由于绩效审计有赖于政府部门提供足够、可靠的财政收支数据，因此，需要建立绩效审计工作协调机制。
二是把握绩效审计重点。财政绩效最终体现为财政支出效益，因此，财政绩效审计应着重对财政支出管理进行审计。在支出审计中，首先应该把公共部门行政管理成本作为审计重点。从绩效角度看，效益和成本是密切相关的，增加成本的有效性，必然会提高效益。其次还应把公共建设支出项目作为审计重点。公共建设支出项目是财政提供公共产品的重要载体，也是财政支出社会效益的根本体现。
三是探索绩效审计方式方法。绩效审计是审计理念上的一个飞跃，因而要跳出财政财务收支审计模式，在财政财务收支真实、合法的基础上，着重对一个项目和一个具体事项效益进行评价。从西方国家开展绩效审计的经验看，绩效审计主要采取调查分析、非统计抽样分析、业务测试、量—本—利分析等方法，我国开展绩效审计不仅要借鉴这些方法，而且要注重审计方法的内在联系性，建立审计调查、综合分析、反馈、后续审计这样一个紧密联系的循环过程。
四是实行“全程式预算跟踪”的动态审计。沿着财政资金聚集、分配、使用、管理的循环轨迹追踪审查，实现全程式预算跟踪，逐步实行“全程式预算跟踪”的动态审计，有针对性地提出改进意见。
五是改进审计报告制度。目前，审计报告除因管理体制造成的透明度低的问题外，基本上是对财政工作合规性审计结果的报告，缺乏对财政明细账目审计情况的报告和对财政运行绩效情况的报告，内容粗放、不全面。因此，必须对现行的审计报告制度进行改革。审计机关除向人大报告财政收支审计总体情况外，还要向人大报告财政明细账目的审计情况；审计机关对财政支出总体情况的报告，既要报告合规性审计情况，也要报告绩效审计情况；在每年审计机关向人大提交的审计报告中，要把绩效审计情况作为与合规性审计同等重要的内容单独报告；审计机关对财政收支总体情况的审计报告要通过新闻媒体完整地向社会公布，增加公众的知情权和监督力度。
6.2.4 充分发挥公众与舆论监督的重要作用
充分发挥公众与舆论监督的作用，需要我们全面准确地认识新闻媒介的性质和舆论监督的作用；要尽快进行新闻立法，确立新闻媒介独立的法律地位，使之能在国家法律规定的范围内自主的运作，较少受到各方面的干扰。与此同时，我们也应清楚地认识到舆论监督的局限性。人们常说舆论监督是一把“双刃剑”，运用得好会给社会带来益处，运用得不好则会给社会带来祸患。应该讲这种负面影响在我国已有了体现，比如，有一些人打着开展舆论监督的招牌，不进行充分的调查，不是以事实为依据，而只是根据一鳞半爪的材料，结合自己感情上的好恶，为了追求某种轰动效应，甚至为了追求自己的某种私利，作不负责任的、虚假的报道，造成不良的社会影响。
此外，我们还应该看到，舆论监督主要是以道德为评判标准，而法治则是以法律为评判标准。一般而言，舆论监督大都带有强烈的感情色彩，而法治则推崇法律至上，它只注重事实和根据。道德上的评判不可以代替法律上的评判，舆论的监督也不可以代替法律的监督。所以，虽然法治欢迎舆论监督，却不能受制于舆论监督，否则便会走入舆论定案的误区。
6.2.5 改进财政激励
在构建有效监督机制的同时，还需要激励机制相配合，主要是充分调动各部门各单位在预算管理中的积极性、创造性。过去，由于政府预算不重视绩效，常常是哪里存在的问题比较严重，就增加预算拨款，隐含在这种做法背后的是一个令人深思的机制，它不是在奖励成功，而是在奖励失败。在这种机制下，政府各部门都把办事作为讨价还价的“博弈”筹码，扩大自己的困难，谁也不愿意少花钱而把事情办好。另外，就是按“产出”进行预算，而不管这种产出是不是有用，比如，水利部门提出要打一口井，财政拨给一笔投入，而交通部门提出应把井填上，于是又拨给一笔财政支出。实际工作中这种荒唐的现象确实是存在的，这样的管理机制，效率岂能不低下。
实行绩效预算就是要赋予政府各部门执行预算的灵活性，将各部门的预算与其工作绩效挂起钩来，给真正重要而且效率高的部门更多的预算拨款，建立起奖勤罚懒、奖优罚劣的激励机制。由于绩效预算实现了预算拨款与绩效挂钩，为合理削减财政支出和保障政府绩效提供了依据。对于由于绩效提高而结余的财政资金，允许留一定比例给部门或预算单位，激励它们进一步提高绩效。
在管理制度上，对预算及资金使用计划较为科学、合理，财务管理水平较高，及时上缴各项预算款的单位，在安排事业发展项目时优先安排。条件成熟时可建立各单位预算及业务管理的信用等级，作为预算资金安排的重要依据。对业务管理水平较高的单位和个人，给予一定的表彰和激励。这些激励措施，有利于形成有关单位和个人的自律机制。
政府各部门或预算单位内部同样可以根据绩效原则，合理简并机构，有效进行资源配置。同时，绩效预算还使对干部能力的考核有了科学的依据。以前，我们往往以“勤勤恳恳”、“任劳任怨”等工作态度标准来评价干部，今后应使用绩效评估的方法，从干部工作的最终成果来考核，正确反映干部的实际工作能力。
6.3 权力取向下的改革策略与对策
权力取向下的预算管理与改革的核心要求，是优化配置预算权力。所谓预算职权优化配置，是指通过法定程序将预算编制、审批、执行、调整和结果评价等权力，在政府与国家权力机关、政府职能部门之间及职能部门内部各组织之间的科学合理分割。
6.3.1 统一预算分配权
市场经济国家一般都实行预算分配权由财政部统一行使的做法。从部门预算编制过程看，预算分配权的分散直接制约了编报部门预算的及时、完整和统一。我国预算职权优化配置的当务之急是，在将预算编制权与执行权下放给各部门的同时，集中与统一预算分配权，明确财政部门是唯一可掌握财政资源的合法机构，其他任何机构都不能私自占用财政资源。也就是说，其他部门只能做“事”，不能碰“钱”。只有这样才能消除“多权利中心”所带来的诸多弊端，有助于增强财政宏观调控的能力、提高财政资金的利用效率。
在财政部内部机构设置上，实行预算编制、执行、监督职能相对分离，将预算编制权、预算执行权和财政监督权赋予不同的机构行使，并通过立法方式加以规范和明确。预算编制权交由预算司、执行权交由国库司、监督权交由监督监察局。这样一来，一方面体现了分工合作，提高了效率；另一方面也加强了内部的制衡和提高了外部寻租的成本，从而可以从制度上确保预算的执行。
当然，部门预算分配权由现在的几个部门同时拥有，到完全集中于财政部门，涉及部门利益的调整，不是一下就可以解决的，取消其他部门的分配权也将是一个渐进的过程。现阶段可以考虑将各块资金保留在财政部门，其他有预算分配权的部门如发改委、科技部利用他们信息和专业优势编制预算方案，统一汇总到财政部，由财政部门最后完成整体预算的编制。当预算分配权最终完全集中于财政部门时，这些有预算分配权的部门的工作重点，将由直接分配资金转向制定行业规则、定额标准、引导其他部门做好项目立项管理工作等方面上来。
6.3.2 强化人大的预算审查监督权
赋予人民代表大会明确的预算审批权。《预算法》对人代会召开之前人大对财政预算初审明确作了规定，但初审具有什么样的法律地位却没有明确。事实上，造成初审只有建议权，而不具有法律约束力。为此，应在法律上明确规定，人大对政府预算进行审查同时应拥有的法律权力，明确人大对政府预算修正的主体资格、内容限制、形式要求和处理程序，以弥补预算程序的空白，完善人大审查政府预算的职能。提出预算案的权力在政府部门，但人大可以对预算案进行审查和修改。
建立人大财政监督的否决机制。人大对政府预决算的否决，在我国过去的实践中非常罕见，人大否决政府预算也面临诸多法律和操作上的难题。在西方市场经济国家，议会对财政预算的审查很有权威性，最典型的是美国、挪威等国，议会可以对政府提出的预算事项直接予以否决，而事实上这种否决是由专门委员会负责的。为便于操作，我国应在法律上赋予人大专门委员会否决预算事项的权利。即专门委员会就一些具体事项不能与政府达成一致意见时，应当被赋予提出否决意见、责成政府重新修改的权力。
建立专业化、权威性的人民代表大会预算审查机构。我国目前是人民代表大会常务委员会、人民代表大会专门委员会、人民代表大会内设工作机构三种预算审查机构并存。由于三种不同性质的机构并存，使得对预算审查机构的法律地位难以作出统一的规定。为了提高预算审查机构的权威性、专业性，应建立以专门委员会为主的预算审查机构，在法律上明确允许县级以上人大成立专门委员会，专门负责预算审查。
建立专家型、职业化的人民代表大会的预算审查队伍。专门委员会作为专门负责审查财政预算的机构，应当由宏观经济和财政预算管理方面的专家或具有财政经验的人大代表组成，并且要作为人大专门工作人员，而不是兼职。由于受专门委员会组成人数限制，每位专门委员会委员可以配备若干名专家型顾问以及若干名工作人员辅助专门委员会委员工作。
为了解决信息不对称的问题，人大专门委员会除依靠政府所报告的财政信息外，应注重日常对财政政策、财政预算执行情况的收集、分析。为此，人大专门委员会内部可按照公共支出的不同领域分成若干个组，分工负责各自领域事业发展、财政政策、财政预算执行情况的跟踪分析，并在各组情况汇总的基础上，提出年度预算框架，与政府提交的预算框架对照审查。
建立人大对财政违规行为的惩戒机制。在公共财政监督制度下，必须改变对财政违规、违法行为重监督、轻处罚的做法，建立权威、有效的惩戒机制。人大制度应当发挥两个功能：一是加强财政立法，对如何处理财政违法违规行为做出具有可操作性的法律规范；二是建立人大对政府的问责制度。人大有权对政府或政府有关部门的领导针对有关问题进行问责，对于负有重要责任、经选举产生的政府领导，可以启动罢免程序；对于负有重要责任、非经选举产生的政府领导，可以责成政府处理，并向人大报告处理结果。每年审计部门披露的财政违法违规问题的处理情况，政府应向人大专门报告处理结果，人大对此要专门形成决议，并形成制度。
6.3.3 增强审计预算监督的独立性
西方市场经济国家审计制度演进的历史，其实就是一部审计机构争取独立性的历史。在财政信息极度不对称的制度安排下，立法机关对政府预算的审查监督必然是形式上的，很难发挥其应有效力。只有审计机关成为立法机关的信息提供者之后，立法机构对政府预算的监督职权才被赋予了实质意义。当前，我国的审计机关隶属于政府，应增强审计机关的独立性，确保其预算监督权力有效、正当履行。
改变目前审计机关隶属国务院和地方审计机关隶属于同级政府的管理模式，建立独立于政府之外的审计机构。为了实现审计机构的独立性，在遵循我国基本政治制度的前提下，应把审计机关设在人民代表大会之下。审计长实行任期制，无特殊情况任期之内不得罢免。审计机关在本级人民代表大会领导下工作，人民代表大会认为审计长存有失职、舞弊等情况时，有权提请人民代表大会罢免审计长，但对人民代表大会罢免审计长应在法律、程序、权限等方面予以严格限制。考虑到我国现行政治体制的特殊性，为了便于审计机关开展工作、提高其权威性，审计长可由一名人大副主任兼任。
实行独立审计官制度。审计机关内部不应按一般行政机关的方式进行权力配置，应实行独立审计官制度，赋予审计官独立开展审计的权力。审计长对审计报告可以提出建议，但无权修改或无权拒绝提交人大。审计报告的真实性、公允性完全由审计官负责。
实行审计机关经费单独批准、拨付制度。在现行体制下，财政部门既是审计的主要对象，又掌管着审计机关预算限额分配、预算资金拨付，从而使财政与审计之间建立起利益依存关系，因此，解除财政部门对审计机关的预算制约，才能彻底割断审计与财政之间的利益纽带，保证政府预算审计的独立性。审计机关的预算经费可由人民代表大会审查与批准。预算执行中，由人民代表大会财经委员会签发支付令，财政部门据此拨付。
6.3.4 信息公开、透明与披露
随着我国经济的市场化和政府管理的法制化，社会公众对政府财政收支状况的透明度、财政支出的用途、结构及其效果等愈加关注。另外，政府财力的增强和支出规模的扩大，对政府行政管理效率提出了许多新的要求。信息公开、提高财政透明度的客观需求越发显著。
政府信息公开的法治化，是形成透明政府最有力的保障。2008年5月1日，《政府信息公开条例》正式施行。其中规定了政府信息公开的基本要求，公开的主体、主动公开的范围、依申请公开制度、不予公开的范围，以及监督保障措施等内容。这部法规的诞生，承载着全体人民对于“阳光政府”的渴望，并使宪法价值层面上的“知情权”第一次在中国有了落地生根的制度土壤。但是我们还应看到，在制度层面仍需要相关法规的跟进协调。《政府信息公开条例》仅仅是一部行政法规，其主要适用于行政机关，还无法涵盖人大、政协、法院、检察院等国家机构的信息公开，也无法规制遍布社会基层的村务公开、校务公开等。显然，如果信息公开立法能从行政法规“升格”为法律，可以更好地推进整个公共领域的信息透明，更全面地保障公民的知情权。
在某种程度上，《政府信息公开条例》所定义的“政府信息”，只是狭义的、表层的信息公开，而“阳光政治”所要求的信息公开还需要向更深的层面推进。比如，政府信息公开不仅需要公开政策文件，也需要公开行政决策过程、公开公众参与状况等；人大立法公开不仅需要公布法律文本，也需要公开立法博弈的过程，公开人大代表的议政发言等；审判公开不仅需要公开审判结果，也需要公开庭审记录、公开合议庭每位法官的独立意见等。所有这些目标，都需要一个更具现代民主性、公共政治性的法制平台。
尤为重要的是，保障知情权是为了激活参与权、监督权等更高级民主权利，而要实现这些民主权利的“连续效应”，立法就不能停步于知情权层面，应延伸至参与权、监督权等层面。因此，我们既需要信息公开法、官员财产申报法一类的“阳光法案”，也需要公众参与法、反腐败法等“参与权法案”、“监督权法案”，需要构建更具民主性、法制化的选举机制、监督机制等。正是从这个意义而言，《政府信息公开条例》能否成为一个历史性的起点，并因此成就民主政治的光荣与梦想，是令人期待的未来图景。当然，这是一个长远的目标，近期很难实现。
从眼前最现实的角度看，那就是要完善与信息披露制度相配套的法律，规范披露与豁免披露的界限。在我国，豁免披露的政府信息主要由《保守国家秘密法》、《档案法》、《反不正当竞争法》等法律予以规范。这些法律非常重要，但也存在与实际发展需要不匹配、保密过度等问题，应及时予以修正。维护国家信息安全，禁止私人信息滥用，同时不破坏信息的自由流动，是我国政府面临的艰巨挑战。此外，还需要修改《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等弥补司法救济不足。同时，应将政府信息披露工作纳入人大监督的视野。
从操作层面看，整合信息资源，建立政府信息检索系统，设立统一的信息管理综合服务窗口，是我国政府信息披露机制建设的重要内容。信息披露不仅要关注事实上的披露，更要关注感受到的披露。未经整合的信息，往往凌乱庞杂，查询困难。这就需要借鉴美国GILS发展指引服务，设定统一的标准，对信息资源进行整合，为公众提供便利的信息检索系统。这样才能有效地利用网络，组织、管理和共享信息资源。此外，设立统一的信息管理服务窗口，汇总、整理、公开所有予以披露的政府信息，并统一受理公众对政府信息的申请，避免公众“周游”于政府之间而费时费力。这些都是方便公民获取信息的有力举措。
6.4 绩效取向下的改革策略与对策
6.4.1 制定“质”、“量”结合的绩效评价标准
绩效评价是对政府预算绩效的度量，但度量工具本身也存在质量优劣的问题。低质量的绩效评价系统，不仅不能有效度量政府预算绩效的实际水平，还可能得出相反的结果。因此，有必要将评价本身的质量问题纳入考虑的范围。所谓绩效评价标准，是以一定量的有效标本为基础，测算出标准样本数据，用来衡量和评价实际的预算绩效水平。绩效评价标准是实际绩效与计划绩效进行比较的基础，是改进预算管理的绩效导向。
按照可计量性，绩效评价标准可分为定量标准和定性标准。定量标准和定性标准又可根据标准的取值基础不同分为行业标准、计划标准、经验标准和历史标准等类型；按照时效性可以分为当期标准和历史标准；按照标准形成的方法可以分为测试标准和经验标准；按照区域可分为国际标准和国内标准；还可以分为政府标准、社会公众标准和民间机构标准等。由于不同的预算支出，在政府活动中所起到的作用不同，绩效评价标准需要根据评价的具体目标、组织实施机构、评价对象来确定。
从理论上看，无论何种类型的标准，都要做到“质”“量”结合，达到有效性、可理解、时效性、正激励、唯一性、经济性、可控性与全面性等要求。
绩效评价是否包含了组织功能的所有方面？
其中，有效性是判别绩效评价系统和数据质量的最关键因素。只有保证绩效评价的有效性，才能使绩效评价系统真正令人信服，才能得到准确的绩效评价结果，避免产生误导信息。
绩效评价标准的改进，就像政府预算绩效的改进一样，是一个不断探索和完善的过程。一方面要吸取先进的理论知识和实践经验，完善评价模型，不断优化评价方法和流程；另一方面，要在不断实践的过程中总结经验教训。另外，加强对公共支出绩效评价的元评价，是改进评价质量的有效方法。
所谓元评价，是对绩效评价主体、评价过程、评价结果的再评价，主要运用统计和其他方法来估计产生的偏差对评价结论的影响，这里所指的偏差并不局限于统计性质，评价主体的心理认知失当、对评价问题的理解错误，以及运用的评价模型及手段等因素，都是造成评价偏差的原因。元评价的客体就是原来的评价，原来的评价不只是评价结论，而是包括评价结构、评价过程、评价结论在内的系统评价。评价过程包括评价方案的设计、评价信息的获取、评价方法模型的选择等。因此，元评价是对评价的结构、过程、结论进行全面、系统地再评价，是修正评价结论、改进评价活动的过程。元评价的关注点是评价指标结构是否科学，评价实施过程是否规范，评价数据采集是否准确，评价主体的意见是否客观一致等。它的评价指标是信度和效度，可用某种相关系数来衡量。
6.4.2 科学设计绩效考评指标体系
绩效评价指标体系是反映预算绩效的特定概念和具体数值的度量衡，是衡量、监测和评价预算经济性、效率性和有效性，揭示预算缺陷与不足的重要量化手段。绩效评价指标体系是为衡量政府部门的生产与服务目标而设置的，在这些目标和机构的生产与服务产出之间发挥桥梁的作用。
按照社会统计学的分类标准，根据绩效评价指标的属性，可分为定量指标和定性指标两种。定量指标主要根据各有关部门工作中的客观记录采集，这些指标一般没有主观偏好，具有测评的客观性。定性指标则主要是在民意调查等工作的基础上进行分析，得出的结论带有公众的主观色彩。这两类指标及其细化，构成了政府预算绩效评价指标体系的一般框架。
根据我国的实际情况，绩效评价指标体系的建立必须遵循短期效益与长期效益相结合、定量与定性相结合、统一与专门指标相结合的原则。设置绩效评价指标体系的目标，就是形成一套完整的绩效评价的指标库，这种指标库的形成不仅需要理论上的探索和研究，更依赖于在实际中逐步完善和健全。绩效评价的层次，应按照政府预算项目分类的原则，分别建立不同层次、不同类别的绩效评价指标库。从指标的适用性角度考虑，各类指标均为通用指标、专用指标、补充指标和评议指标四种类型。无论是定量指标还是定性指标，都应由职能指标、影响指标和潜力指标等大类以及诸多分项指标组成。
GDP增长率；城镇登记失业率；财政收支状况市场监管法规的完善程度；执法状况；企业满意度社会管理贫困人口占总人口比例；刑事案件发案率；生产和交通事故死亡率公共服务基础设施建设；信息公开程度；公民满意度国有资产管理国有企业资产保值增值率；其他国有资产占GDP的比重；国有企业实现利润增长率影响指标经济人均GDP；劳动生产率；外来投资占GDP比重社会人均预期寿命；恩格尔系数；平均受教育程度人口与环境环境与生态；非农业人口比重；人口自然增长率潜力指标人力资源状况行政人员中本科以上学历者所占比例；领导班子团队建设；人力资源开发战略规划廉洁状况腐败案件涉及人数占行政人员比率；机关工作作风；公民评议状况行政效率行政经费占财政支出的比重；行政人员占总人口的比重；信息管理水平具体来说，绩效评价指标体系应该反映下列情况：（1）生产量，即处理问题的数量；（2）生产率，指每人的平均产出单位，通过加权在可比的基础上表示不同类型的工作；（3）成本，指单位平均成本，表示需要和运用的资源数量；（4）目标时间，指完成每一件事所需要的时间；（5）服务需求，指产出的类型、频率和数量；（6）服务效应，表现为消费者需求的范围和价值；（7）结果，指期望结果的类型，时间的选择和机构目标全面设置的影响。
在此基础上，设计科学合理的绩效评价指标体系包括三个步骤：（1）设计通用指标，主要评价预算绩效的共性方面，它是每个评价对象都必须采用的指标，一般来说，通用指标最常用的有资金到位率、资金使用率和支出效果率三项指标。（2）根据预算项目类型的不同设置绩效指标，在确定具体评价对象后，通过了解、收集相关资料、信息，结合评价对象不同特点和预算项目的特定目标来设置的特定的指标。绩效指标是评价公共支出绩效的核心指标，如经济建设支出指标、财政支农支出指标、财政教育支出指标、财政科技支出指标、财政文化体育支出指标、财政卫生支出指标、财政社会保障支出指标、政府采购支出指标、政府运转支出指标等。然后在这些大类一级绩效评价指标下，再根据不同的具体支出项目，相应设置具体的二级、三级、四级绩效评价指标。（3）根据实际需要进行个案选择和确定补充指标。补充指标是指根据绩效评价工作对象以及当时所处的社会、经济环境而设置的可选性指标，或者说备选指标。它一方面是根据国家对预算管理时效性较强的政策和要求设定的，另一方面是由具体评价机构结合具体评价项目的实际需要而进行个案选择和确定的。
6.4.3 建立健全政府绩效预算管理制度
政府绩效预算的有效运行，需要建立健全相关管理制度，从根本上转变政府职能，完善公民参与机制，逐步构建完善政府绩效预算框架体系。
（1）转变政府职能，创建服务型政府。创建服务型政府是重大的体制创新。计划经济时期的政府是管理型，市场经济条件下的政府必须是服务型。因此，建设服务型政府是市场经济对政府的必然要求。服务型政府必须体现以下理念：
一是“民众参与政府”理念。在服务型政府中，对组织的管理和研究从原来以“事”为中心发展到以“人”为中心，由原来对“纪律”的研究发展到对行为的分析，由原来“独裁式”管理发展到“民众参与式”的管理，管理者在管理中采取以工作人员为中心的领导方式，即实行民主领导。强化政府服务功能，引入用户满意的理念。从本质上说，公共管理不是管制而是服务。公共管理背景下政府的一个重要职能，就是满足社会公众对管理的需求。
二是“有限政府”理念。要明确政府在社会主义市场经济中的角色定位，做到有所为有所不为。强化宏观管理职能，弱化微观管理职能；简化行政审批，减少对市场配置资源的干预，将政府目前承担的技术性、服务性、协调性工作交给社会中介组织；实行权力与利益分离，决策与执行分离，划清事权，理顺关系，实现真正意义上的公共服务。
在服务型政府理念下，政府的职责被清晰界定，着重强调其提供公共服务的职能，公众处于与政府平等的位置，体现了政府行政的“民本”思想。这是政府预算绩效评价的基础。
（2）完善公民参与机制。这是完善政府绩效预算管理的一种有效途径。虽然公众的评价也存在缺陷，但政府部门本身就是为公民而存在，政府预算绩效就应以公民利益为参照物，树立公民取向的绩效观。政府管理运作追求的一切，都应以公众的立场和角度来评价，因此改善政府部门的绩效评价应取得公民的关注和积极参与。公民参与意味着我们要重新定位公民的作用，他们再不仅仅是传统意义上的投票人、纳税人、服务的接受者，而是政府部门的问题架构者和服务质量的评价者，积极参与公共事务，帮助政府部门界定重要问题，提出解决方案，并判断其目的是否达到。
有效的公民参与能改善绩效评价：政府工作人员了解到公民的实际需求和状况，便能提高服务的质量，通过公民的参与，增加指标体系的社会相关性，以保证政府服务的类型及供给机制符合公民的偏好。随着参与程度的提高，公民将更了解政府运作，也意味着更有效的监督与评价。
（3）尝试构建政府绩效预算框架体系。在开展绩效考评试点的同时，在基础条件具备的情况下，可尝试构建政府绩效预算框架体系：对于列入绩效考评试点范围的部门和项目，要求在编制年度部门预算时相应编制年度绩效计划，详细列明绩效目标、绩效指标等内容；同时，在年度终了时提交绩效报告，由部门管理者自行描述绩效计划的完成情况；再由外部机构针对绩效计划和绩效报告进行考评，考评结果在一定范围内予以公开，并与下一年度的预算分配联系起来。
政府绩效预算管理是一个系统工程，涉及政府管理的方方面面，其中很多已超出了财政部门的职责范围，所以需要加强财政部门与其他相关部门的协调配合，共同推进政府绩效预算框架体系的建设。如在法律保障方面，需要立法机构的介入；在加强问责机制方面，需要国务院等强力部门的介入；在人事权方面，需要人事部门的介入。政府绩效预算管理不是财政部门一家的事情，需要诸多部门的协调配合。
6.5 技术取向下的改革策略与对策
6.5.1 建立健全政府会计制度
从总体上来讲，国际上政府会计改革的目标取向，是建立以不同程度的权责发生制为基础，以统一规范的政府会计准则、会计制度和政府财务报告为主要内容，全面反映政府收支活动和资产负债信息的现代政府会计制度。新中国成立以来，我国政府、行政事业单位会计一致沿用预算会计的名称，随着社会主义市场经济体制的不断完善和政府预算管理制度改革的深入，应借鉴发达国家的成功经验，对现行预算会计模式进行根本性改革，将现行预算会计体系改造为政府会计体系，逐步引入权责发生制会计基础。
（1）打破组织类别会计，依托支出周期建立预算会计框架。现行的预算会计的基础性框架是根据组织类别构造的，主要有三个分支：财政部门的总预算会计，行政单位的行政单位会计和事业单位运作的事业单位会计。不同组织类别适用不同的会计制度，采用不同的会计科目和处理方法。应借鉴国外成功经验，将我国预算会计框架从依托组织类别概念构造，转向依托支出周期概念构造。在清晰地界定支出周期组成阶段的基础上，根据各阶段交易的特点和会计控制的要求来组织和设计会计账户和科目。无论承担会计核算的是哪一类别的组织，都应采用相同的会计账户和会计核算方法对同质性的交易进行记录与处理，从而为实现便利和高效的信息流动奠定基础。
预算会计的功能主要是追踪拨款和拨款使用，完整地记录和报告政府预算活动。这就需要将现行预算会计的范围，扩展到追踪支出周期每个阶段的交易，建立集中性的预算会计控制机制，有能力追踪行政事业单位的交易，包括承诺和付款阶段的交易。具体看，预算会计所追踪的拨款交易发生于支出周期的拨款阶段，所追踪的拨款使用交易则发生于支出周期的后三个阶段，即承诺、核实和付款阶段。以支出周期为基础构造预算会计框架，可较好地反映预算会计的本质。支出周期各阶段的交易信息应由核心部门和支出机构进行同步式实时记录。现代信息与通讯技术的发展为其提供了强大的技术支撑，而国库集中收付的单一账户体系和集中性的政府采购制度，为核心部门和支出部门同时记录机构层支出交易创造了有利条件。
依托支出周期构造预算会计核算框架，对各种会计基础都具有极大的包容性。发达国家的会计实践证明，引入应计会计基础或修正的应计基础与现金基础结合起来，可以很好地记录支出周期各阶段的交易信息。在继续采用传统的现金会计基础的情况下，也能够以某种方式披露和报告支出周期各阶段的交易信息，比如通过报表附注、附表等方式，报告和披露承诺和核实阶段的交易信息。这样，现金会计基础的所有优势，包括满足合规性控制这一基本的管理目标都可以保留下来，同时，现金会计基础的弱点可以通过附注等方式予以一定程度的弥补。
（2）部分实行基金会计。在我国的政府会计体系中引入“基金主体”这一概念，必须首先对这一概念中的基金与我国现行政府预算会计体系中的基金作出区分。我国现行政府预算会计中的基金是指兴办、维持或发展某种事业而储备的资金或专门拨款，如各种政府性基金，按规定也需要单独核算。“基金主体”中的基金是依照法律法规的规定，为完成特定任务而建立起的一套自我平衡的账户体系，用以记录和报告现金与其他财务资源、负债和权益。基金会计建立在将基金界定为报告实体的基础上。基金主体是政府会计的子系统，各基金主体的总和就构成了一个独立的政府主体。
我国基金会计模式的建立并不意味着“从头再来”。对于完全或主要使用政府资源的行政单位，仍然可以采用现行模式，以单位和政府整体作为记账主体和财务报告主体，这样有利于降低改革成本和保持管理效率优势。对于部分使用政府资源、政府对其负有财务责任的事业单位，可以采用基金会计模式，以基金作为记账主体和财务报告主体，从而有利于加强政府财务资源管理、评价政府资源的使用情况。对明显具有基金、项目性质的资金运动，采用基金会计，从而实行有效的会计控制和监督，从会计上提供保证预算执行的机制。目前来看，我国总预算会计中已经部分采取了基金制的思路，例如，我们将预算资金分为一般预算资金、专项预算资金等；对于一般支出以外收支挂钩的特殊的资金的核算也采用基金的模式，如粮食风险基金、社会保障基金等，这就创造了向基金制会计过渡的条件。我国未来的政府会计模式中可以考虑主要设置几种“基金主体”，如专用基金，保障基金，权益基金等。
（3）在政府会计中稳步推行权责发生制。权责发生制是政府会计改革的一项制度安排。引入权责发生制，是政府会计改革必须面对的，问题不在于是否引入权责发生制，而在于多大程度上引入，如何处理收付实现制与权责发生制在我国的有机结合。要在继承和发扬我国几十年来预算会计理论和实践的基础上，立足于中国的国情，吸收国外政府与非营利组织会计采用权责发生制的成功经验，在一定的范围内，有选择地、有步骤地采用修正的权责发生制和修正的收付实现制相结合的形式。
对于采用权责发生制的业务范围选择，可以按照确实发生、易于计量的原则加以确定。例如我国养老保险的负债问题，如果采用权责发生制进行计量，有利于揭示和防范风险。但由于我国养老保险办法比较复杂，导致在权责发生制基础上对负债的计量存在很高的技术难度与计量成本。所以目前不易于采用较强程度的权责发生制。再如，国债还本付息费用按权责发生制原则分期确认，担保贷款的担保责任和借出债权确已坏账的，按权责发生制入账，可以达到充分揭示政府隐性债务、防范财政风险的目的。再如，对政府采购中跨年度支付应按权责发生制基础入账，以如实反映预算资金的使用情况和政府当年提供公共服务的成本。对于收入，可以借鉴国际上的一般做法，采用接近收付实现制的做法，只对一部分由政府政策承诺的、可计量的负收入（补贴）采用权责发生制。
会计基础的改革是一个复杂的系统工程，需按次序分步骤地实施。第一阶段改革的重点是扩展预算会计的核算范围，在不改变现金会计基础的情况下，将预算会计的核算范围扩展到支出周期的各个阶段，至少是承诺和付款阶段。为配合这一改革需要记录和报告或有负债，政府实体的报告也要遵循相同的分类。第二阶段改革的重点是转向权责发生制会计和登记资产。从现金会计基础（或修正现金基础）转向修正的权责发生制基础，再转向完全的权责发生制基础，是最常见的过渡方式。修正的权责发生制基础的基本特征，是对某些与财政风险关系密切的项目（最常见的是或有负债）采用权责发生制基础进行确认和计量。第三阶段考虑转向完全的权责发生制会计。权责发生制基础实施要求苛刻，应渐进实施。首先，在那些迫切需要评估完全成本的支出机构实施。其次，根据发达国家的实践经验，可以先在政府会计领域引入权责发生制，然后再扩展到政府财务报告领域，最后再扩展到预算系统和拨款系统。
（4）其他配套措施。政府会计研究范围宽、涉及面广，改革需要相关配套措施的同步推进。政府会计改革的制度安排和实务操作需要一支与之相匹配的框架人才队伍。推行政府会计改革必须培养相应的人才，要组织培训好相关人员，使具体的操作人员熟悉并会运用新的会计制度；做好政府收支分类改革，使会计科目特别是收入类、支出类与预算拨款直接关联的科目的设置，与政府收支科目衔接一致；开展行政事业单位固定资产清理工作，为固定资产的记录打下基础；作为政府会计改革的技术支撑，管理信息系统也不可或缺。
6.5.2 建立政府财务报告制度
政府财务报告是一个能够全面完整地反映政府财务活动情况、财务状况、财政资金使用情况及政府履行财务受托责任情况的综合财务报告，而不只是反映预算收支情况及结果的预算会计报表或财政收支决算报告。目前，我国仅有由总预算会计报表和行政单位会计报表构成的预算会计报告，由于这些报表体系和内容上的不完备，以及没有制度化的披露途径，因此可以说尚没有真正意义上的政府财务报告制度。按照政府预算管理的需要，建立政府财务报告制度，是全面完整地反映政府财务状况的需要，是准确反映政府地位、职能和责任的需要，也是社会各方关注和重视政府财务信息的需要。
（1）政府财务报告的目标。政府财务报告是政府会计的最终产出。政府财务报告的目标是要在政府会计目标指引下，从使用者的需求出发，提供全面的政府财务信息。在发达国家政府财务报告制度的发展过程中，大体经过三个发展阶段：第一阶段以反映预算资金使用的合规性为主；第二阶段以满足财政管理的需要（也就是决策有用论）为主；第三阶段以说明政府受托责任（也就是受托责任论）为主。
考虑到我国的政府会计改革尚在起步阶段，政府会计体系尚不完善，同时财政资金管理中的违规和腐败现象还很严重，预算决策和监督过程中公众的参与程度还不高，现阶段我国政府财务报告的目标应当以反映预算收支的合规性和财政管理的要求为主。具体来说可以定位在以下三个方面：一是反映预算收支的合规性，二是反映政府财务状况和绩效，三是反映政府持续运营和服务能力，防范财政风险。
根据社会主义公共财政框架的要求，政府财务报告在信息披露上，一要具有较高的透明度，主要表现在财务信息的公开性和明晰性，以便政府信息使用者判断和评价政府的财务状况和业绩、运营活动以及财务风险。二要具有完整性和充分性。三要具有相关性，信息相关性是指信息使用者能够评估过去、现在或未来的事项，或确认、纠正过去的评估结果，在内容上，相关性的财务信息范围非常广泛，甚至还包括一些非财务信息。
（2）政府财务报告主体。报告主体的界定，是建立政府财务报告制度中首先要解决的一个问题。所谓财务报告主体，是指有能力使用资源以实现其目标的某个法律、管理、信托安排或某个组织结构。我国的政府组织结构相对固定，政府内部一方面存在纵向的层级结构，另一方面存在横向的职能划分，形成复杂的条块结合的组织结构。在这一体系中，从属于条块划分中的每一级政府、每一个部门及每一个预算单位，都是一个政府财务报告主体。当然，一级政府下属的所有政府行政单位、机构，一般均应纳入一级政府整体财务报告的合并范围，合并过程中应对内部交易、转移等进行抵消。
当前，我国政府预算中还包含国有企业和社保基金两大块内容，这两块也应该是政府财务报告主体。在会计上建立权益基金进行核算和记录，并作为独立的报告主体纳入一级政府的财务报告中。此外，还需适当补充重大项目作为财务报告主体，重大项目可以考虑单独报告。总之，理想的政府财务报告主体，应该具有相当的灵活性和柔性，使各使用者均能取得对其有用的信息。随着使用者信息需求的不断增加，政府财务报告主体的构成将日渐多层次化。
（3）政府财务报告的内容。报告的内容构成，是政府财务报告制度的核心与关键。政府财务报告在内容上应当涵盖政府会计核算的全部事项，在形式上有报表、报表附注和文字说明。其中，预算执行情况主要通过预算收支表反映，包括预算收入、预算支出、预算结余；政府财务状况主要通过资产负债表反映，包括资产、负债、净资产。对于单独作为核算主体的基金，应当单独提供完整的财务报告，如社保基金的财务报告。财务报告还应当反映重大投资项目的绩效情况，反映政府单位（事业单位）从事经营活动、投资活动的效益情况。为满足财务报告使用者对相关信息的需要，我国政府财务报告的内容构成除了主要财务报表外，还应包括对政府财务状况的综合分析、基本经济环境和发展趋势的概要阐述、财务报表以外应予披露的附加信息、财务报告注释等。
（4）政府财务报告的分类与使用。政府财务报告拥有广泛的使用者，既包括内部使用者，也包括外部使用者。按政府财务报告的使用对象来分，可分为内部报告和外部报告。内部报告通常为报告主体内部及上级管理者和决策者编制，旨在帮助报告主体改进管理与决策。外部报告主要是为外部信息使用者（例如公众、媒体和金融市场）编制的，具有广泛性和一般性；按政府财务报告的功能来分，可分为一般目的的财务报告和特殊目的的财务报告。一般目的财务报告是为满足广大信息使用者共同的信息需求编制的，是外部使用者获取政府财务信息的主要来源。特殊目的财务报告是为符合内部使用者的需要而专门设计的，更具有专用性和针对性；按政府财务报告主体来分，可分为政府整体财务报告、政府部门财务报告和基金财务报告。政府整体财务报告是某个特定级别政府的财务信息，例如中央政府财务报告。政府部门的财务报告是特定部门（包括其下属机构）或特定项目的财务信息。
（5）政府财务报告期间。政府财务报告一般以年度为报告期间，在年度内编制中期财务报告，中期财务报告按照需求的不同又可以进一步编制季报、月报。不同的报告期间，报告的内容应有所不同。中期财务报告，尤其是月报、季报应以预算执行信息为主，简单明了。
（6）严格的编制和审批管理。我国建立政府财务报告制度，应确立规范的编制和审批程序，完善政府财务管理。政府财务报告编制应遵循的基本原则包括全面性，可理解性，可靠性，相关性，一致性，及时性，可比性等。各政府部门及预算单位，应按照《预算法》等相关法律法规编报各种不同资金来源的财务报告，并编报本单位的综合财务报告。各个主管部门，除了编报本部门各不同资金来源的财务报告外，还应当编报涵盖本级政府下属的各级政府的汇总财务报告。
政府财务报告审议程序和披露方式应当制度化。为保证政府财务报告信息的可靠性，需要建立与之相配套的审计制度。在国外，政府财务报告需经过独立审计部门的审计批准方可正式递交国会和向公众披露，我国也应建立有制约力的审计监督制度。关于政府财务报告中隐性债务的审计，可以考虑引入独立的政府专门审计机构审计政府财政支出和各类隐性债务。中央政府应加强对下级政府的审计，并提供必要的技术辅导。在中央政府层面，财政年度结束后，各个部门和单位按照政府会计准则和预算会计制度编制部门层面的政府财务报告，并上交财政部，财政部代表政府按照政府会计准则编制政府整体的合并财务报告。合并财务报告经审计署审计后，将政府财务报告提交全国人民代表大会审议，审议后的政府财务报告及审计意见对外披露。
6.5.3 推进绩效预算管理信息化建设
绩效预算管理是一项工作量大、技术性强的工作，需要建立强大的计算机网络技术支持系统和完整动态的预算基础信息数据库。采用先进的信息技术，加快推进绩效预算管理信息化建设，既有助于满足绩效信息的需求，又可增加绩效信息的供给。
（1）数据汇总与管理信息化。政府绩效预算活动的开展，离不开一定规模与容量的数据库，需要针对各类项目的投入、效益及其影响，进行必要的横向与纵向比较，保证绩效预算管理工作的持续、高效开展。为此，现实的选择是，分不同行业、类型的财政支出项目，将有关的信息或资料作为初始数据源，并在此基础上逐步扩大信息的收集范围，推动数据采集进入标准化工作阶段。这样不仅有利于收集、查询项目及绩效信息，及时反馈评价结果，而且可以为培养持续、有效的绩效预算管理能力提供有力的技术支撑。
我国政府机构的工作特点决定了政府各个部门对于数据采集、汇总、分析的巨大需求。但是应当注意的是，还有相当多的政府机构、部门还在通过打印机输出报表纸张进行报送，或者通过Excel等表格处理软件进行报表的填写、报送和统计工作，这些既无益于政府工作效率的提高，也无法适应政府职能转变和政府改革的需要。在财政数据汇总与管理工作中亟须树立“集中共享、协同实时”的理念，统一信息的分类描述方式、技术标准与服务标准，实现数据共享和无障碍交换，提升管理效率，改善服务质量。
具体来说，需要通过运用先进的信息通信技术收集、统计、汇总、分析、共享财政管理过程中的结构化信息，实现集中、统一的通用网络报表管理；自上而下，对网络报表管理和汇总标准进行统一；提供及时、准确、规范的编制、采集、管理、汇总、分析功能；按照要求，编制和输出各种汇总报表；通过智能技术提供智能分析，支持领导决策。以此为基础，逐步实现财政数据汇总与管理的规范化、科学化。
（2）宏观经济分析与预测信息化。宏观经济分析是对国民经济整体运行状况所进行的分析，是制定宏观经济政策的基础，也是进行政府绩效预算管理的前提。绩效预算年度计划需要建立在战略规划的基础上，而战略规划的制定需要正确把握宏观经济形势的现实状况与发展趋势。从政府预算的职能实现角度看，一方面取决于财政政策的正确运用，另一方面有赖于国民经济的持续、快速、健康发展。要做好政府绩效预算管理，就必须掌握宏观经济规律，做好宏观经济分析预测。
信息技术在宏观经济分析与预测中可以发挥以下促进作用：一是可以对国民经济主要指标和财政收支指标进行短期预测（未来几个月、半年和一年），为财政部门编制年度预算和执行预算服务；二是可以对国民经济和财政指标进行中长期预测（五年或更长时间），为编制财政中长期规划和财政发展战略服务；三是可以分析投资、金融等经济政策及国内外经济环境变化对财政的影响，有利于进一步的决策及其贯彻；四是进行宏观经济监测和景气分析，以国内生产总值为基准，利用频谱分析工具，由各领域选择出一批对景气变动敏感、有代表性的经济指标，用数理方法合成为一组反映经济景气状况的综合性指数，将它们作为测定和分析经济周期波动的综合尺度；五是进行财经专题统计分析。
（3）财政收支运行评价与风险预警信息化。财政收支永远处于不断的循环运动之中，对每一笔财政收支运行情况进行分析和评价，是政府财政决策、绩效预算管理的重要基础，也是确保财政资金安全、规范、有效的基本保障，还是防范各类财政资金风险的现实选择。财政收支运行评价与风险预警信息系统，是在考虑既定外部环境条件的前提下，以财政收支运行的各方面关系为内部结构的基础上，建立起来的财政宏观管理与分析系统，通过财政收支运行评价与风险预警信息系统，全面收集、整理、分析各类收支信息，由专门人员定期将相关指标值、各类收支数据录入信息系统之中，进行财政收支统计与预测，由系统数据库自动计算出综合指标值，并由专职人员进行分析，为财政决策与管理提供评价报告与参考依据，促进财政收支与经济社会发展的协调运行，提高抵御风险能力。
（4）建立完善的绩效评价信息交流与沟通机制。把绩效管理的结果尽快反馈和扩散给有关政府部门，有助于及时发现和修正正在实施的公共项目的缺陷，增强公共项目的持续能力，完善公共项目及其资金的管理。公众只有全面地了解政府及其活动，政府才能更好地提供他们所需要的服务。运用信息技术，有助于将各类绩效信息数字化并公开传递以及被社会广泛运用。在此过程中，绩效信息变得透明、公开、可计量，从而使得政府绩效各项工作变得简单容易。
此外，还需要建立和完善统计数据质量保证制度，这是信息有效交流与沟通的客观需要。建立健全和落实统计信息质量责任制，对上报的统计数据要明确责任人，坚持谁主管、谁签字、谁负责的原则，从制度上防止领导干部随意干预统计数据的填报，是加强对统计信息质量的全员管理和全程管理的重要措施。要采取科学有效的办法，坚持事前预测、事中控制、事后分析，全程控制统计信息质量。
（5）完善财政管理信息系统的运行维护体系建设。根据财政业务系统的建设规划，有计划、有步骤地建设相应的运行维护体系，是实现网络与信息系统安全、稳定、高效运行的重要前提与保障。各级财政部门要按照IT服务管理理念与标准，建立统一的运行维护、客户服务模式和规范，制定科学有序的管理流程、方法和规章制度，形成集网络管理、系统管理、资产管理、数据库管理、应用系统管理、安全管理、流程管理等为一体的综合性管理体系，及时响应和快速解决信息系统运行过程中出现的各种问题和故障，实现对网络及信息系统的综合监管和日常技术支持。同时，还需要建立应急处理机制，建立职责清晰、分工明确的应急处理领导小组和执行机构，研究制定网络及信息系统突发事件应急处理预案，明确相应的应急处理流程和协调机制，规范突发事件处理程序，提高对突发事件的应急处理能力。
本章小结
任何一个国家的绩效预算管理与改革，都不是一个轻松的话题，愿望与现实之间总是存在着巨大差距。借鉴国际经验，我国需要进行准确的战略定位，实施切实可行的政策措施。
从我国实际情况出发，坚持在合规控制、权力结构、绩效管理与技术支撑四个取向上分别改革，局部突破，协调推进，有助于使政府绩效预算制度在我国“开好花”、“结甜果”。进一步来看，不同地区有不同的具体情况，四个取向上的改革未必都适合推行，但总能找到一个或两个容易入手的方面，点点滴滴的进步，终能汇成滔滔江河。这也是唯一正确的战略选择。
