烟草控制框架公约是在世界卫生组织的主导下，由各成员国政府参与多边谈判所产生的，对于签署国具有正式效力的法律文件。在酝酿、形成和履行等各阶段，烟草控制框架公约都显露出国际政治博弈的本质特征，彰显着政治与烟草产业一直以来的密切关系。面临后公约时代日益增强的履约压力，作为烟草生产和消费大国，中国政府对烟草产业的政治决策关系到国家的切身利益。为了有一个比较研究的视野，以期提供实践性的政策建言，本节专门研究烟草控制框架公约诞生的政治进程，总结烟草与政治的相互影响模式和路径，并分析各主要签约国或地区的烟草产业相关政治变迁，厘清后公约时代各国烟草产业面临的政治形势，以及政府的政策选择经验和教训。
一、烟草产业的一般政治学考察
马克思主义政治经济学指出，经济基础决定上层建筑，上层建筑对经济基础又具有反作用。经济基础的决定作用表现为它决定了上层建筑的产生、性质和变化发展。上层建筑的反作用表现为它适应经济基础发展要求时，则促进经济基础的发展；它不适应经济基础发展要求时，则阻碍经济基础的发展。
作为上层建筑的主要组成部分，政治上层建筑是在一定的思想、观点指导下建立起来的，而这些思想和观点的根源就是特定的社会经济基础。另一方面，政治上层建筑的表征就是国家机器，行使国家统治权力，建构和执行国家的法律与政策制度，对经济基础产生重大甚至有时是决定性的外部影响。两者之间存在着极为复杂和高度动态的互动关系。
多年来，作为一项有着悠久历史的传统经济产业，全球烟草行业保持着较为稳定的市场格局，从中折射出与世界政治形势的微妙关联，反映了烟草产业与政治之间由来已久的特殊关系。与一般的经济行业相比较，这种特殊的互动关系在烟草行业尤其明显，成为烟草业兴衰沉浮的重大因素，并指引着烟草行业生存与发展的远景趋势。
概括起来，烟草产业之所以成为政治生活的一大焦点，无外乎有以下几点原因：
1.作为重税行业，烟草产业是国家财政收入的重要来源，对国家经济发展做出重大贡献，也相应得到政府的重点关注。尤其是在发展中国家，作为基本产业的烟草行业占据着较为重要的地位。多年来，烟草产业上缴利税占我国财政收入的1/10，而在云南省这样的烟草大省，GDP和财政收入的贡献率甚至达到25%和70%左右。在许多发展中国家，烟草种植业占据着国民经济的支柱地位，例如津巴布韦的烟叶产量居世界第三位，占据津巴布韦外汇收入的1/3以及GDP的6%～12%。
2.作为历史悠久的传统行业，烟草业积极对政治生活施加影响，积淀了较为深厚的政治资源。一般来说，作为一种日用消费品行业，对于处在不同经济发展阶段的国家来说，烟草产业在国民经济中的地位应该存在较大的差异。由于产业体系的普遍发展，在美国、日本、英国、德国等发达国家，虽然存在一大批占据世界主导地位的烟草巨头，但其在整个国民经济中的比例并不高。然而，令人深思的是，即使是在这些国家，烟草业对政治的影响度也比较高，甚至被称为“最善游说的利益集团”。在其国家政治生活中，烟草产业扮演着积极而重要的角色。
3.在一些国家，烟草产业属于国家控制的经济实体，与政府保持着密切的产权关系，并通过烟草专卖制度得到强化。在这种情况下，政府和烟草产业形成了原生性的利益共同体。以烟草三强之一的日本为例，作为国家一手支撑发展起来的经营事业，日本烟草公司中的国有股权占据一半以上，并且得到了《日本烟草产业株式会社法》、《烟草事业法》等法规的强制支持，实质上属于日本政府控制的国家经济实体。这一经济现实决定了日本政府对烟草产业的基本态度。长期以来，日本政府不但确定和保障了日本烟草公司在国内的垄断权，还积极支持其海外扩张，是日本烟草业成长为世界三强的幕后推手。
4.作为劳动密集型产业，烟草行业对种植农业和加工工业都具有较强的就业拉动，从而形成对政府调控的外在制约。据统计，我国至少有5000万人口的就业与烟草产业存在直接或间接关系，尤其是在一些贫困地区，烟草种植和加工业是居民的生计所在，也是地方政府履行社会职能的基本财源。而在西方国家，烟草业的从业人群更是可以通过选举机制对政策制定者构成直接影响。
二、公约的时代背景：全球烟草产业的政治格局
（一）世界烟草产业格局是国际政治现实的典型映射
作为世界经济的重要组成部分，烟草产业的格局与全球政治版图保持着基本的一致。以美国、西欧和日本企业为主的国际烟草巨头占据着烟草市场的主导支配地位，与之相适应的是，有关烟草控制的政治谈判也是由上述国家和地区肇始并着力推动，最终成为影响世界烟草产业的重大政治事件；与此同时，以中国、巴西等新兴经济大国为代表，伴随着经济实力的不断增强，烟草产业也获得了快速发展，成为影响国际事务的一股重要力量，这一点也在烟草控制的国际努力中得到了充分体现；而占据着烟叶种植等产业低端位置的众多发展中国家，以及作为烟草净进口国的某些中小发达国家，在烟草公约的形成进程中也极力发出自己的声音，但在国家政治力量的掣肘下收效有限。
首先，长期以来，凭借着资本和技术的双重优势，西方发达国家在烟草产业的各个环节占据着全面领先的主导性地位。世界烟草产业的领导企业分布在美国、欧盟和日本。这三大国家或地区在当今世界正是处于经济和政治的主导地位。例如，全球最大的三家跨国烟草公司是美国的菲莫公司、英国的英美烟草公司、日本烟草公司，全球最大的两家烟叶经销商是位于美国的环球和德孟，全球最大的两家烟草机械制造商则是处于西欧的德国豪尼公司与意大利GD公司，而全球最大的两家烟用丝束供应商塞拉尼斯公司、柯达公司又是美国企业。
其次，改革开放以来，随着经济的飞速发展和社会的不断进步，中国成为世界政治格局中崛起的新兴力量，为世界多极格局的形成做出了重大贡献。在国际事务中，中国的政治话语权不断增长，成为各种政治协调和利益分配不可或缺的重要参与者。与此同时，中国烟草产业迅速壮大，在国际烟草格局中的地位愈来愈重要。一方面，在改革开放的基本背景下，通过WTO协议的签订和实施，中国国内烟草市场逐步成为全球市场的有机组成部分；另一方面，中国烟草企业获得了进入国际竞争舞台的通行证。在消费和生产的两大环节上，中国烟草也都必将成为世界烟草产业格局的重要成员。
最后，在全球化的时代背景下，部分发展中国家的经济获得了一定程度的发展，国际政治地位也有了一定程度的改善。但不能忽视的是，由于资本的全球化扩张，许多发展中国家在进一步融入世界经济一体化的同时，国民经济对发达国家的依附性也不断加强，经济附庸的现实进一步固化。经济基础反映在政治生活中，便是发展中国家与发达国家的政治对抗趋于乏力，一些原有的政治集团的话语平台处于事实分解状态，在全球政治事务中的话语权不断减少，甚至丧失了对国际政治格局的主动影响能力，成为被动的接受者。在烟草行业中，体现为发展中国家，尤其是处在经济转轨过程中和低收入的发展中国家，随着其经济的发展、卷烟消费需求的增加和对外开放的扩大，其卷烟工业规模和生产量在不断扩大和增加。但是，这些发展的主要动因是发达国家烟草企业的转移生产和资本扩张，而这些国家自身的烟草企业和品牌并没能获得相应的良性发展，甚至沦为国际烟草巨头的原料来源地和倾销市场地，在烟草产业链条中不断滑向末梢。
（二）世界烟草产业与国际政治变化趋势的局部矛盾性
如上所述，作为与国家政治力量联系紧密的传统产业，烟草业长期以来受到政府的关注与影响。在国际市场上，烟草企业的扩张和竞争也得到母国大力的政治支持。例如，在20世纪80年代后期，美国政府动用超级301条款等工具，强迫亚洲市场开放卷烟进口，使得美国烟草品牌迅速占领了日本、韩国以及东南亚的大片市场。
然而，随着人们对烟草观念的转变，开始出现了烟草产业与政治机构之间的对立冲突，最终演变为国家层面的烟草控制行为。在这一转变过程中，最为典型的是美国和欧盟，它们既是世界烟草产业的主导者，也是控制烟草的社会政治潮流的推动者，这种矛盾性正愈发激烈，对其本国烟草企业的生存和发展造成了巨大冲击，也必将对世界烟草产业格局产生深远影响。另外，经济基础决定上层建筑，上层建筑又会反过来影响经济基础。一般来说，国家经济力量的消长与政治地位的变化是相互关联的。自冷战结束以来，国际政治格局发生了巨大的变化，其中最为重要的推力就是全球经济一体化带来的产业变迁。不能否认的是，尽管烟草产业也出现了一些相应的变化趋势，但在整体上却没有产生相应规模和程度的变迁。例如，以中国为代表的新兴国家和地区政治力量日益雄厚，但由于种种原因，自身的烟草产业虽然规模庞大，却没能在国际市场上进入主导集团。这种国际格局的不平衡性蕴涵着巨大的张力，意味着世界烟草市场的未来变局。
（三）各烟草产业大国的烟草政治历史及其特点考察
在不同的国家和地区，由于政治、文化乃至政府职能的差异，烟草业与政治的互动模式和传导渠道都各有特点，不能一概而论。对于美国、欧盟、日本这些占据主导地位的烟草产业大国和地区，烟草业的政治变迁历程既有共性，又有个性，在逐渐统合于主流趋势的同时，又保持着自身的独特表征。
1.美国。美国是世界烟草产业最主要的生产和消费基地之一，拥有包括菲利普·莫里斯公司、英美烟草公司、雷诺兹烟草公司、布朗——威廉臣烟草公司等在内的烟草巨头，其足迹几乎与美国国家历史同步，在国内经济和政治生活中占据着重要地位。
总的来看，美国政府与烟草产业的关系一直比较和谐，直到20世纪60年代以健康为名的控烟运动兴起。在早期，自由市场传统深厚的美国并没有特别对待烟草产业，而只是作为一项应该自由发展的经济产业。虽然在早期历史上，美国也存在过比较成规模的控烟措施，例如仅在1905年有15个州立法禁止吸烟。不过，这一时期的控烟动因主要来自于宗教和文化方面，世俗政治势力并未对烟草产业形成成见，烟草产业在崇尚自由竞争经济的政治环境下继续得到发展。另外，从财政原因上来看，具有高利润特性的烟草行业是政府的重要财源，特别是在国民经济的发展阶段，烟草产业与政府保持着某种程度上的共生关系。例如在美国的南北战争中，美国联邦政府就借助烟草业的特别重税来筹措巨额战争款项。
变化肇始于罗斯福新政时代，政府干预开始成为经济生活中的新元素，烟草产业也同样开始正式得到联邦政府的监督和管制。这标志着烟草产业和政治力量之间的“沉默共生”状态已经彻底终结，开始进入制度化的产业监管关系。一个重要的标志是，从1955年开始，美国联邦贸易委员会开始采取针对烟草产业的法律活动。但是，这一时期的政治措施与其说是要限制或者反对烟草，不如说只是要搭建起对于烟草这种重要经济产品的行政管理制度，就像同期组建的对金融、电力、药品等其他重要行业的监管制度一样。
然而，1961年美国癌症组织、心脏协会、公共健康协会等健康组织主席联合致信当时的美国总统肯尼迪，明确指出吸烟有害健康，要求政府采取措施。这一行动标志着，在越来越大的社会压力之下，政府对烟草产业的“敌对”行动要开始了，烟草行业和政府的关系从“适度管理”进入了“适度限制”的新阶段。从此，美国政府通过限制烟草广告、提高税收等政治措施进一步加大了对烟草产业的限制力度。
在这一进程中，一个关键的因素是美国的司法系统。在美国政治生活与烟草产业的互动关系的变迁考察中，必须看到司法机构所起到的关键性推动作用。在三权分立的政治体制下，美国法院保持着坚定的独立地位，比较有效地隔离了包括烟草产业在内的外部利益团体的影响；而且在以判例法为主的英美法体系下，法院进行开创性判决的权力较少受到既存制度体系的羁绊，其判决意见受到立法机构和行政机构的高度重视和尊重，往往成为国家对待烟草产业的政治态度的风向标，并演化为国会和政府的政策议定内容。早在1954年，就有美国公民提起了对烟草企业的人身伤害之诉。而在近年来的控烟运动中，美国烟草业更是屡屡以其动辄几十上百亿，甚至上千亿美金的巨额诉讼案震撼世界。大量不利的司法判决结果不仅迫使烟草企业付出巨额赔偿，更形成了一股针对烟草业的诉讼风潮，给烟草业带来了深远影响。在控烟公约出台之后，美国司法系统对烟草业命运的影响将更为显著，甚至有朝一日可能成为美国国内烟草业的“终结者”。
与司法系统相比，与经济生活联系更为密切的是政府机构。在两党政治体制作用下，美国政府与烟草产业的动态关系颇为特殊。相对而言，美国共和党和民主党对于烟草产业的基本态度是有着较大差异的。一般来说，代表大企业集团和上层社会阶级利益的共和党对烟草产业持同情甚至支持态度，而民主党更多地抱有负面态度。这种政治对立直接导致了美国控烟进程的变速节奏性，也对烟草控制框架公约的履行产生了重大影响。
作为美国政治生活的根本大事，总统大选是烟草业影响政治的主要渠道之一，也是共和与民主两党政治态度的试金石。例如，在2004年大选中，烟草行业就向全国和各州的共和党选举机构捐款近千万美元；而民主党全国委员会则禁止从烟草公司得到捐款，民主党候选人戈尔公开拒绝了烟草产业的直接资金援助。共和党候选人乔治·布什从烟草企业主管、院外游说集团以及利益相关方获得大量政治捐款，并在竞选成功后以否决增加烟草税的提案作为回报，与此同时每年只拨象征性的几百万美元用于戒烟活动。这种两党政治的钟摆模式甚至也影响到了司法领域。1999年，民主党的克林顿总统在国情咨文中宣布将动用联邦司法部起诉烟草公司，并在2003年就烟草公司为半个世纪的“带有欺诈性质的危险营销活动”提出2890亿美元的巨额补偿诉讼。一时间整个美国烟草产业面临了巨大的生存危机。但不久后，受到烟草产业全力支持的共和党总统布什上台，作为起诉方的司法部随之降低了调门，甚至主动提出庭外和解，索赔金额也减为区区100亿美元。最后，2006年8月18日，美国华盛顿地方法院做出了不予赔偿的判决。
实际上，立法机构也受到烟草业的重要影响，许多成员都是烟草产业的同盟者。1994年，烟草产业就曾利用大量政治捐款发动了100多名众议员和34名参议员，质疑联邦贸易委员会对烟草产业的严厉措施，其中大部分议员都属于共和党。
2.欧盟。与美国相似，烟草产业对欧洲政治家和政府的影响活动也从未停止过。英国《柳叶刀》医学周刊发布的美国加州大学医学院研究报告显示，烟草业曾游说德国前总理科尔、英国前首相撒切尔夫人以及前欧洲联盟委员会委员班格曼，希望他们阻止禁止烟草广告的欧盟法令出台，这一战略曾经成功地缩小了该法令的实质效力。
但是，与美国相比，作为一体化的国家集团，欧盟的特殊性质使得其政治态度更加趋于稳定，而不是摇摆。事实上，欧盟对烟草产业的态度基本保持着严格化趋势。2005年，上述曾遭到阻挠的禁令正式得到欧盟批准实施。在东欧国家加入欧盟问题上，烟草业的限制性改革也成为谈判的重点议题之一，并对新入盟成员国的烟草业造成了实质冲击。由于欧盟的控烟法令对成员国具有刚性约束力，这也大大减少了由于成员国国内政治变迁而导致的政策波动。例如，2006年意大利新政府试图允许烟草产业赞助本国F1车队，结果因违反烟草广告禁令受到欧盟经济处罚，而西班牙、匈牙利等国也受到警告。总体来看，在欧盟层面上，烟草产业受到的政治约束更为稳定，行政机构采取的控烟措施也更加可预期。
3.日本。与美国和欧洲相比，日本政府和烟草产业的经济联系更加广泛和深入，直接导致日本烟草业在政治生活中获得宽容对待。按照日本法律，烟草企业属于国家控股的经济实体，是所谓的公营事业法人。尽管近年来存在产权改革的呼声，但政府股权仍然占据日本烟草公司的多数。所以，以大藏省为直接代表机构的政府与烟草企业结成了利益共同体，其相互关系更加简单而直接。
作为近代才开始民主转型的亚洲国家，日本的立法机构也有着自身特点，更容易受到烟草业的游说。日本存在许多世代相袭的政治家族，国会议员往往呈现“父死子继”的继承性关系，政治结构非常稳定。在这种情况下，国会成员的政治态度比较具有一贯性，而烟草产业长期积累起的传统人脉关系能起到较持续的影响作用。所以，日本的烟草控制立法活动也比较平稳。
三、烟草控制框架公约的政治分析
2003年5月，第56届世界卫生大会通过《烟草控制框架公约》，标志着世界烟草产业迎来了“四百年未有之变局”。这是烟草控制领域第一份由国家政府达成的国际协定，宣告了控烟行动不仅在理论上，更是在制度上成为不可逆转的政治趋势。从1995年提出公约构想开始，在长达八年的谈判过程中，围绕公约制定展开的国际政治博弈异常激烈。
1.公约是国际政治力量博弈的结果，反映的是各国或地区自身利益诉求。在烟草控制框架公约的发起、签署和实施过程中，都反映了各国政治博弈的清晰思路。公约将决定烟草产业的未来命运，间接地也会对相关国家的经济利益构成巨大影响。所以，在公约的谈判过程中，尽管多数国家政府对烟草产业整体上持有限制态度，但实质上却还是为本国经济利益进行了激烈的博弈。例如，从相关文件可以看到，在关于健康和贸易的优先顺位问题上，烟草出口国和进口国形成了旗帜鲜明的对立阵营。美国、欧盟、日本、巴西等生产大国强烈反对卫生健康优先于贸易的提法，而大洋洲、非洲和南亚等地区持相反态度。另外一个例子是，尽管欧盟对于烟草广告的态度已经比较强硬，但在关乎基本经济利益的烟草种植业补贴问题上，却强烈要求保留该做法。而在达成了控制烟草的共识之后，执行过程的利益负担成为新的博弈焦点。关于控烟实施工作的费用分担问题，各国存在着巨大的分歧。比如，美国、日本、欧盟等发达国家和地区坚决反对设立控烟全球基金；而发展中国家则强调发达国家对控烟承担财政支持的重要性。最后公约对这一问题没有形成实质表述。
公约的政治进程再一次证明了一个颠扑不破的真理，维护国家利益才是国际政治博弈的根本出发点。追求国家利益是国家对外行为的根本动因。国家利益是主权国家制定和实施对外政策的基本依据，是其对外活动的主要目的。国家利益是国家对外活动的出发点和归宿。任何国家总是根据自身的利益而行动的。每个国家的对外政策，首先是维护本国的独立和安全；其次是谋求和保护本国的经济利益。每个国家对外政策的执行过程，就是国家利益的实现过程，也就是说，国家利益在对外政策实施过程中得到不同程度的实现。
2.公约是国际政治协调的产物，反映了各国或地区从政治对抗到协调的进化。一般来说，一项重要的经济产业应该会得到本国政府的大力扶持和保障，并成为国际竞争中最有力的武器之一。在烟草市场竞争日趋激烈的国际环境下，为了保障本国产业利益，各国之间必然会产生政治上的对抗和冲突。美日这两个烟草大国之间展开的烟草市场开放大战就是例子。然而，由于人类对吸烟行为的健康学观点发生改变，特别是在发达国家和地区，社会上反对烟草产业的声音日益强大，各国对于烟草产业的态度逐渐由相互对抗发展到相互协同。烟草控制框架公约就是这一转变的形式结果。而政治协调的深层次原因是经济基础的改变。在企业层面上，当今的国际烟草业格局中的主要关系已不再仅仅表现为对抗和争夺，还出现了相互协调与合作。日本烟草兼并美国雷诺兹烟草公司国际业务部，从而一举成为世界三强之一，中国烟草与菲莫公司合作生产“万宝路”牌卷烟，这些都是很好的例证。
作为国际政治协商的产物，公约反映了各国或地区从政治对抗到协调的进化。国家间的共同利益是国家合作的基础，利益的对立是国家间分歧、摩擦乃至冲突的根源。由于各国都以本国利益为最高原则来处理国家之间的关系，因而形成了国家之间复杂的利益关系。即国家之间既存在共同的利益，又存在对立的利益。在共同利益的前提下，一个国家对本国国家利益的追求不仅不会损害另一个国家对其国家利益的追求，反而有利于另一个国家对其国家利益的追求，因而，共同利益是国家合作的基础。在利益对立的前提下，一个国家对本国利益的追求必然损害另一个国家的国家利益，因而利益对立是国家间分歧、摩擦到冲突的根源。因此，国际社会需要协调国家的利益，处理国家间的矛盾，以促进国际关系的健康发展。在烟草产业带来的经济利益问题上，各国之间存在利益的对立，但在全球人类卫生健康问题上，肩负着公共职能的各国政府又承担着共同的义务。正是这种对立与统一的辩证关系，产生了控烟公约的国际意愿和现实博弈。
当然，必须指出的是，协商往往就意味着某种程度和范围的妥协，这同样也表现在烟草控制公约的内容里。然而，国家利益的让渡只是一种暂时的策略，目的是在更根本的层面和更大的范围上保护和获取更大的国家利益。在现实的国际政治博弈中，国家利益的丧失现象是实际存在的，而且从具体的个体事件来看是一种常态。在控烟公约的规制下，烟草产业大国暂时丧失了部分既得利益，但必将开辟新的发展路径以挽回损失，例如西方烟草巨头向发展中国家的生产基地转移。
四、后公约时代基于国家利益的烟草政策抉择
2003年11月10日，我国常驻联合国代表王光亚在纽约联合国总部代表中国政府签署了《烟草控制框架公约》，我国成为第77个签约国。2005年8月28日，十届全国人大常委会第十七次会议批准决定，公约从2006年1月9日起在我国正式生效。随即，公约的履行工作在我国全面展开。在政府层面，经国务院批准正式成立了履约工作部暨协调领导小组，由国家发展改革委牵头推进各项立法、执法和宣传工作，例如为了推动实施公约对烟草包装标识的规定，国家烟草总局和国家质检总局联合印发了《中华人民共和国境内卷烟包装标识的规定》；在立法层面，针对烟草业广告宣传、吸烟区域等各方面的法规日趋严厉；而在舆论引导和公共活动上，政府卫生、文化等主管部门不断开展大规模的健康知识普及活动，营造反对烟草危害的社会氛围……总而言之，我国履行公约的国内政治进程是符合公约规定的，是向控烟目标不断迈进的。
作为由各成员国政府参与的多边谈判所产生的，对于签署国具有正式效力的法律文件，我国必须坚定不移地履行公约，将已接受的公约的各项规定转化为国内法律和政治行动。与此同时，也必须客观辩证地认识公约对我国带来的综合影响。以国家利益为根本出发点，在公约既成事实的基础上，我国政府应该在不与公约直接抵触的前提下，进行正确的政策抉择，以维护我国烟草产业的合理利益。
1.从国际视野来看，我国政府的履约工作并不落后，没有必要过度加压。从国际视野来看，世界烟草巨头主要集中在美国、欧盟和日本，而全球烟草产业扩张的原动力也正是来自于这些国家和地区。作为烟草业的主导者，上述国家理应承担较大的控烟义务，并主动推动履约工作的开展。然而，考虑到国家和行业利益，其政治行动却与普遍预期偏离。美国是首批签署控烟公约的国家之一，但在共和党的消极意愿下，迟迟未能批准该公约，甚至不顾因此丧失道德正当性和对全球卫生政策的影响力，这一现象在环保领域的《京都议定书》上也得到明显的印证。而且，美国共和党联邦政府还一再否决包括加税在内的控烟动议，对控烟活动更表现出冷淡姿态。另一个例子是拥有全球第三烟草巨头的日本，虽然卫生部等机构比较积极地推动公约履行，但主管烟草企业的大藏省却并不热心，其国内控烟进程至今缓慢。
与上述国家和地区相比，我国政府的履约工作并不落后。从签约时间表可以看到，中国政府对于控制烟草的国际努力持着理性支持的稳健态度。在批准条约之后，我国政府已经做了大量的扎扎实实的工作。必须指出，从生产规模和消费市场来看，我国是世界烟草大国；但是，我国并不是居主导地位的烟草强国，烟草企业的规模、竞争能力等与国际巨头相比还有很大差距。所以，在切实履行义务的前提下，在烟草产业格局中尚处于劣势地位的我国并没有必要超前，而应该稳妥、适度地推动履约工作。
2.我国的国情决定了控烟工作的长期性，绝不能急于求成。公约意味着责任与义务，而国家的意愿与能力决定着国际政治中的义务承担程度。我国是具有高度责任感的社会主义国家，政府履约意愿不容置疑。但是，在客观上，我国的具体国情决定了在烟草控制问题上，绝不能照搬其他国家和地区的做法。在美国、欧盟、日本等发达国家和地区，尽管烟草企业规模庞大，但在整个国民经济的比重日益缩小，对政府财政收入的贡献比例也并不突出。而烟草产业是中国利税贡献度最大的行业，事关政府财源稳定和公共事务能力，任何限制举措都可能造成对国家利益的直接冲击。同时，我国是一个农业大国，烟草种植业是一些经济落后地区的主要产业，是大量人口安身立命的基石。在维护公民健康的道义追求之外，保证烟草从业人口的生存权与发展权也是政府必须履行的职责。所以，在控烟问题上，中国政府必须采取加倍的谨慎，掌握好平衡和节奏，切忌急于求成。
3.借鉴西方国家内紧外松的经验，推动中国烟草业海外扩张。面临烟草控制的国际主流趋势，任何国家的政府不能强硬地加以遏止，而只能顺势而为。西方国家在控制烟草产业在本国发展的同时，对于烟草公司向海外的转移保持默许甚至支持态度，就是比较高明的政治策略，既满足了本国反烟群体的要求，履行了控制烟草的政治义务；另一方面又帮助烟草巨头寻觅新的生存和发展空间，从而保护了本国的基本经济利益。所以，积极谋划和实施中国烟草企业国际化战略，不仅是烟草产业开拓国际市场实现跨越发展的需要，也是中国政府在新的政治环境下有效平衡控烟公约压力和国家利益的路径。
4.积极引导，妥善管理参与控烟进程的民间组织。从各国的烟草控制历史来看，民间团体发挥了巨大作用，直接推动了政府对烟草产业的态度转化。在烟草控制公约的立意、酝酿、磋商和实施等各个阶段，民间团体也起到了不容忽视的引导甚至督察功能。可以说，除了各国政府之外，民间团体也日益成为一股强大的政治力量，成为控烟领域国际政治博弈的重要参与主体。中国政府应该吸取一些国家的教训，在切实履行烟草控制义务的同时，避免矫枉过正，导致某些民间团体组织过于激进的反烟动向影响到国家战略的实施，要保证履约控烟工作在国家的计划和控制之下，有条不紊、稳健合理地前行。
5.适度推动产权改革，有效化解烟草企业的国家背景。由于历史与制度原因，我国烟草业普遍属于国有，并在烟草专卖制度下得到固化。这一现实对我国烟草业发展构成了阻碍。首先，在后公约时代，国家是履行控烟职责的义务主体，通过政府对企业行为的调控来实现公约的目的。所以，政府和企业之间的关系成为决定调控效果的重要因素。由于国有化导致政府与烟草企业的从属关系，政府更容易受到履约压力，使得许多市场问题变得政治化。其次，作为后公约时代的重要发展战略，海外扩张或转移是烟草企业的必然选择之一，政府理应发挥重要的支撑作用。然而，事实证明，在进入海外市场的进程中，国有背景的企业往往会遭遇更多的怀疑与阻滞。
为了履约工作的顺利开展，也为了保障本国烟草产业在后公约时代的发展，中国政府可以考虑通过产权改革选择弱化烟草企业的国有背景。当然，产权改革应当是适度的，应当以保障国家控制为前提。在这方面可以借鉴日本烟草业的经验，在国家法律的支撑下，规定烟草企业股权的国有比例，并向市场出让企业的部分股权。具体的路径可以是组织优质烟草企业融资上市以及吸收战略投资者等。
