一、应急管理的产生与发展
（一）应急管理的产生
应急管理的产生最早可以追溯到上古时代，在人类发展的历史长河中积累了大量的应急管理实践，并形成了许多应急管理的早期思想，大禹治水就是勤劳古朴的劳动人民对突发事件进行管理的最早记录之一。直到近代，虽然应急管理有了长足的发展，如在火灾、洪水及流行性传染病的防治等方面人们已经有了许多管理措施与解决方法，但在理论与实践方面却仍然没有取得突破性的进展。
现代应急管理产生于西方发达国家，以20世纪60年代美国建立联邦应急管理署（Federa1 Emergrncy Management Agency，FEMA）这一专门应对国内突发事件的机构为标志，预示着应急管理领域新时代的到来。1993年，第一个应急管理国际组织——国际应急管理协会（The Internationa1 Emergrncy Management Soci-ety，TIEMS）成立于美国佛罗里达州，使命是保障这个世界是一个安全的世界，开发和实现现代应急管理工具和技术。除美国外，俄罗斯、日本和韩国等国家也都有类似的应急管理部门从事突发事件应对工作。
现代应急管理在我国起步较晚，2003年SARS事件发生之后，应急管理才真正进入中央和地方各级政府的视野。但在政府的有力推动下，随后的短短几年间，无论是理论研究还是实践操作都发展迅速，并于2005年成立了中国第一个应急管理专业委员会，是隶属于“中国优选法统筹法与经济数学研究会”的一个正式学术组织。
（二）应急管理的发展趋势
近年来，由于频频发生的重大突发事件对社会安全构成了巨大的威胁，应急管理作为一个新兴的热点学科普遍为人们所关注。当前应急管理的研究主要分为两类：一类主要研究应急资源的布局及调配、管理能力的培训、人员疏散的技术与模型等；另一类则主要研究应急管理体系和应急机制。当代发达国家都已经建立了运行良好的应急管理体制，包括应急救援法规、管理机构、指挥系统、应急队伍、资源保障和公民知情权等方面，形成了比较完善的应急救援系统，并逐渐向建立标准化应急管理体系（SEMS）方向发展。
1.政府最高层机构成为应急管理的决策核心
应急管理作为政府管理职能的一个重要内容，均由行政首长担任最高指挥官和最终决策者，以一个高层政府机构作为应急管理的决策核心。如美国应急管理体制是一个以总统为核心，以国家安全委员会为决策中枢，由国会负责监督的综合性、动态的组织体系。在我国，******是突发事件应急管理工作的最高行政领导机构。在******总理领导下，通过******常务会议和国家相关突发事件应急指挥机构，负责突发事件的应急管理工作。必要时，派出******工作组指导有关工作。
2.统一指挥、加强协同成为应急管理体制建设中的重点
建立统一指挥、协同有序的应急管理机制，是各国应急管理体制共同追求的目标。其关键是在一个核心枢纽机构的指挥协调下，各机构和部门纵向能对接，横向能联动，也就是地方应急管理系统与中央应急管理系统的对接，本地、本部门应急管理系统与其他部门应急管理系统的联动。以美国为例，在近100年的发展中，美国在危机管理方面遵循的基本理念是：出现一种危机，出台一部法案政策，同时由一个主要的联邦机构负责管理。1919年美国将处理危机和有救灾责任的联邦机构重新组合，成立了联邦应急管理署（FEMA），建立了一个包含指挥、控制和预警功能的综合突发事件管理系统。
3.建立职能灵活转换的各级政府的应急管理机构
各国政府都已经将应急管理作为政府的重要公共职责，从中央到地方，逐步建立不同级别的、专职专人的，具有综合性、协同性的管理职能机构是各国应急管理的一个发展趋势。应急管理机构具有注重平时与战时之间职能的有机结合和灵活转换的特点。在平时，应急管理机构的职能包括负责制定应急管理规划、进行应急物资及装备储备、加强对风险的监测和预防、组织应急管理人才培训、开展应急演习等；在战时，应急管理机构的职能主要是制订应对方案，协调各相关部门、机构的应急处置等。
二、我国应急管理的发展
（一）我国应急管理的发展阶段
从研究的数量和研究深度上来看，我国应急管理研究大致可分为三个阶段，这三个阶段大体也与我国应急管理体系建设的实践发展阶段相一致。
第一阶段：2003年以前是应急管理研究的萌芽时期，当时的研究主要集中在灾害管理研究方面，包括部门应对、单项应对突发事件的应急管理研究。目前可以检索到最早研究应急管理的学术文章是魏加宁1994年发表于（管理世界）第6期的（危机与危机管理），该文较为系统地阐述了现代危机管理的核心内容。
第二阶段：2003年至2001年是应急管理研究快速发展的时期。这一阶段应急管理的研究主要集中于危机的生命周期等方面的整体介绍，逐渐开始进行横向研究，并拓展到各个具体领域。受2003年SARS事件的影响，突发事件应急管理引起了人们的广泛关注，其相关研究著作和论文呈现“井喷”态势，数量剧增。随着2006年底******应急管理专家组的成立，应急管理研究进入了繁荣期。各研究机构和高等院校成立了与“应急管理”相关的研究机构，如清华大学危机管理研究基地、中央财经大学危机管理研究院、上海交通大学应急管理研究中心，一些科研机构和高等院校开始招收危机管理、应急管理方向的研究生。2008年，暨南大学获准成立应急管理学院，开始了我国最早的应急管理专业本科教育。这一系列措施逐步壮大了应急管理的研究队伍，也促使应急管理教育和宣传普及得到快速发展。
第三阶段：2008年以后，应急管理研究进入质量提升时期。无论是在应急管理专题研究方面，还是在研究应急管理整体框架方面，其内容覆盖面更加全面且更为深入。这一时期的应急管理研究理论性越来越强，学科融合越来越紧密，按照综合化、系统化、专业化、协同化、规范化的应急管理体系建设思路，应急管理研究也呈现出向综合化方向发展的特点。
（二）我国应急管理体制及缺陷
应急管理体制主要是指应急管理机构的组织形式，它属于应急管理体系的一部分，又在一定层面上包括应急管理机制部分。应急管理体制是一个由政府机构与社会组织相结合的纵横交错的复杂系统，主要包括应急管理的领导指挥机构、专项应急指挥机构、日常办事机构、工作机构、地方机构及专家组等不同层次的机构。
我国应急管理体制是一种建立在政治动员基础上的平战转换体制和部门分割型体制，主要由公共危机管理决策机构、公共危机管理指挥与协调机构、公共危机管理执行机构和公共危机事件系统四大子系统组成。在突发事件发生时，决策机构根据信息系统发来的信息进行危机决策，并将作出的决策发至指挥与协调机构，由该机构进行应急指挥和协调，并将具体指令下发至执行机构，进行具体的决策执行、应急救援，最后进入公共危机事件系统。虽然我国的应急管理体制已经初具规模，但是在实践预防、应对突发事件的过程中仍存在着一定的问题：
（1）我国应急管理是以“条”为主的单灾害防御体系，主要是按行业、分部门进行。例如，我国有防汛抗旱、抗震减灾、公安、反恐怖、反劫机等专业应急指挥与协调机构。这种应急管理体制有着很强的针对性，集中了大量的专业人才来解决突发事件。但是它也有着致命的缺点，即难以应对并发灾害及其演变产生的复杂后果，存在着临时性、模糊性、协调不畅等问题。
（2）我国应急管理体制缺乏组织化保障，缺乏监督问责机制。管理仍然是运动式而非制度化的，在横向上的分散管理没有一个综合的应急协调指挥中心，导致应急管理政出多门、权限交错，临时“搭台唱戏”反应慢、成本高，且不易积累经验教训。
（3）缺乏科学的灾害评估体系，部分应急预案操作性不强。建立科学的灾害评估体系，是全面反映灾情、确定减灾目标、制定减灾对策的重要依据。缺乏一整套关于灾前预测评估、适时跟踪评估、灾后实地评估和减灾效益的科学评估系统。另外，由于应急管理建设基础薄弱，缺少专业相关人才，致使有的地方虽然建立起了应急预案，但往往是照搬照抄、生搬硬套，缺乏实际的、科学的调查研究，所以容易导致应急预案成为一种摆设，其操作性可想而知。
（4）我国应急基础设施不健全，社会应急管理意识薄弱。应急管理工作信息支撑和信息沟通机制缺乏，没有形成城市灾害应急网络，公共卫生体系不健全，应急管理人才不足，缺乏系统的培训机制及机构。此外，人们缺乏防灾意识和自救、互救的能力。突发事件应急管理是一个复杂且涉及广泛的工作，只有社会各界全面参与和配合才能更好更快地应对突发事件的产生、发展与演变，从而达到有效管理的目的。
（三）我国应急管理体制的完善与发展
为了克服我国应急管理体制的缺陷，进一步完善我国的突发事件应急管理能力，在充分利用现有政府行政管理机构资源的情况下，一个依托于政府应急办发挥枢纽作用，协调若干个议事协调机构和联席会议制度的综合协调型应急管理新体制正初步确立。
2006年6月15日出台的（******关于全面加强应急管理工作的意见）中提出，要“健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制，落实党委领导下的行政领导责任制，加强应急管理机构和应急救援队伍建设”。2001年，随着（中华人民共和国突发事件应对法）的出台，“建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制”成为我国应急管理体制建设的新目标。
在综合管理上，我国主要把突发事件分为四大类，并规定了相应的牵头部门。第一类为自然灾害，主要由民政部、水利部、地震局等牵头管理；第二类为事故灾难，由国家安全监管总局等牵头管理；第三类为公共卫生事件，由卫生部牵头管理；第四类为社会安全事件，由公安部牵头管理。最后，由******办公厅总协调。
在应急管理法制与机制建设方面，截至2008年，我国已制定涉及突发事件应对的法律35件、行政法规31件、部门规章55件，有关文件111件。全国应急预案体系也初步形成。2006年1月******发布了（国家突发公共事件总体应急预案），有关部门制定了或正在制定包括（国家地震应急预案）在内的25件专项预案、80件部门预案，31个省份制定了本地区的总体预案和专项预案。在应急管理机构的设置上，国家层面上设有负责统筹协调全国应急管理工作的******应急管理办公室，省、市、县各级政府也设立了相应的应急管理机构。应急管理成为政府的一项日常工作，政府应急管理逐渐走上了正规化和制度化的轨道。
2001年11月（中华人民共和国突发事件应对法）的正式实施标志着我国的应急管理制度建设进入一个新的阶段，明确了我国要建立以统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。这部法规从应急管理的机构设置到预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建的各个环节均加以明确。2008年初的南方雪灾、“5·12”汶川大地震、“奥运火炬国际危机”为政府和民间社会积累了大量应急处置经验，极大地推动了我国应急管理体制的发展。截至目前，应急管理领域的“一案三制”（应急预案和体制、机制、法制）、“一网五库”（应急工作联络网、法规库、救援队伍库、专家库、典型案例库、救援物资库）体系已经建立，并被纳入地方政府应急管理工作的日常规划中。
尽管作为一门新兴学科，政府应急管理才刚刚起步，但是由于形势发展的需要和各级政府的高度重视，我国在积极培养应急管理人才与加强应急管理研究和宣传的同时，还主动地和其他国家开展广泛的合作，学习借鉴其他国家应急管理的经验与成果。例如，2005年11月2日，我国农业部和美国农业部就禽流感防控问题在北京首开联合研讨会，双方商定将建立有效的合作机制，增进在禽流感防控方面的有关法律法规、国际标准的交流，提高有关防控决策和政策的透明度。
三、国外应急管理体系简介
（一）美国应急管理体系
当前美国应急管理的基本特点是统一管理、属地为主、分级响应、标准运行。各级政府的应急管理部门统一调度和指挥突发事件应急管理的相关工作，当突发事件发生后，无论事件的规模有多大、涉及范围有多广，应急响应的指挥任务都由事发地的政府来承担，联邦与上一级政府的任务是援助和协调，一般不负责指挥。而分级响应强调的是应急响应的规模和强度，而不是指挥权的转移。在同一级政府的应急响应中，可以采用不同的响应级别，确定响应级别的原则之一是事件的严重程度。标准运行主要是指从应急准备一直到应急恢复的过程中，要遵循标准化的运行程序，包括物资、调度、信息共享、通信联络、术语代码、文件格式乃至救援人员服装标志等，都要采用所有人都能识别和接受的标准，以减少失误，提高效率。
在美国，各种适用于应急管理的法律法规和法案有很多，除了（**********）以外，最重要的就是（全国紧急状态法）和（反恐怖主义法）。另外，关于地震、洪灾、建筑物安全等问题也都有相应的专项法案，对各种突发事件的过程、期限以及权力进行了详细规定。“9·11”之后，又有了（使用军事力量授权法）、（航空运输安全法）等相关法律，形成了一个规范的法律法规体系。
美国应急管理体制实行联邦、州、县、市、社区五个层次的管理与响应机构，形成了一个比较完善的应急管理组织体系。在联邦政府层面，有国土安全部及下属机构；在州政府层面，各州均设有应急管理机构，例如，在地方政府层面，州下面的各级地方政府一般都有应急管理中心。
国土安全部是一个超政府部门，主要由移民和归化局、海关总署、联邦紧急管理署、交通安全局、海岸警卫队、联邦调查局（FBⅠ）、中央情报局（CⅠA）等22个部门的有关机构组成。其中，联邦应急管理署（FEMA）是联邦政府应急管理的核心协调决策机构，是美国联邦政府应急救援的最高行政部门，统一负责全国各种灾害和突发事件的紧急事务工作。
美国联邦应急管理署（FEMA）的职责包括：在灾害规划、预防、减轻、反应和恢复行动的各个阶段全面支持各地方政府；在总统宣布的灾害和紧急事件中协调联邦政府的援助；促进有关灾害破坏效应的研究成果的实际应用；和平时期提供培训、教育与实习机会，加强联邦、州与地方应急官员的职业训练，等等。在重大灾害发生时，根据联邦应急反应计划，有关的部委将迅速派出负责人和高级专家到应急指挥中心工作。美国防灾救灾主要依靠州政府和州下属的县、市事务管理局提出申请报告，联邦政府紧急事务管理局立即组织审查，并派人到现场调查；当联邦应急管理署（FEMA）认为发生的灾害超出州政府救灾能力时，会立即向总统报告，同时联邦应急管理署（FEMA）协调各部门做好进入灾区的一切准备，在总统签字授权后，联邦应急管理署（FEMA）立即协调各部门按计划开展救灾工作。
除了健全的应急管理体制和法制之外，美国政府非常重视消防教育训练，全国各大、中、小城市均设有消防训练中心，内部设备完善，有高楼救生训练场所、烟雾试验室、水中救溺训练池等模拟救灾实际情景的训练场所，不仅对消防队员进行训练，还向学校和市民开放。美国凭借其先进的科学技术和雄厚的物质基础，以及比较完善的应急管理体系，其应急管理水平已经在世界上处于比较领先的地位，但是这并不表示美国的应急管理体系已经完善，它在实际运行和管理方面还存在着不足之处，我们要结合自身的特点有选择地学习和借鉴美国应急管理体系，才能真正提升我国应急管理工作的能力和水平。
（二）日本防灾减灾机制
目前，日本已经形成了一个以国家应急管理法制为依托的全政府式应急管理组织体制，该体制包括首相召集的中央防灾会议与安全保障会议，以及负责协调与实施具体措施的内阁官房（相当于中国的******办公室）。内阁总理大臣为最高指挥官，内阁官房负责整体协调和联络，通过安全保障会议、中央防灾会议以及相关省厅负责人紧急协议等决策机构制定应急对策，由国土厅、气象厅、防卫厅和消防厅等部门负责具体实施组织制度。
在这一体制下，中央各部门和地方政府分别建有各自的应急管理体系。在地方则建立了知事直管型的全政府式应急管理组织体制，相应地也有地方防灾会议。在一般情况下，上一级政府主要向下一级政府提供工作指导和技术、资金等支持，但不直接参与管理。
当突发事件发生时，成立由政府一把手为总指挥的“灾害对策本部”，组织和指挥本辖区的力量进行应急处置。除地震外，上一级政府通常根据下一级政府的申请予以救援。根据突发事件类型的不同，将会相应地启动不同的应急管理部门，如突发公共卫生事件由“厚生劳动省”牵头应对，自然灾害主要由“中央防灾会议”负责，经济危机由“金融危机对策会议”处理化解，国家安全事宜由“安全保障会议”研究对策。当危机事态满足以下条件时则由内阁官房代表政府负责综合协调应对：必须立即应对紧迫性的事态，出现或可能发生国民的生命财产遭受重大损害的紧急事态，必须由政府统一应对的事态。
日本是一个十分重视法律和规则的国家，早在1946年日本就颁布了（灾害救助法）。1961年制定颁布了（灾害对策基本法），该法对防灾理念、目的、防灾组织体系、防灾规划、灾害预防、灾害应急对策、灾后修复、财政金融措施、灾害紧急事态等事项作了明确规定。目前日本各种防灾减灾法律有近40部，包括1999年实施的（传染病防治法）和2003年通过的“有事法制”等法案，日本已经形成了一个系统的安全法律法规体系，促使日本应急管理机制在防灾救灾等方面发挥有力的作用，这是日本应急管理工作值得我们借鉴的一个方面。
日本应急管理工作值得我们借鉴的另一个方面是，重视应急管理的教育和社会宣传。日本首相和各有关大臣积极倡导、参与防灾演习，在每年9月1日即日本国民“防灾日”进行全民防灾训练，以提高全民防灾意识与能力。日本各都道府县教育委员会基本上都编写了（危机管理和应对手册）或（应急教育指导资料）等教材，指导各类中小学开展灾害预防和应对教育，以及通过电视、杂志、互联网等媒体为公众提供各种应急教育。正是这种全社会教育参与的应急管理理念，使日本政府应对各种突发事件时，可以调动各方面的积极性，实现全社会参与防灾救灾的目标。例如，在1995年发生的阪神大地震中，当时震区与外界的信息中断，政府根本无法了解灾情，日本媒体发挥了重要的作用。社会媒体机构出动了18架采访用的直升机，在震区上空了解情况，并通过电视画面将这些情况迅速准确地传达给了政府及国民，使应急管理工作可以及时有序地开展，这与日本培养全民应急管理和互助自救意识是分不开的。
（三）外国国家应急管理经验借鉴
我国应急管理体系建设与完善任重而道远，但是危机事件却不可能等我们慢慢把机制健全了才发生。因此，加快我国应急管理体制建设、人才培养与学科建设的方法之一，就是吸收和借鉴外国发达国家的管理经验，结合我国应急管理体制的特点，取长补短，从而明确应急管理工作的重点与发展方向。
1.强化应急管理能力建设
（1）要加强领导干部、应急管理专业人员培训，推进专家库和人才库建设，完善专家辅助决策机制，提高应急管理决策能力。特别是要设立专家有偿服务资金，以提高专家的积极性和主动性。
（2）要加强综合、专业、专职与兼职、志愿者等应急救援队伍建设，特别是要加强各类应急救援队伍的资源整合，加大专业救援队伍的能力培训，不断提高突发事故的预防和现场处置能力。
（3）加大应急信息平台重点项目建设，加强专业应急信息保障机制。当前，要适应时代的要求，以各级政府应急平台建设为载体，建立纵向贯通、横向集成的应急资源综合管理和应用系统，整合现有应急系统资源，实现监测监控、预测预警、信息报告、辅助决策、调度指挥和总结评估等功能，提高装备标准化，建立和完善公共应急的保障机制。
2.加大宣传和培训力度，提高公民防灾避灾的参与意识
强调全民参与、培养互助自救意识，加强基层应急力量的整合，建立专职与兼职相结合的应急救援队伍是应急管理工作的一个重点。另外，组织民间团体和志愿者队伍参与应急管理工作，是有序应对突发事件的客观需要，是增强公众互助自救意识和能力的有效方式，是降低政府成本和提高工作效率的重要手段。
不断完善基层信息报告工作，拓宽信息报告渠道，特别要将应急救援设备、技术向基层倾斜，提高突发事件的预测预警和应急响应速度。强化基层固本强基，以应急管理工作“进基层、进社区、进企业、进学校”为抓手，拓宽基层科普宣传教育的涉及面，充分利用电视、广播、报纸、网络等媒体平台，有针对性地开展应急科普宣传教育活动，增强公众防灾自救意识和能力。
3.建立健全应急管理的责任和监督机制
我们已经进入了一个高风险的时代，公共灾害和自然灾害的潜在威胁越来越大，常常不仅涉及几个部门或地区，更可能跨区、跨省，造成大面积灾害影响。为了可以在灾害发生时有力协调、统一行动，在日常工作中有效整合各省市应急管理力量，需要有一个有效的管理体制进行规范，所以建立城市应急管理联动体制是我国应急管理体制建设的一个重要工作。保证应急管理部门在整合多元主体共同参与决策的同时，可以发挥联动系统高效、统一的指挥作用来进行快速决策，以有效调动资源，形成合力。
另外，要使应急管理工作真正落到实处，还需要建立相对应的监督机制贯穿应急管理的全过程，以监督机制来促进突发事件应急管理工作的顺利开展，包括突发事件之后的应急管理问责机制，以保证在应急管理工作顺利实施的同时，促进我国应急管理体制的健全与完善。
