第3章 社会政策与社会管理概述(2)

与自上而下的管理方式和自下而上的秩序相应，近年来在社会管理理念上出现了从“统治”到“治理”的转变。“治理”（governance）与“统治”（government）从词面上看似乎差别不大，但其实际含义却有很大不同。治理作为一种管理过程，也像政府统治一样需要权威和权力，最终目的也是为了维持正常的社会秩序，这是两者的共同之处。但两者至少有两个基本的区别（俞可平，2001）。

首先，治理与统治的最基本的，甚至可以说是本质性的区别就是：治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是政府机关，而统治的权威则必定是政府；统治的主体一定是社会的公共机构，治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。所以，治理是一个比统治更宽泛的概念，从现代的公司到大学以及基层的社区，如果要高效而有序地运行，可以没有政府的统治，但却不能没有公共机构的治理。

其次，管理过程中权力运行的向度不一样。统治的权力运行方向总是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理。与此不同，治理则是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威。其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。

就直接的现实原因而言，治理理论的兴起，与市场的失效和国家的不足相关。市场的失效指的是仅运用市场的手段，无法达到经济学中的帕累托最优（Pareto Optimality）。市场在限制垄断、提供公共品、约束个人的极端自私行为、克服生产的无政府状态、统计成本等方面存在着内在的局限，单纯的市场手段不可能实现社会资源的最佳配置。同样，仅仅依靠国家的计划和命令等手段，也无法达到资源配置的最优化，最终不能促进和保障公民的政治利益和经济利益。正是鉴于国家的不足和市场的失效，愈来愈多的人热衷于以治理机制对付市场和国家协调的失败。

虽然治理理论还很不成熟，它的基本概念也十分模糊，但它打破了社会科学中长期存在的两分法传统思维方式，即打破了市场与计划、公共部门与私人部门、政治国家与公民社会、民族国家与国际社会等两者之间的对立，它把有效的管理看做是两者的合作过程；它力图发展起一套管理公共事务的全新技术；它强调管理就是合作；它认为政府不是合法权力的唯一源泉，公民社会也同样是合法权力的来源；它把治理看做是当代民主的一种新的现实形式。因此，社会治理理论的兴起，表明了社会管理理念的一种转变（俞可平，2001）。

从我国负责社会管理的部门看，社会管理原则上可以分为两大类，一类负责社会安全和社会稳定，包括公安、司法、安全、社团管理、安全生产等，主要手段是行政和司法。另一类负责社会公平，包括教育、文化、卫生、民政、体育、劳动社保等，主要手段是提供社会公共服务和公共物品。前者以强制的方式作为社会管理的手段，迫使人们以遵从的方式达到维持社会秩序的目的，后者则是以提供服务、提高素质、解决生活困难、提高生活水平的方式，消融社会矛盾从而获得人们的内心赞同，使人们以认同的方式达到社会管理的目的；前者以暴力为后盾，后者以服务为宗旨；前者的对象是特定的人群，如危害公共安全的犯罪团伙，后者的对象是普通公民。

尽管近现代国家最大的特征就是垄断暴力，使用暴力机器来维持社会秩序，但从大多数发达国家的经验看，政府在社会管理方面的作用主要体现在制度建设上，通过一系列的社会政策融解社会矛盾。从社会功能看，社会政策作为调节社会贫富差别、消除社会不平等的制度设置，是保证社会稳定、实现有效社会管理的基础性工作。社会政策通过消除或减少社会不平等、维护社会公平从而达到社会稳定的目标，而社会稳定又可以为社会公平创造发展的空间和环境。如果社会公平问题处理不好，社会差距拉大到一定限度，就可能引发社会不稳定和社会动乱。社会政策可说是解决或对付社会问题的基本原则或方针。社会政策在现代社会管理中之所以日益重要，是因为现代社会的社会问题愈来愈多，而且有的愈来愈严重，如果没有社会政策，社会问题将得不到适当或合理的解决，个人与团体的安全和福利也得不到合法的保障，社会将难以保持稳定。因此，通过社会政策解决社会问题也就是社会管理的过程。

以社会保障制度为例，第二次世界大战后的半个世纪中社会保障制度在西方发达国家中发挥着重要的作用。社会福利保障项目的实施直接推动了第三产业特别是服务性行业的发展，有利于解决相当一部分人的就业问题；特别是在经济衰退时期，虽然资本投资减少，职工消费水平下降，但社会福利开支并不减少，甚至略有增加，失业补偿支出大增，失业者依靠失业金大体上能维持温饱，罢工、罢教、罢市事件较第二次世界大战前大为减少。这对经济危机起到了缓解作用，维护了社会的稳定。

社会管理的最高理念就是执政理念。社会政策作为社会管理的基础方面，是执政理念的具体兑现。根据联合国关于人类公平发展的理念，可以将社会政策归纳为三个层面的社会管理： 第一是对结果公平进行调节，主要是指扶贫济困，有效社会管理的一个主要职能目标，就是要让发展的成果惠及所有人群，消除社会的不平等。第二是对资源进行公平配置，资源配置均衡是保证社会机会平等的重要措施，主要的公共资源配置就是基础教育、基本医疗和公共卫生以及享受社会保障的各种权利，包括养老、工伤、医疗、住房等保障。第三是保证社会关系的平等，包括性别、儿童与青少年、老年人、残障人士、少数民族、外来人口等不同族群的关系调整（卢汉龙，2011）。总之，社会政策作为调节社会差别、消除社会不平等的制度设置，是保证社会稳定、实现有效社会管理的基础性工作。

一些研究者认为社会政策和政治控制之间具有密切的关系。比如，佩文（Piven）和克罗沃德（Cloward）在《管理穷人：公共福利的功能》一书中就指出，美国联邦政府通过家庭经济情况调查等方式来提供福利不但可以在选举中赢得支持，同时也可以对穷人进行管理（布莱克默，2009：73）。希利亚德（Hillyard）和珀西史密斯（PercySmith）在分析英国社会政策时也指出：英国政府的社会福利制度越来越多地是控制而不是民主。他们指出，国家权力的增长是一个复杂现象，政府和人民在这方面的体验是非常多样的，“简单地说，国家在不同时代、不同的位置、面对不同的人时经常会扮演不同的角色，有时是仁慈的卫士和供给者，有时是利益竞争的仲裁者，有时具有选择性，有时是阻碍，有时又是压力”（布莱克默，2009：73）。

三、社会政策与经济政策

经济政策是国家或政府为了达到充分就业、价格水平稳定、经济快速增长、国际收支平衡等宏观经济政策的目标，为增进经济福利而制定的解决经济问题的指导原则和政策措施。经济政策有宏观经济政策和微观经济政策之分。宏观经济政策包括财政政策、货币政策、收入政策等；微观经济政策是指政府制定的一些反对干扰市场正常运行的立法以及环保政策等。经济政策还有财政政策和货币政策之分，分别由各级财政部门和中央银行执行。经济政策正确与否，对社会经济的发展具有极其重要的影响。