（6）失地农民并不处于如一些人描述的“无地、无业、无保障”的流民状态，在广大农民群体中，失地农民是最直接、最大份额分享中国工业化、城市化成果的一个群体，当前失地农民无论在数量上，还是他们的就业、经营、收入和生活水平，总体上处于改进状态，土地政策参与城乡统筹发展调控的成效应予以基本肯定。本课题组对滕州市295户失地农民的调查结果显示，土地征收对农民就业总体水平的影响并不明显，但对就业结构有明显改进，失地农民非农就业比重较失地前提高10个百分点。前面也提到，失地农民收入水平征地后比征地前是提高的，户均总收入失地前为15788元，失地后为18602元，增长17.8％。但是，即便是在滕州市，课题组成员走村入户也感受到失地农民对政府、对“集体”的怨气甚至愤怒，也感受到失地农民对自身境况的不满和深切忧虑。在访问中，只有40.7％的被访者对失地后家庭就业情况和就业环境表示满意，而有近六成（59.3％）的人对此表示不满意。征地后农民的生活水平（消费支出）虽然普遍明显提高，但被访者对征地前后生活变化的主观评价与这一事实结果出入较大，在295个被访者中，认为生活水平明显提高和有所提高的合计131人，仅占44.4％，而认为生活水平明显下降和有所下降的合计66人，占22.4％，认为没有变化的98人，占33.2％。在被调查的288人中，对土地征收持消极、否定态度的有187人，占64.9％。在总体上农民失地后比失地前景况明显改进的情况下，这一群体自我评价却消极、否定，而且矛盾和纠纷频发，出现这一反差的原因，课题组认为有两个主要方面：
一是在对土地增值收益的分配上，现行制度给予农民、集体、开发商、政府之间的博弈空间太大，各方都想增进自己的利益，表达不满、上访乃至群体性事件是迫使其他方让步的重要手段，土地增值收益的这一分配机制是失地农民纠纷频发的体制性原因。《土地管理法》规定，征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的6～10倍；每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的4～6倍，最高不得超过被征收前三年平均年产值的15倍；土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。可见，前三年平均年产值的10倍到30倍是土地补偿费和安置补助费总和的合法区间，这一巨大的利益博弈空间势必产生多层面的复杂问题和矛盾。
二是失地农民这一个群体是中国农民中率先进入城市化的群体，而且是在政府强力介入和主导下快速进入城市化过程，失地农民的“市民”身份和“农民”身份模糊、边界不清晰，对这一快速转型过程不适应是很自然的事情，势必会产生转型阵痛，其表象就是社会冲突和矛盾多发、频发。课题组在调查滕州“善国苑小区案例”时发现，入住善国苑小区的“4个村庄、789户、2700口人”的不满和怨气情绪溢于言表。从经济学视角观察，农民入住善国苑小区，其福利状态迥然改观，属帕累托改进，但农民自我评价低下，甚至是怨气和愤怒，个中原由恐怕只能从社会学的角度去寻找。
需要说明的是这里作出“失地农民无论在数量上，还是他们的生产、生活和收入水平，总体上处于改进状态”的判断只是对主流情形的判断，并不是说当前失地农民问题不存在。事实上，我们在调查中也发现，农民土地权益保护、征地补偿安置、失地农民市民化等方面还存在着很多问题，甚至是一些严重的问题，迫切需要解决。
11.3改进土地政策参与城乡统筹发展调控的行动和制度安排：基于滕州个案的讨论
11.3.1土地政策参与城乡统筹发展调控的几个基础问题
在对滕州案例的分析中我们发现，与土地政策参与城乡统筹发展调控相关联的一些基础问题应该引起我们的关注和深入讨论。
（1）集体土地征收征用的法律性质。与私有土地的征收征用相比较，集体土地的征收征用在法律性质上的特殊性是什么？这是我们借鉴国际经验、推进中国征地制度改革，必须首先搞清楚的一个前提问题。
西方国家对私有土地的征收，在法律性质上是简单明了的，就是国家公权力对公民私权利的一种强制交易，是公民的土地所有权强制性转让给国家。不论是否按市场价格进行补偿，都不影响其强制交易性质。这是一个纯粹民法或行政法视野里的问题。
然而，由于集体土地的法律关系的多面性，以及长期以来理论界对集体土地性质的争论不休，那么，我国关于集体土地征收征用的法律性质就更难以界定。这样，在实践中，中国的征地问题就不纯粹是一个公权力强制私权利的问题，不单是一个把土地集体所有权转换为国家所有权的问题。在地方政府看来，征地及其补偿安置是经济发展问题、社会结构变迁、民生问题等复杂系统中的一个链条。把土地征收征用不单纯作为法律问题来对待，既是中国政府可以超常规动员和集中资源办大事的优势之所在，也是当前中国征地纠纷频发的重要根源之一。这种状态恐怕还要在一个较长的时间内继续存在。
不过，可以预见，随着中国经济社会的进一步发展以及中国法制化的进展，特别是随着中国公民社会的发展和逐步成熟，土地征收征用性质迟早要明晰，要逐步把土地征收征用作为一个法律问题来对待。
（2）中国农民市民化的“离土”机制。作为一个发展中的农业大国、农民大国和人口大国，中国的人口城市化是21世纪世界范围内的大事。人口城市化也就是农民市民化，这一过程必然伴随农民离开土地。失地农民的规模，与人口城市化速度密切相关。随着我国城市化的推进，中国必将出现更大规模的失地农民。出现失地农民并不是问题所在，我们能否顺利把失地农民转化为市民才是一个真问题。
目前，我们已经进入了城市化起飞的阶段，能否顺利推进城市化关键要建立起中国农民市民化的“离土”机制。只有启动农民市民化的“离土”机制，才能消解“两栖农民”普遍化倾向，提高农村人口城市化的质量，促进现代农业建设。显然，无论是国家征地，还是集体建设用地直接入市，都属于中国农民市民化“离土”的范畴和情形。不管讨论完善国家征地制度，还是规范集体建设用地直接入市，我们都应将其纳入构建农民市民化“离土”机制的视野内来统筹考虑。由此，不难得看出，当前我们改革征地制度，探索、规范集体建设用地流转的方法和途径，都应以“促进失地农民市民化”为价值取向和制度创新重点。在这样的视角下观察问题，当前征地制度改革就不会单纯局限于提高征地补偿标准而停滞不前，相应的就可能以宽广的眼光对待征地问题。那么，把失地农民逐步纳入城镇社会保障体系，如北京市等一些地区正在探索的“逢征必转”（即只要农民被征地，就纳入城镇户口，并同步进入城镇社会保障体系），就应该成为当前中国征地制度改革的题中之义。
（3）城乡土地市场衔接问题。在土地公有制条件下培育和建设土地市场，是中国市场取向改革的一个难点问题，也是一个极具中国特色的理论和现实问题。中国土地市场的培育、建设和发展，有许多理论问题需要探讨。
这里仅讨论统筹城乡土地市场建设中分歧最大的两个话题：一是国家垄断土地一级市场问题；二是集体建设用地流转问题。
从实践看，所谓国家垄断一级土地市场，有两个方面的含义，一是唯有国家才有资格在存量国有土地上以出让等方式创设建设用地使用权，之后建设用地使用权人有权把合法方式取得的建设用地使用权拿到二级土地市场上交易和流转；二是集体农用地经过转用审批之后，唯有经过国家征地这个途径转为国有土地，国家再以出让等方式创设建设用地使用权，这时建设用地使用权人也有权把取得的建设用地使用权拿到二级土地市场上交易和流转。对于第一个方面，大家几乎没有什么分歧。第二个方面，即“先征后让”则有很大分歧。有人主张“集体建设用地直接入市”，即农用地转用审批之后，无须经过征地程序转为国有土地，集体应有资格成为一级土地市场的供给主体，有权以出让等方式直接创设建设用地使用权。对于这一主张，有的人则持反对态度。其实，这也正是目前人们广泛争论的“集体建设用地能否流转问题”的焦点所在。人们对于二级土地市场上已经合法取得的集体建设用地使用权，如乡镇企业用地，进入市场进行交易和流转，则几乎没有分歧。
我们认为，当前应该坚决控制农用地转用审批之后不经过国家征地而直接进入建设用地市场的速度和规模。根据前面分析得到的判断“国家对一级土地市场的垄断在实际中并未实现，集体建设用地已经大量流入市场，农民土地权益受侵犯的“重灾区”是集体建设用地流转而不是国家征地，对于集体建设土地流转已经不是允许或不允许的问题，而是要正视、要承认，要在法律上进行规范。不难得到结论，对待集体建设用地流转的正确态度和做法是：在控制规模的基础上，尽快进行政策和立法规范。特别是，目前中国农村“集体”的治理结构不适应市场化、社会化和现代化要求，农民相信政府而不信任“集体”，在这样的情况下如果贸然赋予“集体”出让建设用地使用权的权力，推动所谓集体建设用地直接入市，那么，它带来的问题可能要比它所解决的问题更严重。
（4）土地增值收益分享问题。农用地转为建设用地，土地价值大幅度增加，就势必产生增值收益分享问题。理解和解决这一问题，必须从中国的特殊国情出发：
一是中国的土地产权制度，即集体土地的增值收益分享不同于私有土地的增值收益分享。中国的土地集体制度有其特殊的规定性，集体土地事实上本身也有公益储备的性质。因此，集体所有的农用地转为建设用地的增值收益，国家、集体、农民、社区和开发商等，都有依据、有理由提出分享的要求。
二是中国的发展阶段，即中国正处于快速工业化和城市化的转型发展过程，这一发展阶段客观上也要求政府参与土地增值收益的分配。可以说，参与土地增值收益的分配，是中国政府促进经济社会发展的优势和重要杠杆，是我们实现和平崛起的依托条件，也是维持和提高中国经济国际竞争力的重要源泉。
上面两点分析旨在强调，我们在提倡和提高农民参与土地增值收益分配份额，促进农民更大程度地分享工业化和城市化成果的同时，切不可走到否定政府参与土地增值收益正当性的极端。比如，有学者全盘否定中山先生的“涨价归公”学说，主张取消国家的征地权。这种极端倾向，课题组认为应该予以警惕和驳斥。否则，可能会引起理论、政策和实践的摇摆和偏差。
（5）中国土地用益物权——土地承包经营权、建设用地使用权和宅基地使用权——的特点和成长路径。土地公有制条件下，土地所有权的交易是严格限制的，那么，未来中国土地市场交易的主要权利载体只能是土地用益物权。29年来，中国土地制度改革、创新和立法取得重大进展，主要标志就是现行《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《农村土地承包法》以及2007年3月通过的《物权法》确立了建设用地使用权、土地承包经营权、宅基地使用权的基本架构，作为土地用益物权，土地承包经营权、建设用地使用权和宅基地使用权，奠定了中国土地市场发育、成长和运行的“基石”。
