二、“分灶吃饭”体制与有偏的激励结构
十年动乱使中国经济几乎走到了崩溃的边缘，到1978年，中国的人均GNP不到250美元，在所有统计的188个国家中排名第175位，绝对处于低收入国家行列（金碚，2007）。如果按照世界银行人均每天1美元的贫困标准，中国实际上处于绝对贫困线以下，即使按照中国的国家标准，也至少有近40%的人口处于绝对贫困状态。贫困的现实不仅使社会主义的优越性难以发挥，进而威胁到执政党的合法执政基础，而且也在全社会形成了改变计划经济体制下低效率的共同意愿。经济上的贫困为“以经济建设为中心”和“发展是硬道理”提供了坚实的现实基础。然而，20世纪70年代的财政分权化改革使得中央政府的财政压力达到了极致，没有能力继续独自主导中国的经济增长。在这种情况下，调动地方政府的积极性，继续深化分权型财政体制改革，减轻中央政府的财政压力，成为中央政府推动新一轮财政体制改革的必然（古志辉、蔡方，2005）。
不过为了减少改革可能遭遇的阻力，新一轮财政体制改革改变过去总额分成的办法，在保留地方既得利益的前提下改行“分灶吃饭”体制。1980年2月国务院发出《关于实行“划分收支，分级包干”财政管理体制的通知》，可以看做是“分灶吃饭”体制的开始。财政体制改革的确调动了地方政府的主观能动性和发展经济的积极性，使得由中央政府单独主导的中国经济从此转向了中央地方共同主导。同时，“分灶吃饭”体制在实行初期也在一定程度上起到了缓解中央财政压力的目标，自1980年起，中央财政的赤字率以年均20个百分点的速度下降，到最低的1990年基本上达到了收支平衡。
但就绝对水平而言，在“分灶吃饭”体制实施之初，中央财政的赤字水平依然非常高，1982年还出现超过300亿元的财政赤字。为了缓解财政压力，中央政府一方面采取了计划经济体制下惯用的手法修改约定或向地方借款（Wong、Christine，1991）。例如：1981年财政部颁布《关于中央财政借用地方财政结余的具体办法》。另一方面改变过去“既无内债也无外债”的传统思维，开始了中断20多年的公债发行，1979年重新开始了外债的历史，1981年重新开始发行内债。
从体制改革的增长绩效看，“分灶吃饭”体制也的确释放出较传统体制更大的经济激励。经济在经历了1981年的短暂下降后于1982年开始迅速上升，1982年较1981年，经济增长率上升了近1倍，1984年进一步上升到15.2%，1985年虽然有所下降，但也超过了13%。然而“分灶吃饭”体制并没有带来地方财政行为的实质性变化，相反，以行政隶属关系组织财政收入的方法强化了政府对企业的行政干预。为了能够获得更多的财政收入，各级政府一方面热衷于尽力多办自己的企业，另一方面在辖区内上一些税高利大项目，无论这些项目的技术条件如何，无论本辖区是否具备该项目的比较优势。政府对企业的行政干预不仅使企业的生产经营决策偏离了市场竞争规则的强约束，而且使企业具有较强的行政色彩，使计划经济体制下企业的软预算约束和社会性职能难以被真正消除。为了能够获得更多的财政收入，各级政府，尤其是各级地方政府各自为政，甚至不惜以牺牲长期利益和国家的整体利益为代价获取短期的财政收入。
重复建设、各种短平快项目（像加工业）、遍地开花的小企业（像小酒厂、小烟厂、小轧钢厂等）等就是这个时期最典型的表现。除此之外，受资源有限的强约束，为了避免市场竞争对本辖区税高利大项目的不利影响，地区间出现了明显的市场分割现象，实施地区封锁成了地方政府的权宜之计。这一点在国内外众多学者的研究中都得到了证实（Alwyn Young，2000；Sandra Poncet，2003；国务院发展研究中心“中国统一市场建设”课题组，2004；李善同等，2004）。而为了扶持企业的生存和发展，各级政府积极为企业筹措资金，政府干扰银行信贷的现象屡见不鲜。
由于“分灶吃饭”体制并不是一个相对稳定的体制，因为在“分灶吃饭”体制实施的过程中包干办法的变化同样非常频繁，包干办法的频繁变动不仅增加了地方政府对体制的不稳定预期，使中央政府的可信度下降，而且进一步激发了地方政府的机会主义倾向，使决策变得更加短期化。由于“分灶吃饭”体制是在核定收支的基础上划分财政收支并实行包干，所以各级政府的财政能力就完全取决于政府间的分成比例和基数的高低。这意味着，和70年代的分权化改革一样，为了提高本级政府的财政能力，政府间的“讨价还价”现象不可避免。“分灶吃饭”体制的实施初期，中央财政能力的相对水平的确得到了一定程度的提高。但这种上升很快在地方政府一系列财政隐蔽行为的作用下迅速下降。一方面，作为收入的组织者，地方政府凭借自身的信息优势通过超过合理限度的减免方式藏富于民，以此缩小与中央政府分成的收入基础，然后再通过各种不规范的财政手段将这些收入转为地方的财政外资源。
在财政实践中，这种情况主要表现为预算外收入的急剧膨胀。预算外收入的膨胀在扩大地方政府实际财政能力的同时也降低了地方政府和中央政府的预算内财政能力，自1980年之后，地方预算内财政盈余数逐年下降，到1986年地方财政也出现了财政赤字。与此同时，有财政盈余的地区也逐渐变少，到90年代初已经减少到了8个（胡鞍钢、王绍光，2000）。
为了遏制预算外资金的膨胀，国务院在1986年4月特意颁布了《关于加强预算外资金管理的通知》。地方政府恶意挤占预算内财政资金的行为直接导致财政收入占GDP比重的下降，到1993年，财政集中度已由1980年的25.5%下降到12.3%，几乎一年下降1个百分点。另一方面，“分灶吃饭”体制虽然在支出责任上实行分级包干，但实际执行中由于没有明确划分各自的支出范围和职责，所以在许多事项上并没有实现真正意义上的包干，而是包而不干。最后使得中央财政无法在支出上脱离“统支”的局面，许多责任最终还是由中央财政承担。
从“分灶吃饭”体制对地方政府形成的激励看，“分灶吃饭”体制对地方政府财政行为产生的激励是不对称的，充其量只能说进一步激发了地方政府扩张本级财政收入的积极性，对正确履行财政职能并没有提供任何制度上的激励。为了提高本级财政能力，地方政府成了事实上的经济实体和市场主体，具有明显的公司化倾向，决策行为表现出明显的经济人特征（李军杰、钟君，2006）。由于体制的多变性，地方政府的经济行为只是追求短期的财政利益，而无视像基础设施、教育科技等社会公共服务对长期经济增长的促进作用，从而导致地方政府的财政职能只偏向于一般盈利性企业的投资。同时，由于农业的相对收入能力较低，所以地方政府对农业的投入兴趣也不高。
“分灶吃饭”体制实行期间地方财政支出结构进行了描述。结果表明，“分灶吃饭”体制实行初期，科教文卫支出占地方财政支出比重较低，这与中央财政承担部分科教文卫支出有关，在1985年之前，中央政府承担的科教文卫支出占整个国家财政科教文卫支出的20%以上。为了缓解中央财政巨大的支出压力，国家实施了一系列针对事业单位管理体制和财务制度的改革，有条件的事业单位实行企业化管理。与此同时，改革事业单位的预算拨款体制，将事业单位的财政义务推给了地方财政。所以到1986年，中央财政承担的科教文卫支出占整个国家科教文卫支出的比重不足6.5%。
支出责任的调整直接使地方财政的科教文卫支出出现跳跃性上升。由于科教文卫支出主要项目是部门事业费，即所谓的按人头拨付，所以支出具有较强的刚性，同时随着人员的不断膨胀，这部分支出也一直处于上升阶段。1993年由于受体制调整预期的影响，虽出现了一定幅度的下降，但程度非常有限。除了科教文卫支出外，社会保障支出和农业支出基本上处于下降趋势，尤其是缺乏制度规范的社会保障支出，下降幅度更是惊人，14年下降了近10个百分点。但相比较，经济建设支出却表现出较快的上升势头。从财政支出的公共服务产出情况看，几项公共服务水平做了描述。计算结果表明，“分灶吃饭”体制对公共服务供给水平并没有造成太大的冲击，和20世纪70年代的分权化一样，一些公共服务的提供水平不仅未下降，反而有所上升。
就基础设施的供给情况而言，中国从大一统的计划经济体制转向市场经济的过程中，基础设施的投资决策由中央逐步下放到了地方。根据基础设施对一个地区经济发展的贡献，地方政府在获得基础设施的投资决策权后应该在基础设施方面投入大量的资金，或者说我们应该能够看到中国基础设施面貌在分权化之后有较大改善。然而，在“分灶吃饭”体制实施期间，体制的不稳定性不可能使地方政府将大量的财政资金投向建设周期长，财政效益又不明显的基础设施上。为了能够对“分灶吃饭”体制实行期间的基础设施供给情况做出直观描述，我们沿用张军等人（2007）的基础设施分类法，从四个方面刻画基础设施，即交通、能源、通讯以及城市公用事业。
从表数据看，所列的几项基础设施在“分灶吃饭”体制施行期间都表现出不同程度的改善，但除了航空和城市公交外，改善程度并不非常明显，整个80年代基础设施还是非常拥挤的（Sylvie Démurger，2001）。即便如此，虽然“分灶吃饭”体制对中央与地方的财政收支进行了划分，但实际上在基础设施的投资责任上，直到1991年中央还承担了超过50%的投资责任。中央政府承担大部分基础设施的投资责任在某种程度上是20世纪80年代财政分权化改革过程中公共品供给的重要保证机制。
三、“分税制”下的政府行为及其财政支出意愿
承包制通过赋予地方政府完全的剩余索取权，大大提高了地方政府的创收积极性，同时也降低了中央政府监督地方政府组织收入努力程度的成本。但在所有收入由地方政府组织的情况下，承包制带来的后果就是中央财政收入的多少取决于地方政府的上缴意愿，地方政府通过隐蔽信息不断降低中央的收入基础，从而使中央财政收入的最终分成比例不断下降，到1992年，中央财政收入占整个财政收入的比重已不到30%，1993年因1994年税改方案的影响，中央财政收入所占比重进一步下降到22%。
财政能力的下降使中央财政陷入了严重的危机之中，处于前所未有的“弱中央”状态（赵忆，2003）。财政上的困境大大降低了中央政府的宏观调控能力，使中央政府对许多宏观领域的经济活动失去了控制（许善达、张学瑞，2001）。面对日益减弱的中央财政和渐失控制的宏观经济，中央政府再次凭借政治上的绝对权威重新调整中央与地方的财政关系。但这次调整改变了承包制的体制弊端，实行基于税种的固定分成和比例分成，同时在比例分成之外又实行增长奖励计划，在此基础上，为了避免地方政府独占收入组织权存在的弊端，新体制采取了分享征收权的办法，实行中央、地方两套征收机关，所有与中央收入有关的税种都由国家税务机关组织征收。
从制度设计及其实施环境看，相对于承包制，分税制无论在分权合约上，还是在经济政治环境上，都发生了明显变化。首先，分权合约的相对稳定性降低了地方政府的机会主义倾向，稳定了地方政府的收入预期，避免了中央与地方之间不断通过讨价还价确定承包基数造成政府行为扭曲的情况出现，从而大大降低了合约的实施成本。
其次，新的分权合约在各级政府收入最大化的目标取向下不仅使地方政府积极发展本地经济，而且也提高了中央政府监督地方政府发展经济的努力程度。由于新的分权合约建立了各级政府收入的共同基础，使得关注经济发展成了各级政府的共同意愿。再次，新的分权合约将增值税作为各级政府税收收入的主要来源，这就将各级政府税收收入的多少和第二产业，尤其是工业发展直接挂起钩来。而在以增值税作为增长奖励基础的制度设计下，积极发展第二产业，尤其是工业，无论对地方政府还是中央政府来说都是一种理性选择。
最后，新的税收征收体系大大提高了征税努力程度。由于税收分征使得地方政府通过藏富于民再获取预算外收入的必要性下降，减少了地方政府隐蔽信息对中央收入的影响，为中央财政的稳定增长提供了组织保障。在收支自求平衡，多收多支的制度设计下，各级税务机关必然会积极组织收入，从而极大地提高税收的征收效率，同时也提高了财政分配的规范化程度。除此之外，意识形态的解放也打消了地方政府发展经济的顾虑，使得地方政府可以集中精力谋发展，尤其是1992年的邓小平南方讲话和党的十四大更是为地方政府发展经济提供了政治和观念上的支持。
