第19章 异地当官古已有之(1)

如地方官由本地人来当，就摆脱不了这些关系的影响，受制于具体利益，避免不了徇私枉法。要加强中央集权，必须打击地方豪强，抑制地方势力，非依靠外地官员不可。

为什么总是听不到人大的声音

据报道，安徽省霍邱县政府于7月22日深夜11时召开紧急新闻发布会，宣布取消此前对民营企业安徽大昌矿业集团有限公司六亿元奖励的决定，并承认这是一个“错误决策”。

为什么霍邱县政府朝令夕改，才几天就撤销了原来的决定呢？据称是因为安徽省委和省政府对“六亿元重奖”事件很重视，并组成联合调查组赴霍邱县进行调查。此事经媒体报道后，县政府是“进行了深入反思”，才“最终认定”的，尽管在此前的7月10日，这项决定已获得该县人大常委会审议批准。

霍邱县政府这项决定已获得媒体普遍重视和及时报道，并有舆论肯定其为知错能改，从善如流。但我不明白，为什么当初决定时要经县人大常委会审议批准，而现在撤销时就可以不经过人大？

《宪法》第九十九条规定：“地方各级人民代表大会在本行政区域内……审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。”第一百零四条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告；有权改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会不适当的决定。” “县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定……撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。”

根据《宪法》，业经县人大常委会批准的决定，县政府是无权撤销的。反之，县人大常委会可以撤销县政府不适当的决定。既然县政府办公室副主任吕志友在新闻发布会上也承认审批程序“合法合规”，那么现在未经县人大常委会批准的决定就是不合法合规的。除非县人大常委会自己改变决定，否则只有召开县人代会，才“有权改变或者撤销”常委会“不适当的决定”。或许有人认为这不过是一个手续和形式，再说县人大常委会不能说开就开，不能及时为县政府消除负面影响，召开县人代会更不容易，或许无法得出符合上级意图的结论。但是为什么不想想，国家的根本大法难道只停留在纸上吗？《宪法》的尊严和人代会的权威不需要维护吗？

据报道，该项目尚未开工，补助也未执行，并没有紧急到必须跳过人大程序就做决定的程度。退一步说，即使时间紧迫，县政府也应该报人大常委会追认。显然，该县政府并未意识到这样做违反《宪法》。

近年来，不时会看到一些地方引起公众关注或争议的事，但令人遗憾的是，几乎没有听到过当地人大代表的声音，更没有看到当地人大常委会或人代会采取的相应措施。例如，去年汶川大地震后不久，风传成都市政府在震后迁入了花费二十多亿新建的行政中心。结局是市委书记宣布政府机构将迁出，该行政中心将拍卖。尽管市委书记具有市人大常委会主任的身份，却并未代表人大说话。在整个过程中，丝毫看不到人大或人民代表在起作用。又如，各地经常有一些引起争议的工程，招来舆论的批评，包括网上的一片骂声，如斥之为“劳民伤财”“好大喜功”，但却从来听不到这些工程出资人或本地纳税人的声音。即使在网上，往往也只有少数匿名的肯定意见。我不信当地民众没有意见，也不信当地的人大代表不愿代表民众表达他们的意见，但为什么外界不知道呢？而且最后的结局不是顶风硬干，丝毫不为舆论所左右，就是不了了之，从此不见音讯，从来没有见有当地人大常委会或人代会就此做出决定。

所以我认为，为了维护《宪法》和人代会的尊严，对霍邱县重奖民企事件，应该追究当初县人大常委会讨论审批的程序是否合法、完整。如果是肯定的，那么，县政府只能严格执行《宪法》，向县人大常委会或县人代会申请复议，予以撤销。

2009年7月24日

以立法保证城市发展——寄希望于人代会

谈到中国的城市发展，免不了听到各种批评意见，比较集中的一点就是“无法可依”，或者“有法不依”。在一年一度的人代会即将召开时，自然会产生新的希望。

的确，长期左右中国城市发展规模和命运的一部重要法规，就是1958年1月9日由全国人民代表大会常务委员会第九十一次会议通过，并由国家主席毛泽东签署一号主席令发布实施的《中华人民共和国户口登记条例》。该条例的第十条规定：“公民迁出本户口管辖区，由本人或者户主在迁出前向户口登记机关申报迁出登记，领取迁移证件，注销户口。公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”这就以法律形式严格规定了农民和农村人口进入城市的程序，在实际执行中又限制了城市间的人口流动。从此，中国城市的兴衰存废，城市规模的大小，城市人口的多寡，城乡之间人口的流向，已经完全由国家计划和行政权力所决定，而不是取决于自然地理和人文地理条件，也不是城市的居民。直到今天，尽管全国几乎所有的城市都已突破了这个条例的约束，但户籍管理依然是城市发展绕不过的难题，也是城乡之间、城市之间人口流动跨不过的门槛。

以上海为例，从1950年至1957年，城市人口净增加48.85万，但从《条例》实施的1958年至1965年，城市人口净减82.90万。而1966年至1976年文化大革命期间，净减少的城市户籍人口更是高达90.37万。迁出的城市人口主要是上山下乡和支援边疆的知识青年、支援外地（主要是“大小三线”）建设的人员及其家属、精简下放人员，都是计划经济和行政命令的结果。上海一度拥有十五万外国侨民，解放初还有2.8万。但以后只出不进，只死不生，到上世纪80年代初最后一位老侨民去世后，一度没有一位拥有合法侨居资格的外国人，这也标志着上海从一座国际化的大都市演变为一座对外封闭的国内城市。

不过，其他对城市发展同样至关重要的法规却并没有经过人代会通过，或者通过了也没有发挥应有的功效。

中国的大中城市，包括直辖市、副省级市、省辖市、县级市，都有城市总体规划，一般都曾经同级市人代会通过，并报国务院或上级政府批准。但这些规划几乎没有一个得到了严格执行，以至有了“规划规划，墙上挂挂”的说法。特别是党政领导实行任期制后，一位首长和一届政府更关心的是自己的政绩，因此“王书记”上任后，对之前“张书记”任上通过的规划总得有所更新，“李市长”也得在“赵前市长”的项目以外亲自抓两个大项目。至于为了奥运、大运、全运、世博、世园一类国际性、全国性大活动而改变规划，那更是顺理成章，一路绿灯，却根本没有想到或者也不需要再征得人代会的同意了。即使做一次表面文章，人代会也只有通过如仪的资格。高铁建造时，不少城市故意将新车站设在远离城区的地方，目的之一就是造成城市扩张的既成事实，迫使上级政府同意修改规划张本，人代会最终自然只能批准。

近年来我注意到，造成中国城市被政府和开发商肆无忌惮大拆大建的原因之一，是过早取消了城市的私房，整个街区以至整座城市完全可由政府任意改变。但实际取消私房的依据却不是由人代会通过的法律，也不是政府制定的法规，而是中央书记处第二办公室于1955年12月16日提出的《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》。这份意见于1956年1月18日由中共中央向全国转发，成为城市私房改造的起点。到1964年，全国私有出租房屋的70%得到社会主义改造，文化大革命中更是剥夺了全部私房，后经落实政策发还的只是少数。各地根据《意见》出台的细则，大多是由政府或者房管部门制定和执行的，与人代会基本无关。在落实政策的过程中，有些人大代表曾就此提案，但执行与否、落实到什么程度还是政府部门说了算。

如果我国各级人代会真正能够行使人民授予的权力，严格执行《宪法》规定的职责，那么修订《户口管理条例》或决定其存废，通过城市的总体规划并监督其执行过程，按照已颁布的《物权法》切实保护私房的所有权，以上列举的城市规划和发展中的弊病就能得到有效的防止或消除。当然，人代会的作用不应限于一年一度的大会，更在其常委会和代表经常性的作用。

2012年1月23日

政协委员的名声

近年来在政协委员中出了几个大案，广东省、贵州省的政协主席先后倒台，被撤销政协委员资格，提交法办。外界议论纷纷，称贪腐高官如何都出在政协。最近几条社会新闻也与政协委员有关，三亚一起警民冲突，肇事者是东北某县一位政协委员，开着豪车，趁着醉意，爆粗动手。云南某县一位政协委员为拖延登机时间，竟然在光天化日之下大砸机场设施，上了全国的电视新闻。媒体的报道更是耸人听闻，多次见到“政协委员雇凶杀人”“政协委员系隐藏多年逃犯”一类标题。

不可否认，在各级政协委员中的确有少数人的所作所为完全丧失了政协委员的资格，个别人早已沦为罪犯，他们被揭露、声讨、查处完全是咎由自取，却玷污了政协的声誉。因此，每位政协委员都要引为警戒。但如果不在制度上加以补救，这些现象还难以杜绝。

稍作了解就会发现，那些在政协主席任上被查处的人，都是在此前其他有实权的任上（如政法书记、州委书记等）犯的罪，上级将他们调到政协（名义上是在政协大会上被选的）就是为了剥夺他们的权力，或者是为了便于查处。这种做法的弊端显而易见，而且完全不符合中共中央重视和加强政协工作的精神，造成很坏的社会影响。难道政协是安置贬斥官员或犯罪嫌疑人的场所？让他们主持一个省的政协工作，藏污纳垢在所难免，给公众的形象岂会光彩？

而云南那位政协委员，是在当地投资的广东企业主。这并非个别，而是这些年的普遍做法。一些地方为了招商引资，发展地方经济，表彰、答谢成功的企业家，往往给予他们政协委员、常委、副主席的位置。甚至明码标价，投资若干万就行。从扩大统一战线，团结新阶层代表人物，促进经济社会的发展出发，或许可以理解。但政协委员总该有个基本标准吧！至少得去他的原居住地了解一下情况，总不能让逃犯坐上主席台吧！

至于媒体的报道，也应该实事求是，不要一味追求吸引眼球。将“政协委员”列入标题时，不妨说明是哪一级的，县政协与省政协、全国政协毕竟是有区别的，而只要多加一个“县”或“省”字就行了，何必故意省略呢？

2013年3月12日

关键在于讲究实效

即将召开的第十二届全国政协委员会会议是本届政协第一次会议，有选举事项，议程草案只安排了十天，比非换届选举的会期还短些，舆论颇多赞许。我认为开短会的本意是去掉会议不必要的形式和水分，讲求实效，并非越短越好，或减少会期就一定能提高效率。

中共十一届三中全会开了五天，此前开了三十六天的中央工作会议，不可谓不长。但如果没有这样长的会期，恐怕就开不成三中全会，至少会推迟。相反，现在有些会虽短，却没有解决任何问题，徒具形式。有些地方政协为了缩短会期，将列席人大听取高法、高检报告的活动也取消了，或者听了也不安排讨论，那还开什么政协？

实际上，需要破除的是不必要的、过分的形式和排场，以及由此造成的对民主自由、生动活泼的会风的压抑。例如，政协的大会发言都必须事先交发言稿，统一规定为一千五百字，时间为八分钟，到时全体委员拿着印好的发言稿听取朗读。其实，多数委员完全有脱稿发言的能力，大可不必照本宣读。绝大多数委员也听得懂发言内容，不必事先印发发言稿。如果有特殊内容或生僻词句，临时打在电子屏幕上就可以了。发言可以用三五分钟，但如果内容的确充实重要，超过八分钟也未尝不可。还可以留些自由发言时间，供委员们对前面的发言作出回应或补充。发言题目的选择，也不能在会前由个别领导或少数会务人员决定，应该在会议开幕后由全体委员根据已递交的题目在发言人中挑选汇总。以往在大会报告时，不少委员缺席，或不进会场，坐在会场中也心不在焉，或毫无兴趣。除了委员本身履职意识和责任心不强外，很大程度上就是因为很少听得到真正反映民意民心、尖锐深刻、有独到见解又言简意赅的发言，或者自己看一遍发言稿可节约很多时间。