正是为了人和，他强调并详细地论述了设置“公会”的必要。他说：“清朝自高宗一切皆为英明之主……仁宗之后，暗君代出，……终于到现在这种可悲的形势。这特别是因为没有开设公会的缘故。如果设置公会，虽然是暗君也要常听下说、通下情，因此有可能自然地变得英明；而且即便奸臣想要盗权，因为在公会之下民之不从，也决不能遂其志。因此设立公会，远比尧之作敢谏鼓、舜之立诽谤木还要优越，实可谓治国之大本。如果无此公会，不管有怎样的法律也没有益处。”同上书，第9—10页。就是说，他将设立“公会”作为“治国之大本”，进而强调“欲立万世安全之策，必先设此公会不可”。《明治文化全集》第3卷·政治篇，第12页。
值得注意的是，如果从上述“公会”的机能来看，虽然他也言及其有牵制王权在论述上下分权的政体时，言及“设立确实的大律，或称为公会来杀住王权”。见《明治文化全集》第三卷·政治篇，第6页。的一面，但终究不过是使“仁政易施且人和易得之一术”，大而言之也不过是“治理天下不可少的良术”。在论述上下分权的政体时，言及“设立确实的大律，或称为公会来杀住王权”。见《明治文化全集》第三卷·政治篇，第5页。如李晓东所说，对加藤而言，“公会”最终是为君主治国平天下的工具。李晓东：《近代中国の立憲思想：厳復·楊度·梁啓超と明治啓蒙思想》，第161页。我们从加藤所谓“无论设立怎样好的政体，如果其君不用的话，也没有如何用处”《明治文化全集》第3卷·政治篇，第12页。的说法可以看出，在政治这一全盘的视野中，就君主是绝对的这一点而言，“公会”明显地不是独立的，只是附属的。而且，他还将立宪政体的核心“公会”制度比喻为“规矩”。他说：“如果是圣贤之君，政体的建立方式即便有未至之处，也决不会产生其弊端，但后世出现昏暗之君时必然会立即产生弊端。因此，规矩是为了竭力使拙劣的工匠不亚于良工而必不可少的，而使政体的建立方式臻于完美也是为使昏暗之君能行不亚于圣主贤君的仁义之政所必不可少的。”同上书，第6页。就是说，“公会”这一“规矩”对政治是的良工即圣贤之君而言，“几乎是无用的”，而是拿来专门辅助昏暗之君治理国家的工具。“公会”作为有用的“必不可少”的“良术”或者作为“规矩”，在其政治的具体机能方面，它具有绝对性意义，不能不承认其作为“治国之大本”的独立性。
这里，我们可以将西周的评语“以孔门的源流转而为西哲之浩荡”，理解为是以“仁义”“仁政”等儒学的传统观念来包容和接受“公会”这种西方政治体制中“治天下不可缺少的良术”。从加藤的这种力图将儒家的“道”与西方的治国之“术”结合起来的思想中，我们可以给窥见日本最初接受立宪思想的基本状况。
（2） 政体分类及其差异、发展趋势等
加藤在《邻草》中将世界万国的政体分为“君主政治”和“官宰政治”两大类。进而又详细地将君主政治分为“君主握权”与“上下分权”，将“官宰政治”分为“豪族专权”与“万民同权”，即一共为四种政体。他认为其中“君主握权”与“豪族专权”两种政体是不公平的，而“上下分权”与“万民同权”是“公明正大而最协天意合舆情”。《明治文化全集》第3卷·政治篇，第9页。判断其差异的标准，他是根据各种政体与“人和”的关系所表现出来的政治机能。比如“君主握权”与“上下分权”的差异，他认为就在于“君主握权的国家万事为王室朝廷谋，而上下分权的国家万事为国家万民谋。仅以此差异可知此二政体之公私如何”同上书，第13页。，由此作出了明确的区分。以此标准，他预测了将来世界政治发展的大趋势，即“世界万国的政体都逐渐地将变成公明正大而协天意合舆情的上下分权与万民同权两种政体，这是自然之势，决非人力所能够阻挡”。同上书，第11页。津田真道对此评价说：“说得确切，前条可谓思百世之后地球皆为万民同权。”见《宪法构想》，日本近代思想大系9，第18页。
《邻草》还就政治制度与运用此制度的人之间的关系，以及制度的建立方式、制度的制约力等也进行了反复的论述。制度与人的关系，总而言之，他认为“政体是死物，而人是活物”，强调了运用制度的人的主体性。由于运用制度的人（这里他强调的是天子、人君）的存在，制度的机能就表现出了相对性与局限性。他在强调“政体是死物，人是活物，这样来看的话，无论如何至良至善的政体，如果作为活物的人不去用它，死物的政体也没有任何益处”的同时，进而将“并非只要政体公明而不管人君的贤愚明暗，国家都可以治理得安宁，本来人君无论如何得要英明”，作为“当然之理”来强调。就是说，在这里加藤否定了“制度万能论”。由此来看，上述所谓“君主握权”与“上下分权”的差异，其相对性的侧面就表现出来了。他解释说：“君主握权与上下分权两种政体的差别，只是到出现暴君暗主之类时其政治是容易忽衰还是难以忽衰上，绝没有如果是上下分权政治就不衰之理。”《明治文化全集》第3卷·政治篇，第12页。
然而，对为迫在眉睫的现实问题所困的清朝而言，改革应该采取什么方针为好呢？《邻草》中指出，清朝要克服现实危机，必须“迅速改革为上下分权的政体”，这才是“清朝的一大急务”。同上书，第9页。而且将上下分权的政体作为“良术”进行了详细的介绍。加藤说：“尽管用此一术，如上有暗君而下有佞臣的话，那什么用都没有，但是此良术，是可以使暗愚之君中自然变得贤明、佞邪之臣自然失去时机的良术。可惜，如果从二十年前鸦片战乱那时就开始运用的话，就不会变成当今这样的形势了。”同上书，第5页。而在《邻草》的结尾之处还十分恳切地展望：“清主回到北京后立即建立上下分权的政体，设置公会，施以公明正大的政治，那么下民皆怀其仁德，而视朝廷如父母，万民相亲如兄弟，无疑可以完全政通人和。到那时因为武备中完全具备了其精神，坚船利炮才变成真正有用之物，教练操阅也才变得实用。所以，纵然有外患内贼也不足为患，这样无疑可以国家永远太平，王室可以永远安全。”同上书，第14页。就是说最终还是回到了政治的核心内容“人和”、“精神”上来了。
我们也不能忘记，加藤在这里同时也告诫我们在运用作为政治之“术”的上下分权政体和“公会”时照搬西方的危险性。他指出“即便同样是上下分权之国，其法律制度的建立方式，以至于公会的设立方法等也有善恶精粗的差异。要充分调查研究各国的法律制度及公会等情况，在此基础上进行取舍损益，以力求至善。如果因为公会的设置方式不善，反而可能给国家带来大害，这必须首先注意。”《明治文化全集》第3卷·政治篇，第10页。这实际上也是提示人们在引进西方的政治制度时考虑潜在于政治制度背后的地域的、文化的要素。
2． 关于《邻草》的参考文献
执笔《邻草》时，加藤弘之获得了蕃书调所教授助理的职位，关于《邻草》的参考文献，下出隼吉曾经指出：“虽说是读了蕃书调所的藏书而执笔的，但是根据什么书籍而写的，博士（指加藤）并没有说。即便去调查现存于静冈的葵文库中当时流传下来的洋书，据说也没有分析像样的原本。在语言的使用是像是多有依据汉译本的样子，但大体上毕竟还是根据荷兰或德国那些公民读本吧。”《明治文化全集》第3卷·政治篇（解题），第4页。与此相对，尾佐竹猛在《日本宪政史大纲》的“议会思想的移入”部分，提供了一个不同的视角。他认为当时日本国民中除了极少数一部分可以得到“来自荷兰语的外国知识”外，“那时在中国的欧美人的文化宣传事业脚踏实地地得以推进，出版了许多有益的汉文著作。这样一来，中国人的著作也出版了很多。当时我国的有识之士因为全都是汉学者，有幸竞相阅读这些著作，将其翻译过来的在我国也不少，由此渐渐地欧美的议会制度也被介绍到我国。”尾佐竹猛：《日本宪政史大纲》上卷，日本评论社，1938年，第15页。的确，魏源（1794—1857）的《海国图志》和徐继畬（1795—1873）的《瀛寰志略》在日本甚至作为地方学馆的教材来使用，可以说流布极广。参见鲇泽信太郎《幕末開国期に伝来した唐本世界地理書の翻刻と邦訳》，开国百年纪念文化事业会编《鎖国時代日本人の海外知識——世界地理·西洋史に関する文献解題》，乾元社，1953年版。尾佐竹猛在介绍《瀛寰志略》时虽然提到“加藤弘之所著《邻草》借助于此书的译语很多”尾佐竹猛：《日本宪政史大纲》上卷，第27页。，但语焉未详。今略举一例说明。比如在论及英国的议会制度时，《瀛寰志略》有“爵房”和“乡绅房”的译语徐继畬：《瀛寰志略》，上海书店，2001年，第235页。《瀛寰志略》的这一部分也为魏源的《海国图志》卷五二所引用。，分别表示其上议院和下议院。而《邻草》中就原原本本地借用了“爵房”这一用语，同时将“乡绅房”改为“荐绅房”。《明治文化全集》第3卷·政治篇，第6页。
作为一个重要的知识源泉，中国的著作对当时日本人的新的世界认识的形成起了很大的作用。源了圆有一个比较具体的说法，就是：“直至庆应二年（1866年）出版福泽谕吉著的《西洋事情》的初编时为止，当时的大部分知识人主要是通过汉文书籍来认识世界的。”源了圆：《幕末日本通过中国对“西洋”的学习》（张建立译），严绍、源了圆主编《中日文化交流史大系思想卷》（第十二章），浙江人民出版社，1996年，第370页。《邻草》这部作品，从这个意义上说，是以从中国获得的世界知识而在国际性的视野里劝说中国实行政治改革，由此却成为在日本“解说立宪政体的最初的著作”。这种将中国作为日本的“殷鉴”的思想意识，已经远非半个世纪之前完成的专事“裂眦骂詈”的《殷鉴论》同日而语了。津田真道在《邻草》的初稿本《最新论》中以朱批的方式给予其所论下了一个综合性的评价。对其“清英胜败之故”和“清国恢复之策”，从总体上不惜用“最妙”加以赞扬。同时将其所论置于同时代的东西方思想状况中，论述说：“以西洋人的眼光来看虽然不足为奇，而满清的一万万人，恐怕没有一个人着眼于此。可惜清主不能听到此论。盖爱新觉罗氏，一家之存亡可以任天意，但关系到清民一亿之祸福呀。余也到于此而悲于清国无其人焉。”《宪法构想》，日本近代思想大系9，第18—19页。这或许是在这个问题上的最早的一种比较思想论了。
那么，同时代中国的思想状况究竟如何呢？中国果真如“悲于清国无其人焉”之说那样可悲吗？
3． 同時代中国立宪思想的萌芽
这里来看看与《邻草》同時代、主要是此前中国的立宪思想萌芽的状况。熊月之的《中国近代民主思想史》对此有详细的论述，这里仅就相关之处作简单的介绍。
鸦片战争前后，西方的宣教师虽然也将欧美的民主政治制度介绍到中国，但是系统介绍并热情称赞西方民主制度的，魏源是第一人。熊月之：《中国近代民主思想史》（修订本），上海社会科学院出版社，2002年，第79页。他的《海国图志》（1842年完成50卷本，1847年增至60卷，1852年增补到100卷），对中国和欧美的政治制度的差异已经有了明确的认识。“与《海国图志》一样，《瀛寰志略》不但是近代中国人最早系统介绍世界史地知识的名著，同时也是近代中国人热情称颂欧美民主制度，不满君主专制的最早记录。”同上书，第81页。这两部书都输入日本，在日本思想界起了很大的影响。特别是华盛顿所创立的民主制，被认为是“几于天下为公、骎骎乎三代之遗意”，特别是赞叹其“不设王侯之号，不循世及之规，公器付之公论，创古今未有之局，一何奇也”徐继畬：《瀛寰志略》，上海书店，2001年，第227、291页。这也在一定程度成为中日两国追求民主思想的共同理想。
