（2）外部负效应又称外部成本，它说明的是私人部门从事某项经济活动给其他人带来损失的现象，即商品生产者的生产成本大大低于社会成本的现象。如造纸、化工等污染企业的“三废”不作任何处理就直接对外排放，企业成本最低，但造成环境污染而带来的社会成本将是不可估量的；卷烟厂生产的香烟会给消费者的身体健康带来一定危害，增加个人或社会的医疗开支，但卷烟厂并不需要负担这笔费用，这是负的外部效应。即生产者的成本小于收益，受损者得不到损失补偿。因而市场竞争就不可能形成理想效率配置。
外部效应典型的例子是公共产品，因为公共产品的效益是外在化的。要消除外部效应，必须实现外部成本（收益）的内在化，而市场经济本身是无能为力的，只有政府的介入，才能克服外部效应的缺陷。
3.市场竞争形成市场垄断
垄断是指一个或少数企业独占生产和市场，即生产集中于一个或少数企业，市场价格及生产量也由一个或少数企业所控制。市场效率是以完全自由竞争为前提的，而垄断的出现意味着产品的的价格和利润水平不是取决于市场供求、竞争关系，而是通过垄断价格来获取超额利润，这样市场效率也就丧失了。为了对付垄断，政府可以：向垄断企业征收超额税收；实行公共管制，如公共定价等；制定反垄断的法律法规等。
4.市场主体信息不对称
市场有效运行的一个前提条件是所有当事人都具有充分信息。但现实生活中往往出现这样一种情况，当事人的一方具有较多的信息，而另一方则信息较少，这种情形就称为信息不对称。信息多的一方可以利用对方的无知而导致效率的损失。例如，生产者由于专门从事一种（类）产品的生产和销售，因此他清楚地知道生产这一产品的成本是多少，使用了怎样的原材料，产品的质量如何，市场行情怎样等，而消费者一般不具备产品的专业知识，消费者在购买时能观察到的只是产品的外观，但对其内在质量却知之甚少。与生产者相比，他们对产品市场行情的了解也很肤浅。由于私人生产者以自身利益为行为目标，他就会利用这种信息不对称在生产和交易过程中偷工减料，以次充好，假冒伪劣，短斤缺两，乱开价等，这样就会造成效率损失。典型的信息不对称是生产和销售假冒产品。假冒产品给人们提供的是虚假信息，因而引起了消费误导。虚假的产品也是信息不对称的例子。由于信息不对称是一个社会问题，是市场经济本身无法克服的，因此，政府应提供充分的信息，并通过一些公共管制（如信息、质量、资格管制）的办法，来弥补市场缺陷。这是政府的一种社会性服务，属于公共服务的范围。
5.市场机制造成收入分配不公
社会产品生产出来以后要在社会成员之间进行分配，在市场经济中分配主要由市场机制来完成。市场机制给予人们的报酬是以“生产能力”和“贡献”为标准的，生产能力不同，贡献不同，其收入也不一样；私有财产制度使有产者收入多于无产者；垄断的存在和社会不均等等各种因素，也会造成贫富差距，造成收入分配的不公平。即市场经济是不可能兼顾社会公平的。社会成员的收入差距过大，会给社会带来不稳定因素，最终会影响市场经济的稳定发展。因此，就需要政府干预，通过政府与市场的有效配合，保证公平分配。
6.宏观经济失衡
在市场经济条件下，生产和消费主要是由市场机制来自发调节。由于市场机制自发调节的盲目性，自发的过度竞争不可避免地造成失业、通货膨胀和经济波动等，社会总供给和社会总需求之间就不一定能够达到最佳的平衡，国民经济就可能发生周期性的波动与失衡，从而出现失业、通货膨胀等问题。这种宏观经济的失衡会给生产者和消费者带来一定的损失，社会的经济发展也会受到不利的影响和干扰。为了实现经济的均衡增长，政府必须干预经济。
二、市场与政府
（一）市场与政府的关系
由于市场固有的缺陷，市场运行的结果将会偏离资源配置与收入分配的理想状态，要弥补市场缺陷只能依靠政府的活动。在市场经济体制下，社会资源以市场配置为主，政府仅在市场机制有缺陷的领域才介入。政府虽然不创造社会产品，但却提供公共产品，获取和消费这种公共产品是人们的一种公共需要。财政是以政府为主体的分配，现实中表现为政府的收支活动。财政通过收支形式为政府各公共部门供给公共产品，为弥补市场缺陷、实现政府职能提供财力，满足社会公共需要，并有效使用资金。满足社会公共需要是政府活动的目的，而弥补市场缺陷是政府活动的基础。
（二）市场经济条件下政府的职能
政府职能是指政府在经济和社会生活中固有的功能。现代市场经济要求政府由“经济建设型政府”转向“公共服务型政府”。胡锦涛总书记指出：“建设服务型政府，首先要创新行政管理体制。要着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，把政府主要职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，把公共服务和社会管理放在更加重要的位置，努力为人民群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务。”
1.经济调节职能
经济调节职能是指政府调节经济运行、推进经济发展的职能，主要是运用经济手段、法律手段，并辅之以必要的行政手段调节经济活动，增强宏观调控的科学性、预见性和有效性，促进国民经济又好又快发展。政府的经济调节职能是从弥补市场缺陷的角度提出来的。在现代市场经济中，政府应该制定对经济运行实施宏观调控的制度安排，调节的程度和范围应由市场失灵的程度和范围来决定。一是制定全国经济发展战略，主要包括经济增长目标、结构优化目标、人民生活水平提高目标等。
二是保证经济发展战略目标和计划目标的实现，主要运用经济手段和法律手段对经济运行实施有效调节。如从事基础设施建设、政府直接向公共工程投资等。三是保证经济系统正常、高效运行，促进经济又好又快发展。
2.市场监管职能
市场监管职能是指推进公平准入，规范市场执法，加强对涉及人民生命财产安全领域的监管职能。由于我国社会主义市场经济制度还不十分完善，而企业追求利润最大化，市场上的一些违法犯罪行为时有发生，监管、规范市场秩序成为政府的重要职能。一要针对当前市场秩序中存在的突出问题加强监管，包括打击制假售假、商业欺诈、非法传销等问题。特别要将涉及人民群众身体健康和生命安全的食品、药品等产品的安全质量作为监管重点。二要拓展公平准入的市场范围，不仅包括商品和服务市场，还要包括要素和产权市场，特别要强调公共资源交易市场的规范运行。三要规范行政执法行为，通过加强管理和完善制度，切实纠正多头执法、执法扰民、执法争利问题，严厉惩处利用执法权设租寻租、执法犯法的行为。
3.公共服务职能
公共服务职能是指政府促进教育、卫生、文化等社会事业健康发展，建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系，推进基本公共服务均等化的职能。加强政府公共服务职能，满足人民群众日益增长的对公共服务的需求，是政府以人为本，实现科学发展、可持续发展的关键措施。这类事务一般具有社会公共性，无法完全由市场解决，应当由政府从全社会的角度加以引导、调节和管理。政府要提供更多的公共服务。提供公共产品，如基础教育、公共卫生、公共文化、社会保障、科学技术、体育休闲、基础设施、环境保护、发布公共信息等，既是为市场创造一个良好的外部环境，又是使人民群众共享发展成果，实现人的全面发展的重要措施。政府要把更多的资源投入到公共服务领域，以使社会发展更加均衡。
4.社会管理职能
社会管理职能是指政府促进就业和调节收入分配，完善社会保障体系，健全基层社会管理体制，维护社会稳定的职能。在现代社会中，随着民主政治的发展和公民素质的提高，政府社会管理职能要与充分发挥公民自我管理和社区自治有机结合起来。良好的社会管理不仅是构建和谐社会的基本要求，也是促进经济增长、社会全面发展的重要手段。目前我国需要进一步加强政府的社会管理职能。
第二节公共财政
一、公共财政的概念
财政是以国家为主体的分配活动，随国家的产生而产生、发展而发展，是国家政权活动的重要组成部分。经济决定财政。经济运行形态不同决定了财政运行模式也有差异。
公共财政是指在市场经济条件下，主要为满足社会公共需要而进行的政府收支活动模式或财政运行机制模式。国家以社会和经济管理者身份参与社会分配，并将收入用于政府公共活动支出，为社会提供公共产品和公共服务，以保障和改善民生，保证国家机器正常运转，维护国家安全和社会秩序，促进经济社会协调发展。对于公共财政的概念我们可以从以下几方面来理解：
（一）公共财政分配的目的
公共财政分配的目的是为了满足社会公共需要。社会公共需要是指社会公众在生产、生活和工作中的共同需要。它区别于私人个别需要。就整个社会而言，社会公共需要是为了维持一定的社会经济生活，为了维持社会再生产的正常运行，也为了维护市场经济的正常秩序，必须由政府集中执行和组织的社会职能的需要。
（二）公共财政分配的主体
公共财政分配的主体是政府。这包括两层意思：
（1）公共财政分配必须依托政府的公共权力。首先，政府是社会公共事务管理机关。政府通过法律、秩序和公共服务，为社会提供了劳务，因而它有权从社会总产品中获得自己的一份收入。但是，政府不直接参与生产流通，因而不可能从国民收入的初次分配中获得收入，而只能依托政府的公共权力通过再分配来获得收入。
其次，公共事务在本质上是全体居民共同利益的体现，但这种利益往往是抽象的，如国防、行政管理等，因此，政府无法像市场行为那样向提供服务的受益人收费，因而只有凭借公共权力，通过税收和行政性收费方式来获得收入。因此，公共财政活动必须以政府为依托。
（2）政府的存在也离不开公共财政。政府必须通过税收来筹措财政资金，公共财政是维持政府存在的物质基础。因此，政府离不开公共财政。
（三）公共财政分配的对象
公共财政分配的对象是社会产品，主要是社会产品中的剩余产品。因为由公共财政分配所满足的公共需要虽然也是社会再生产过程的客观需要，但不是企业物质再生产过程的直接需要，这就决定了可供公共财政分配的社会产品主要是物质生产过程中劳动者为满足社会公共需要而提供的一部分剩余产品。
（四）公共财政是与市场经济体制相适应的财政模式
财政体制取决于社会经济体制。从历史演变过程看，适应于不同经济体制的财政模式，大体可分为三种类型：与自然经济相适应的财政模式是典型的家计财政，其特点是公私不分，管理不规范、不透明，随意性大，收支缺乏有效监督；与计划经济体制相适应的财政模式是生产建设型财政，其特点是政企不分，大包大揽，统收统支；与市场经济体制相适应的财政模式是公共财政，其特点是政府服务的范围与市场经济的主导作用有效的划分，保证资源的有效配置，注重市场的经济效益和政府的社会效益。
二、公共财政的特征
（一）公共性
公共性是公共财政的标志性特征，具体包含三方面的内容：
1.公共财政目标的公共性
公共财政把满足社会公共需要作为组织国家财政活动的主要目标或基本出发点，并着力创造公平竞争、协调有序的经济发展环境和稳定、有序、公平、公正的社会环境。因此，财政目标具有公共性，这是现代市场经济条件下财政运行的基本取向，也是公共财政活动应遵循的基本边界或指导性原则。公共财政着眼于满足社会公共需要。由于政府是整个社会的代表，又是公共财政分配的主体，所以，财政分配实现的利益集中代表了社会公众的利益。凡涉及政府对全社会公共需要事务的处理安排，在经济上集中表现为政府对各种财政分配问题的决策与实施。
2.公共财政收入的公共性
公共收入来自于两部分，其一是凭借公共产权取得的国有资产收益，其二是凭借公共权力取得各种税费收入。可见，公共收入广泛来源于社会经济生活中的各市场主体、法人实体和城乡居民，可以有效调节全社会的分配，因而公共财政收入具有公共性。
3.公共财政支出的公共性
公共财政的基本职责是维持国家政权机构的运转，以及为满足社会公共需要而提供公共产品和公共服务，这些职责决定了公共支出的目的在于维护社会公平与稳定，促进社会进步，决定了公共支出的投向重点是公共领域，因而公共支出具有公共性。
公共财政是弥补市场缺陷的财政，公共财政活动领域主要是市场失灵领域，如公共物品和服务需要由政府提供。公共性是公共财政的灵魂，因此，财政政策以保障基本民生为己任。满足公共需要是公共财政的出发点，是公共财政政策的立足点。
