1993年8月25日在第八届全国人民代表大会常务委员会第三次会议上
财政部部长刘仲藜
委员长、各位副委员长、各位委员：
我受国务院的委托，现就《中华人民共和国注册会计师法（草案）》（以下简称草案）作如下说明：
一、制定《注册会计师法》的必要性
为了适应对外开放的需要，我国于1980年恢复、重建了注册会计师制度。财政部于1980年12月发布了《关于成立会计顾问处的暂行规定》。1985年全国人大常委会通过了《中华人民共和国会计法》。1986年7月，根据《中华人民共和国会计法》第二十条第二款的规定，国务院发布了《中华人民共和国注册会计师条例》。这些法律、法规，对建立和发展注册会计师制度，明确注册会计师资格，规范注册会计师执业行为，起了良好的作用。
目前，我国注册会计师队伍已有10733人，全部从业人员为25000人，事务所2400多家。但是，这种状况还很不适应建立社会主义市场经济体制的需要。随着改革的深入发展，对企业的财务检查、审核工作今后将按照国际惯例，逐步转变为由注册会计师等社会监督力量承担。特别是股份制企业的发展，企业财务的公开，企业股东、债权人、多方利益相关者以及成千上万潜在投资者对企业财务状况的信赖程度，主要取决于注册会计师对企业财务报告进行独立审计后所出具的报告。发行债券，向社会集资，多种所有制的联合，各种经济纠纷，有关的诉讼案件，等等，都需要注册会计师以独立的、公正的、客观的身份予以鉴证。因此，注册会计师既要对企业负责、对政府负责，也要对全社会负责。注册会计师工作已成为转变政府职能、转换企业经营机制、促进市场发育、健全社会经济监督体系的重要环节。在这种情况下，注册会计师立法是否健全，直接关系到我国注册会计师事业的发展和市场发育进度，关系到在新的经济运行方式下经济生活的正常秩序。与此同时，随着注册会计师队伍的增加、服务领域的扩大、社会责任的加重，对注册会计师的人员素质、专业资格、技术能力、职业责任、职业道德、工作制度等，也都提出了更高的要求，其法律地位和法律责任也需要相应提高和加重。而现行的注册会计师条例远远不能适应这种情况。因此，根据已经变化了的情况，尽快制定注册会计师法，是迫切需要的。
从其他国家和地区的情况看，大多都有注册会计师法。日本于第二次世界大战结束后公布了《公认会计士法》。香港的《职业会计师法》是作为《香港法》的一个组成部分（第五十章）。新加坡经议会同意和总统批准，于1987年颁发了《会计师法》。美国各州拥有立法权，纽约州于1896年颁布了《管理公共会计师职业（即注册会计师）的法案》，以后各州也相继颁布了同样的法案。此外，加拿大、法国、德国、意大利、奥地利、阿根廷、乌拉圭、澳大利亚、韩国、马来西亚等国都有注册会计师的专门立法。
近年来，许多来华投资或从事其他经济活动的外国人也经常反映我国注册会计师立法不够完善等方面的问题，十分关注中国注册会计师立法的进展情况。此外，关贸总协定乌拉圭回合谈判中，我国在服务贸易谈判中已对会计市场的开放作了承诺。因此，加快注册会计师立法，对于进一步发展我国经济与世界经济的联系，配合“复关”工作，也是十分重要的。
二、需要说明的几个问题
（一）关于注册会计师的管理体制。
草案总则中规定，“注册会计师协会依照法律、法规的规定和协会章程及自律准则管理注册会计师和会计师事务所”，“国务院财政部门和省、自治区、直辖市人民政府财政部门，依法对注册会计师、会计师事务所和注册会计师协会进行监督、指导”。这是根据国际惯例和我国的现实情况规定的。
各国对于注册会计师的管理，大都采取由政府主管部门负责，而在具体事务方面则授权注册会计师协会执行职业的自我管理和自我约束的办法。也有的国家通过议会立法，对于注册会计师完全实行职业自我管理，如法国、加拿大。我国目前情况与前一种做法相似。自中国注册会计师协会1988年成立以来，日常工作大都由财政部授权协会办理。因此，草案规定注册会计师协会管理注册会计师和会计师事务所，既符合大多数国家对注册会计师管理的习惯，也符合我们目前工作的现实。关于政府主管部门，从国外情况看，其他国家由财政部门管理的居多。特别是亚洲的一些国家和地区，如日本、韩国、马来西亚、新加坡、印度尼西亚和香港等均由财政部门主管。我国的情况与国外的情况大体相同。《中华人民共和国会计法》第二十条明确规定财政部为注册会计师和会计师事务所的主管部门。因此，草案规定由财政部门进行监督、指导。
（二）关于考试和注册。
现行注册会计师条例对注册会计师资格的取得，规定了考试和考核两种方式。为了严格对注册会计师素质的要求，草案第二章中只规定了考试一种方式，取消了考核。这有利于改变目前我国注册会计师队伍素质不高、年龄结构不合理的状况。同时，考虑到我国的具体情况，对具有相应高级专业技术职称的，规定可以采取免试部分科目的做法。
由于注册会计师考试是一种国家专业资格考试，草案规定：“注册会计师全国统一考试办法，由国务院财政部门制定，由中国注册会计师协会组织实施。”注册会计师的“注册”，主要是考察其专业水平和职业道德，因此由注册会计师协会办理，报主管财政部门备案，颁发统一的注册会计师证书。
（三）关于业务范围和规则。
草案第三章关于注册会计师业务范围的规定，是在现行注册会计师条例规定的基础上拟定的。为了从法律上确定注册会计师在社会经济生活中的监督职能，草案规定：“注册会计师依法执行独立审计业务出具的报告，具有法定证明效力。”同时规定：“法律、法规规定应当由注册会计师办理的业务，当事人应当委托注册会计师办理。”注册会计师违反法律规定出具的有关报告，不具有法定证明效力。
注册会计师是市场经济有效运行的社会监督者，应当对注册会计师的职业义务和责任作出严格的规定。草案参考世界各国特别是亚洲国家和地区以及国际会计师联合会的有关规定，结合我国注册会计师从业的实际情况，对注册会计师和会计师事务所的执业规则主要规定了如下内容：（1）注册会计师承办业务，由其所在的会计师事务所统一受理并与委托人签订委托书；（2）在执行业务中要实行回避制度，遵守保密原则；（3）由于委托人或者其他原因而导致不能作出真实、准确、完整的报告时，注册会计师和会计师事务所应当拒绝出具报告；（4）注册会计师和会计师事务所进行独立审计出具报告时所应遵循的基本要求；（5）为了保持注册会计师和会计师事务所执业的独立、公正、客观，必须遵守的禁止性要求。
（四）关于会计师事务所。
草案总则中规定：“会计师事务所是经国家批准，由注册会计师组成，依法承办注册会计师业务的机构。”对会计师事务所的设立，草案规定了“可以由法人或者其他组织发起设立，也可以由注册会计师合伙发起设立”两种方式。
规定由法人或者其他组织发起，即单位发起，主要是考虑到我国的现实情况，但经批准设立以后，会计师事务所必须与发起单位在人事、财务等方面脱钩。因此，草案规定：“由法人或者其他组织发起设立的会计师事务所，不得与发起人有任何隶属、依附或者其他类似关系。”关于这一类会计师事务所的责任，草案规定“以其全部资产对其债务承担责任”，即为有限责任。
近十年来，国外采取有限责任方式设立会计师事务所的情况，在发达国家也已经出现。例如，英国1989年通过的公司法，允许会计公司可以以有限责任方式经营，并批准了一批有限责任的会计公司。香港也正在向立法机关提议，将会计师事务所从目前的无限责任改为可以是有限责任，同时强调会计师事务所要购买足够的专业保险，以确保社会公众利益受到合理的保障。
关于合伙设立的会计师事务所的责任，草案按照民法通则第三十五条的规定，明确为“合伙人对会计师事务所债务承担连带无限责任”。这样规定，与国际上的通行做法衔接起来，有利于维护社会经济秩序，保护委托人和社会公众的利益。
为了保证会计师事务所执行业务的独立性，草案规定，“委托人委托会计师事务所办理业务，任何单位和个人不得干预”。这样，那种依靠行政权力“指定”企业一定要委托哪一家事务所的做法，是违反法律的行为。
（五）关于注册会计师协会。
草案对注册会计师协会的性质、职责在第四条、第五章以及其他有关条款中作了明确规定。
关于协会的职责，草案的规定主要包括四个方面：一是制定、贯彻、监督、检查职业道德规范、执业准则、工作规则和制度；二是组织注册会计师考试，办理注册、发证、年检；三是组织业务交流、检查和培训、教育，协调关系，调解争议，维护注册会计师和会计师事务所的合法权益，对其违法违章行为执行处罚和纪律处分；四是依法监督、管理在中国境内执行业务的外国注册会计师和外国会计师事务所，开展对外交流与合作。
关于协会的性质，草案规定，注册会计师协会为职业性社会团体，依法取得社会团体法人资格。
草案关于注册会计师协会的上述规定，考虑到了充分发挥注册会计师协会的行业自律、管理作用，使政府部门处于比较超脱的地位，主要对整个行业的健康发展进行监督、指导，符合国际上的通行做法，也符合转变政府职能的改革方向，有利于我国注册会计师事业的发展。
（六）关于法律责任。
草案第六章对违反本法有关规定的行为，按照加强力度、从严追究的精神，规定了具体的处罚措施。处罚的对象包括注册会计师、会计师事务所和其他违反本法的单位及个人。处罚的决定，由注册会计师协会作出；但是，罚款、没收非法所得和对会计师事务所暂停经营业务或者予以撤销的处罚，由财政部门决定。草案还规定：“注册会计师和会计师事务所违反本法规定，给委托人或者利害关系人造成损失的，应当依法承担赔偿责任。”
（七）关于注册审计师和审计事务所。
目前，我国从事独立审计和会计咨询、服务业务的人员和工作机构，除注册会计师、会计师事务所外，还同时存在注册审计师、审计事务所。全国现已设立审计事务所2500多个，有从业人员22000多人，其中注册审计师8000多人。注册审计师、审计事务所依照《中华人民共和国审计条例》执行社会审计业务，从实际内容看与注册会计师、会计师事务所从事的业务是相同的。但是两者的管理体制有所不同。如何解决这个问题，还需要进一步调查研究，因此，草案在附则中规定：“在审计事务所工作的注册审计师依照本法执行业务、履行义务，其资格认定和对其监督、指导、管理的具体办法由国务院规定。”
我的说明完了，请审议。
