行政复议范围
1.哪些行政行为可以申请行政复议？
【宣讲要点】
行政复议的审查对象是行政行为。在现实生活中，行政机关及其工作人员依照法定职权，代表国家实施行政管理所作出的行政行为，是多种多样的。公民、法人或者其他组织并不是对所有的行政行为都可以申请行政复议。公民、法人或者其他组织对行政行为申请行政复议，首先要确定该行政行为是不是可以申请行政复议，用法律术语说，就是是否属于申请行政复议的行政行为的范围。
那么，我国法律对申请行政复议的行政行为的范围是如何规定的呢？根据有关规定，申请行政复议的行政行为的范围，是具体行政行为，即国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。
可以申请行政复议的具体行政行为包括以下11种：
第一种是行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定。
第二种是行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定。
第三种是行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定。
第四种是行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定。
第五种是行政机关侵犯经营自主权的行为。
第六种是行政机关变更或者废止农业承包合同的行为。
第七种是行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求公民、法人、其他组织履行其他义务的行为。
第八种是行政机关没有依法颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者没有审批、登记的行为。
第九种是行政机关没有依法履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责行为。
第十种是行政机关没有依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费的行为。
第十一种是其他侵犯公民、法人或者其他组织其合法权益的具体行政行为。
【典型案例】
何某是个体工商户。2005年5月25日，何某驾一辆面包车从仓库到经营部，车上装有经营货物。途中被公路运输管理所执法人员扣下。公路运输管理所依据省交通厅文件关于营业性和非营业性运输的划分规定，即“区别二者的关键在于是否发生费用结算。在市场经济条件下，费用结算的形式发生了很大变化，……运费计入承包费、经营成本等多种形式，无论哪种形式，均为营业性运输”，认定何某的行为已将运费计入了经营成本，属于营业性运输，但却无道路运输经营许可证，遂以未取得道路运输经营许可证擅自从事道路运输经营为由，对何某处以1500元的罚款。何某认为省交通厅文件的规定不合法，对其申请行政复议。该行政复议申请被行政复议机关以省交通厅文件为抽象行政行为为由，决定不予受理。
【专家评析】
在本案中，何某受到处罚后，有权向行政复议机关申请行政复议。《行政复议法》第2条规定：公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。第6条第1项规定：对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议。因此，对公路运输管理所给予其1500元处罚这一具体行政行为，何某可以向行政复议机关申请行政复议，但对省交通厅制定文件这一抽象行政行为，则不能申请行政复议。
【法条指引】
《行政复议法》
第二条 公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。
第六条 有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：
（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；
（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；
（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；
（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；
（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；
（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；
（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；
（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；
（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；
（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；
（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。
2.对不合法的规定能不能申请行政复议？
【宣讲要点】
制定规定是一种抽象行政行为。抽象行政行为是与具体行政行为相对应的行政行为，是指行政机关对于不特定的人、事与物所作出的具有普遍约束力的行政行为，包括有关政府组织和机构制定行政法规、行政规章、行政措施，作出具有普遍约束力的决定和命令。抽象行政行为一般不属于行政复议的审查对象。但是，抽象行政行为也可能侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益，需要有办法防止或者纠正。用法律术语说，就是需要有对权利的救济途径。
那么，我国法律给予公民、法人或者其他组织在抽象行政行为侵犯其合法权益时的救济途径是如何规定的呢？根据有关规定，公民、法人或者其他组织不能单独就审查有关规定申请行政复议。因为行政机关制定的具有普遍约束力的规定是对不特定的人或者事作出的，如果不适用到具体的人或者事，它并不能产生现实危害，公民、法人或者其他组织如果认为它们违反了法律，可以通过其他途径提出和解决，例如向有权力的国家机关反映，请求有权力的国家机关进行审查等。但当公民、法人或者其他组织认为具体行政行为所依据的国务院部门的规定、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定以及乡、镇人民政府的规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。即公民、法人或者其他组织通过行政复议制度可以启动对抽象行政行为的审查。但是，可以通过行政复议制度启动审查的对象，不包括国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。因为根据宪法和有关法律的规定，有改变或者撤销不适当的部门规章和地方政府规章的权力，在国务院、地方人大及其常委会以及省、自治区的人民政府。公民、法人或者其他组织申请行政复议时，行政机关发现规章的规定与法律、法规不一致的，其审查处理应当按照法律规定的规章适用与备案制度处理。
【典型案例】
某市热力公司利用75％系数收取暖气费。该市市民袁某通过科学计算，指出该收费标准不合理。此后，市建委、市热力公司等单位召开“关于集中供热收费问题”的座谈会，对“使用面积＝建筑面积×75％”这一公式予以否定，并在2004年退还了包括袁某在内的部分居民当年多收的暖气费，但取暖收费标准却一直未改。为此，袁某向市房地产管理处提出，取暖收费标准为使用面积＝建筑面积×75％的测算方法不合理，应当修改取暖收费标准。2006年1月，针对袁某的要求，市房地产管理处出具了一份意见书，该意见称，采暖供热收费的依据是市政府有关部门下达的文件中关于收取集中供热资费“住宅使用面积统一以建筑面积的75％进行折算”的规定。袁某提出，省政府批准的文件中明确规定：“居民住宅按使用面积计算……新的收费标准执行后，各供热单位要严格按标准执行，不得擅自提高标准，扩大收费范围”，认为市政府相关部门下达的文件违法。袁某在对市房地产管理处的收费向省建设厅申请行政复议时，提出了对市政府有关部门下达文件进行审查的申请。省建设厅受理了该申请。
【专家评析】
在本案中，有关部门在执行政府相关部门规范性文件的规定时，作出了要求袁某按照75％系数交纳暖气费的具体行政行为。《行政复议法》第6条第7项规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的，可以依照本法申请行政复议。第7条第1款规定：公民、法人或者其他组织认为具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：（一）国务院部门的规定；（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；（三）乡、镇人民政府的规定。因此，袁某对于要求其按照75％系数交纳暖气费的具体行政行为，可以依照《行政复议法》的规定申请行政复议。同时，袁某权益受到影响的具体行政行为，是依据市政府有关部门的规范性文件作出的，袁某可以在对具体行政行为提出行政复议申请时，附带性地提出对市政府相关部门的规范性文件进行审查的请求。省建设厅受理袁某的行政复议申请和对市政府有关部门规范性文件的审查申请，是符合法律规定的。
应当注意的是，如果袁某不是需要按照75％系数交纳暖气费的人，则他并未受到依据市政府有关部门规范性文件作出的具体行政行为的影响，也就无权对此具体行为申请行政复议；如果袁某没有对具体行政行为申请行政复议，他就不能单独对市政府相关部门的规范性文件提出审查请求。
【法条指引】
《行政复议法》
第六条 有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：
（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的。
第七条第一款 公民、法人或者其他组织认为具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：
（一）国务院部门的规定；
（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；
（三）乡、镇人民政府的规定。
前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。
《行政复议法实施条例》
第二十六条 依照行政复议法第七条的规定，申请人认为具体行政行为所依据的规定不合法的，可以在对具体行政行为申请行政复议的同时一并提出对该规定的审查申请；申请人在对具体行政行为提出行政复议申请时尚不知道该具体行政行为所依据的规定的，可以在行政复议机关作出行政复议决定前向行政复议机关提出对该规定的审查申请。
3.不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定能不能申请行政复议？
【宣讲要点】
行政处分是行政机关对违法、违纪的国家公务员所给予的惩戒。根据《公务员法》的规定，公务员因违法违纪应当承担纪律责任的，依照该法给予处分；违纪行为情节轻微，经批评教育后改正的，可以免予处分。处分分为：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。其他人事处理决定是指除行政处分外，在行政机关内部人事管理活动中，对公务员个人作出的人事处理决定，包括对公务员的考核、职务任免、职务升降、奖励、培训、交流、回避、工资、福利保险、辞职辞退、退休等涉及公务员个人权益的决定。
行政复议的目的是解决行政机关在行使行政权的过程中与管理相对人之间产生的行政争议，是为管理相对人提供的一项权利救济途径，它是解决外部行政行为争议的一项法律制度，而行政处分以及其他人事处理决定属于行政机关的内部行政行为。行政复议与行政处分在处理机关、程序和后果等方面都不一样，它们适用不同的法律。根据《行政复议法》的规定，不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的，不能申请行政复议。
