（一）制度自身存在的问题
1.制度本身没有制定和实施的客观必要性，或者不具备具体实施的条件；2.制度本身有欠缺，如有歧义、有漏洞，或因过于繁杂导致不便于记忆和执行，或因过于概括导致难以操作等，从而影响了制度的执行力度；3.修订不及时。部门工作制度不能频繁修订，以免造成朝令夕改。但部门工作制度也必须要随部门环境的变化作相应的调整。否则，规章制度不废止也不执行，会导致人们分不清哪些可以不执行，哪些必须执行。结果是上级检查时小心翼翼，不检查就依习惯而行，使大家失去对制度的信任和信心。
（二）部门组织管理方面的问题
1.部门领导的制度化管理意识不到位，对制定制度的目的不清楚，组织实施制度不力，或只为交差，应付检查；2.实施过程中，宣传力度不够，准备工作不充分，或与有关方面的协商不够，听取意见不够广泛，使制度没有足够的群众基础，因而受到消极抵制；3.人治色彩浓厚，随意允许变通，因对象不同就采用不同的执行标准；或对违背制度的行为也不即时进行纠正和制裁。其结果就是制度越来越成为形式。
要改变制度执行不力的状况，一要不断完善制度，使制度本身科学化，并能随时代的发展而作相应调整。二要部门领导真正公平、严肃地对待制度的执行。在制度面前人人平等，所有工作人员不分职位高低，都必须受制度的约束。最后，要全面科学地推行科学管理，实行科学的评价制度。
第三节科学地推行目标管理
一、目标管理的基本概念
目标管理是20世纪50年代在美国出现的一种新的管理制度，它由美国企业管理专家德鲁克(P·F·Drucrer)在1954年出版的专著《管理的实践》一书中首先提出。所谓目标管理(Management By Ob-jectives，简称MBO)，是指依据外部环境和内部条件的综合平衡，确定在一定时期内预期达到的成果，制定出目标，并为实现该目标而进行的组织、激励、控制和检查工作的管理方法。
目标管理强调企业总目标与个人子目标协调一致，注意发挥企业中各方面特别是“人”的作用，这对调动职工的积极性，增强企业竞争能力，有积极的作用。因此，德鲁克提出的目标管理的概念，不仅迅速被美国企业界普遍接受，很快又被采用于金融、公用事业等各行各业的管理。如今，目标管理已经被世界许多国家的政府、社会组织、企业等组织和部门广泛采纳和普遍使用，在整个管理领域产生了巨大的影响。
在中国，目标管理作为一种管理实践的办法由来已久，但真正作为一种系统的管理模式而得以应用，却是在改革开放以后。从20世纪80年代后期至今，中国的各级政府都建立了目标管理的中国模式——以目标和责任的确定、完成(履行)和评价为核心的目标责任制。
二、目标管理的特点
（一）是一种民主参与式管理目标管理同样重视组织目标和管理目的，但与传统的由上往下摊派工作任务的“命令型管理”截然不同的是，目标管理还将其视为一种激励下级、开发和培养下级能力的手段。在目标的制定、计划的实施、成果的评价、经验和教训的总结等方面，并不是由上级单方面决定，而是下级在充分自主的情况下，通过与上级沟通、协商来共同决定。这是一个很重要的特色。
（二）是一种面向成果的管理
德鲁克曾经指出，传统组织管理经常会出现三种错误倾向：过分强调个人专长，忽略总体目标；过分重视上司个人所好，忽略工作的真正目的；不同层次间的目标不一致，沟通不畅，赏罚不一。他认为，要纠正这些错误，必须用目标来统一员工的意志和工作，让每个部门、每个员工都将注意力转向组织的长期目标，并为此做出自己的贡献。因此，目标管理非常强调成果，注重目标的实现，重视成果的评定，目标管理也叫做“根据成果进行管理的方法”。
（三）是一种自觉的管理目标管理无论在制定目标、实施目标或成果评价阶段，都十分重视以目标来激励人们，发挥每个自我在各方面的能力，最终自我控制去实现整体与个人的目标。在制定目标时，不是由上级单方面决定，而是下级在充分自主的情况下，通过与上级沟通和协商来共同决定。在实施目标中，目标管理注重给予执行者相当的自主权限而不任意干涉的方式，鼓励个人通过自我控制来实现目标，因而是一种以“主动”
取代“被动”的自觉管理方式。
三、实施目标管理的重要意义
由于目标管理强调组织中上下级共同协商制定组织的总目标，并根据总目标来制定单位或部门的分目标和个人目标并以此作为考核部门、单位、个人工作绩效的标准。所以从理论上看，在行政过程中实施目标管理，至少可以实现以下优势：
（一）有助于克服相互扯皮、相互推诿的官僚作风，提高公共部门的绩效由于目标管理侧重于按实际效果评价工作完成情况，它是以制定的目标完成情况来评价工作绩效的，因此，要想干出成果顺利实现既定工作任务，就必须简化程序，上下一致，为实现单位的目标而努力。正是从这个意义来讲，目标管理有助于克服相互扯皮、相互推诿的官僚作风，提高工作效率。
（二）有助于培养部门成员的全局意识，克服本位主义。
由于目标管理具有整体性的特点，即组织总目标与各分目标之间组成一个相互联系，统一的不可分割的整体，所以实行目标管理使得下级目标、个人目标与单位总体目标紧密联系起来，形成了一个有机整体。
（三）有助于激发个人的能力和潜力，使行政组织成为一个充满活力的动态组织以任务指导行动转向以目标指导行动，是管理思想的重大变革，也是目标管理理论的精髓所在。由于实行目标管理要求目标由上下级共同协商制定，在目标制定过程中，强调下级参与，并在一定程序上反映了下级的意愿和要求，所以使任务执行者不再是一个被动的工作者，这样激发了个人的能力和潜力，同时又使每个人的能力集中到一起，从而有效克服总目标实现过程中出现的各种困难，当然有助于使行政组织变为一个充满活力的动态组织。
四、目标管理的基本步骤
一项完整的目标管理活动，大致可分为目标的制定、目标的实施和对工作成果进行评价并以此进行奖惩等阶段。
（一）制定目标
制定目标是目标管理的基础环节，也是部门实施目标管理最感困难的环节。制定目标必须注意以下七方面的问题：
1.制定的目标必须遵从法律政策，不得与其相抵触。
2.制定的目标必须符合上级要求上级要求是部门活动目标的又一权威性根据，它既反映了某一部门所属系统的总体目标，又是部门具体目标的合法性基础。
3.重视对服务对象要求的准确把握与科学预测。
4.认真分析前期目标的完成情况。
5.清醒认识本部门的现状本部门的现状包括部门的人、财、物状况，部门的制度建设、组织氛围、部门发展等因素。
6.注意区分工作说明与目标工作说明强调的是工作，它只是一种静态的制度；而目标管理则是动态的。因此，在制定目标时，要注意寻找并确定关键目标因素，在此基础上确定目标。
7.目标的表述要明确、具体目标应该用下属和上级都能清楚理解的语言来表述，以防止上、下级因对目标的解释不一致而带来目标执行和评价中的问题。同时，目标应尽可能量化。对某些不能量化的地方，也应尽可能用一些具体的特征来说明最终的结果，避免使用含糊笼统之词。
（二）实施目标实施目标是将目标演化为行动并达成最终成果的过程。目标实施过程的管理，是目标管理的重要阶段，也是一个决定性的阶段。这一阶段的工作是围绕实现目标进行的，主要包括：授权管理、制定目标责任书、咨询指导、检查控制、调节平衡等内容。目标的实施应做好以下主要工作：
1.科学授权授权时要注意几个方面的问题，一是给直接下级授权，一般不越级授权。二是权责明确。既要防止有责无权，也要防止有权无责。真正做到权责明确，权责对应。三是适度授权。重大方针政策的决策权、监督检查权、例外事项的决策权不应下放，否则，授权就成了放弃领导。
2.合理分配资财这里的分配资财，不是传统管理中的编制预算，而是由目标产生的、根据部门工作重点而制定的资财分配。为使资源得到最有效的利用，资财分配必须允许鼓励、促进管理人员为获得资源而展开竞争。
3.适度控制在控制中应注意：一是反映目标实施状态的信息反馈要及时、真实和可靠。二是要照顾到各个分目标的协调均衡发展。三是纠正偏差的措施要有力，能切实解决问题。
（三）目标评价
目标评价是目标管理非常重要的一环。实施目标管理，领导人的主要精力要放在目标实施成果的评价上。成果评价是否公正，极大地影响成员的积极性，关系到下一轮目标管理的顺利开展。
目标评价的主要内容有：目标完成程度；目标执行困难程度；实施人员的努力程度。目标评价的步骤一般是：
1.个人申报管理过程结束后，个人将目标完成的结果填入目标卡完成栏。
2.群众评议这是发扬民主的步骤，是个人成果得到群众承认的方法，是领导核定的基础。群众评议主要是看对个人申报的成果有无异议，对个人的说明有无意见。
3.领导核定领导仔细审查个人的申报和总结，实事求是评价个人的成果。对于有争议的问题，要耐心同下级交谈，为下一轮目标管理打好基础。
4.将目标评价结果与人事考核和奖惩制度结合起来，使个人为完成目标所花的代价得到公正的补偿。这是目标管理的最后环节，也是较能体现其特色的环节。
五、实施目标管理必须注意的几个问题
（一）部门领导必须充分重视而且要亲自动手参与实践表明，目标管理能否做好的关键在于领导。实行目标管理，领导和管理人员不花相当的时间和做出相当的努力是无法做好的。部门领导要十分重视，亲自动手，并在制定、实施和评价目标的过程中做好把关定向和组织工作，特别是需要采取组织措施的时候，应果敢决策。
（二）必须对各级人员讲清基本原则，尽力在组织中营造一种和谐气氛目标管理看起来很简单：制订、实施、考评三过程而已，但要将它付诸实施，需要各级人员对这有详尽的了解，所以要对整个单位目标管理体系作耐心的说明：说明它的内容，如何发挥作用，为什么要这样做，对管理工作起什么作用，有什么好处等等。必要时还要举办培训班。只有如此方能使“要我做”转化为“我要做”的自觉能动性发挥。另外，由于目标管理的实施不是“高压政策”的结果，其目的是把整个组织成员都纳入到组织目标网络体系中去，充分调动他们的积极性，所以在组织中尽力营造一种相互信任的和谐的氛围是十分必要的，这需要上下级共同的努力，才能使实现目标的压力转化为实现目标的动力。
（三）在目标管理实施过程中，要注意防止形式主义目标管理是自上而下的目标分解与自下而上的目标期望相结合的过程，在总体上就表现为目标体系的展开过程，所以在此过程中可能会出现两种情况：一种是因为它按组织层层展开，所以极易形成一种框框约束每一个人，使其变成了只是完成任务，失去了目标管理的核心是调动每个人的积极性的作用。这就有可能出现虚报数字或是形式上完成了任务而实际效果不理想的情况。为避免这种现象，当下级提出目标以外的建设性建议或超额完成工作任务时，上级应给予积极的支持与表扬。另一种情况是从表面上看，整个组织好像是条理井然，但却孕育着有始无终的危险。为避免这种情况的发生，就要把人事考核与目标考核结合起来，对目标完成好的，记录在册，作为人事考核的基础并给予必要的奖励。当然，在实施目标管理过程中还必须注意切实让下级参与目标的制定，不能走过场，否则就陷入了形式主义的泥潭。
（四）强调本部门工作的同时，决不能轻视与外部工作的联系，否则，就会走进突出个体忽视整体的误区每个人都只以完成本部门工作作为判断工作好坏的标准，而不顾单位全局的整体利益，久而久之，导致整个组织效率低下。
（五）目标在实施中，原则上不予变动，但确因条件变动过大，也应酌情予以变更。
变更目标、进度时，要按变更手续填写目标变更报告卡和目标修正卡。由于工作调动、提职、工作安排变动中断目标实施，要将截止变动时的目标完成情况填写于目标卡。接任人员经过上级的指示、指导与协调，将继续执行目标卡。
