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第30章 秘密情报局的诞生(4)

因为认定秘密情报的总支出仅应为20万英镑,内阁再次要求费舍尔、克罗和汉基调查此事。自战争结束以来对资金的不停争夺开始造成可以理解的损失,克罗在第一次开会时强调“目前这种仅够糊口的安排的诸多缺点”。这种“对未来‘秘密情报表决拨款’年复一年的完全不确定,没法对特工的聘用提供任何安全保障,以至于社会状况稍好一点的人都会羞于在这种情况下承担工作”。他的同僚们原则上同意需要“某种永久保证”,但又认为此事应由内阁来决定。内维尔·布兰德(还是作为秘书)利用了卡明的6.5万英镑、8.5万英镑和15万英镑的三个预算案。当被问及这些预算时卡明说,按6.5万英镑预算案,“两名由总部付酬的特工将会被解雇,政治处将被撤销”。陪伴卡明的是斯图尔特·孟西斯上校,他负责特情局和陆军部之间的联络。他使用了一个双重否定句小心翼翼地说,“8.5万英镑的预算也许不会令人不满意”,不过这就得撤出原已经被覆盖了的近东、中东和美国。鉴于其他部门秘密情报预算的削减(譬如爱尔兰事务部和内务部,前者是1921年12月英——爱协定结束爱尔兰独立战争的结果),委员会认为可以为卡明额外补充5000英镑。[151]

1922年4月初,委员会向内阁报告,他们的意见之一是“在可能的范围内增加拨给国外情报所需的指定款项”(强调)。这是一个引人注目的主张,与战后处于金融争论支配地位的各种削减的要求形成鲜明对比。削减20万英镑这一总数自然是不能打折扣的,但是,委员会建议利用其他预算中节省下来的钱,在1922年到1923年给予卡明9万英镑的预算。他们“非常满意一个针对国外的情报机构能够获得9万英镑。9万英镑虽然不能再起到精益求精的作用”,却能够涵盖所有重要国家,而且将“涉及既不放弃、也不会过分大幅度削减任何重要的情报组织”[152]。虽然20到30年代的财政紧缩将继续影响情报局及其工作,但像1919年到1922年那样的大幅度削减开支没有再出现过。实际上,在20年代中期,虽然秘密情报局的总体开支下降了,外交部分到的份额却略有增长[153]。沃伦·费舍尔委员会1922年春的报告标志着秘密情报局发展的一个重要时刻。这是因为,支持委员会逆转——虽然不大——自战争结束以来坚持不懈地执行财政削减的基础,是对卡明组织作为秘密收集国外情报的一个重要的政府自治机构的认可。

员工安置与组织结构

确立一个大致固定的预算不仅证实了特情局对政府的合法价值,也反映了这样一个事实:它独立生存的眼前威胁已经成为过去。保守党多数派领导人安德鲁·博纳·劳赢得了1922年11月的大选并接替劳合·乔治成为首相,他(同时)也减少了对政府的整体安全和情报机构作出任何重大改变的可能。卡明本人在率领组织渡过大战的惊涛骇浪和战后的困难岁月中也居功自傲。他取得成就的一个方法就是对情报局进行综合性的肯定,讲述它的作用、它与其他政府部门的关系和它的“内部组织”。在情报局遭受不断压力、其未来甚至生存都不能确定的情况下,要做到这些谈何容易。这一总结显然是在1922年10月23日劳合·乔治的政府垮台(前面有所提及)到1923年6月14日卡明死亡之间的某个时间准备的(因为文件有他留下的页边注释)。有一个评论涉及组织的名称。对名称的赏识始于如下陈述:“S.I.S.(特别情报局)的前身是战前的‘秘密情报局’,为适应战后形势而发展变化……它的S.I.S.名称,”文件写道,“及该局功能的定义都是自创的,可以追溯到1919年。”“这不对,”卡明用他典型的绿色墨水钢笔批注道,“我1909年的任命是‘秘密情报局局长’,我在正式文件中也一直使用这样的落款。我从未授权任何人更改过这一名称。”到1922年底,尽管“军情一处(c)”这一名称仍被广泛使用(一直使用到第二次世界大战开始),“SIS”也已经使用了一段时间。1920年2月,一份来自日内瓦关于布尔什维克阴谋的报告的签署审阅落款,就是“SIS”(而同一个文件夹中上个月传阅的文件落款是“军情一处(c)”,这表明名称的实际变化是在这时开始的)。这一缩略语也在国外使用。比如,1920年12月的一份文件中就出现了“S.I.S.(君士坦丁堡站)”情报摘要的字样[154]。“S.I.S.”是指“特别”还是“秘密”情报局,目前尚不清楚。但是卡明对前一称谓表现出明显不满(1919年4月第一次提到),可能暗示着“特别”在当时是很常用的词,而“秘密”更容易被同事或下属接受。尽管陆军部在1919年战争结束时提议用“秘密情报局”来指代合并后的情报组织,但尚无证据证实这个称谓那时已被广泛使用。

秘密情报局经过审议,把“秘密情报局”界定为“向个人支付秘密酬金以收集情报,也就是通过‘间谍’收集情报”。但一位匿名作家继续抱怨道“由于一些耸人听闻的文学作品,公众曲解了‘间谍’和‘秘密情报’的词义,致使这两词附带上了一点令人不快的意味”,而“特工”和“特别情报”这两个术语则会更受青睐。这篇文章声称,“作为一般规律,受雇‘特工’在社会和道义上的地位很高——总之,比任何门外汉所预期的要高出许多”。并且“秘密情报局代表的职权不会引发非议,或致使某绅士在加入情报工作之前对其再三思量”。这些观点显然很激励人(并且可能也是情报官员自身在道德高地上必须牢牢抓住的一块)。此外,一些言过其实的断言也强化了这一事实,认为“招募特工不是为了让他背叛自己的祖国或理想,不得为了控制某人而利用他的恶习”,并且“某些公约组织,如红十字会、宗教团体等,不得被特工利用或作为掩护”。所有这些(虽然不特指红十字会)已经在1914年至1918年的战争中得到了体现(或已被构想出来)。

秘密情报局与政府的关系已做了简要的概述。情报局向海陆空三个武装情报部门,外交部、内务部、殖民事务部和印度事务部以及海外贸易部递呈报告。值得注意的是,劳合·乔治当政时,政府曾做出具有历史意义的改变,“一些更重要的报告副本同时也被送交到首相和某些内阁成员手里”。但这一改变已被英国外交大臣的规定所“终止”,此规定得到了首相确认。“首相据此决定通过合法渠道接受建议和信息”,也就是说通过相关的特定政府部门。情报局与各军事部门的密切联系通过每位情报员来实现,每位情报员都有“一个单独联络处”。实际上,这些“联络处”也构成了秘密情报局总部员工的一部分。尽管情报局与外交部有着天然的密切联系,但人们感觉,“秘密情报局工作”的作用及其限度并未在其他民事部门得到充分认识。这可能部分归咎于秘密情报局的行动必须是在保密的情况下展开,但有时这种保密性又做得太过头了。某部门(不详)“授权接受一些被认为是高度机密的报告,待某人阅读完毕之后就立即把这些报告统统锁在箱子里,从此不再提及”。

文章同时还总结了秘密情报局与其他安全和情报机构的联络。苏格兰场警察的“秘密情报分局完全是对秘密情报局的补充”,而军情五处则负责“大英帝国旗下所有国家的‘特别情报’”,只关注在英国境内活动的所有外国陆军(海军及其他)特工的行踪,以及关注皇家海陆空三军的道德安全。此外,军情五处“在未经秘密情报局认可和同意的情况下,无权在他国以任何形式拥有特工”。英国的第三个类似机构是印度政治情报署。尽管其总部在伦敦,但指挥部却位于印度西姆拉。印度政治情报署的作用是“监视除印度本国及某些邻国外,所有国家内印度帝国的子民”。这便涉及境外工作,但该处与秘密情报局潜在的工作重叠通过两部门之间细致的联络与合作而得以操控。

情报局“内部组织”的轮廓,反映出自战争结束以来卡明对其进行的改组。作为战后削减成本的一部分,卡明在1919年3月曾告知外交部的罗纳德·坎贝尔,他可能不得不放弃自1917年11月就强加在他身上的“按部门来建立的组织”——为每一个客户部门配备独立的处室,而用“以地域为准的体系”取而代之,不再继续早期战时的情形。事实上,最终呈现出来的是两者的结合:一方是情报生产方,主要负责情报局的海外部署;另一方是情报流通方,负责提供与客户部门的联系方式,既“传送收获到的所有情报”,又“在秘密情报局和上述部门之间充当联络员的角色”。这个部门后来被称为“情报供需处”,反映了这个双向过程。1923年初,情报生产部门被设想为9个小组,覆盖不同地域,每个组都有一位巡查官。但是,虽然已有7个小组覆盖了欧洲片区,而且近东和远东地区小组也都已经组建,但北美小组却还没有进入实施阶段,而南美小组还“只限于理论阶段”。后来据1923年编制的一份秘密情报局海外情报站预算报表的金额显示,纽约情报站当时已经建立起来。该报表还表明,该情报站分享了“护照管理处”提供的经费。这意味着,1922年秘密情报委员会提供的9万英镑预算仅仅只是情报局所需总金额的一部分。在170800英镑的总预算中,26000英镑划拨给“总部”,20000英镑被指定给“代表团”,剩余124800英镑全部作为境外行动经费。收入则表现为四个经费来源:“秘密情报补助”收入为112000英镑;“护照管理处”44000英镑;“远东保护区”14000英镑;“苏格兰场”800英镑。[155]

对情报传递部门而言,武装情报分部(1917年11月编排为第二至第四处)保留不变。“第五处”政治处成为了规模最大的部门(1923年1月配备了两名长官和五名秘书),而“第一处”经济处(曾主要负责战时封锁工作)已荡然无存,这些变化都体现出战后关注的重点。为保护组织的机密性,卡明和内维尔·布兰德于1922年2月达成一致,凡要求提供(和回复)情报的各部门,而非武装情报部门,都必须通过外交部常务次官的同意。然而从20世纪20年代初起,除了“第五处”之外,已经没有太多资料显示总部还在大量使用以数字冠名的部门。这一点大概也反映出战后的实际情况:1917年时复杂机构体系下(正如卡明1919年所观察到的,开销很大)多达100人的总部,在战后不太隆重的氛围中显得不必要了,战后总部规模已经缩小到不到战时规模的一半。而1917年被称作组织处的“第六处”已被归并到情报局行政中心(不过不是作为一个正式部门),并从1923年起被统称为“局长随员”(听起来有点名不符实:卡明,“出纳员”赛克斯以及2名秘书);登记处(8名员工),密码处(2名);打字处(4名);主要办事处(2名);以及“杂事处”,其中包括“翻译等”(4名)。

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