治天下者，宜合治亦宜分治：不合治则不能齐亿万以统于一，而天下争；不分治则不能推一以及乎亿万，而天下乱。柳宗元《封建论》云：有里胥而后有县大夫，有县大夫而后有诸侯，有诸侯而后有方伯连帅，有方伯连帅而后有天子。此合之说也。封建之合，不如郡县之合尤固，故封建不可久而郡县可久。反而言之，天子之不能独治天下，任之大吏；大吏不能独治一省，任之郡守；郡守不能独治一郡，任之县令；县令不能独治一县，任之令以下各官。此分之说也。
顾氏炎武曰：大官多者其世衰，小官多者其世盛。盖大官所以治治民之官，小官所以治民。分而又分，其数不能不多，其位不能不小。今世治民之官颇少矣。县令藐然七尺耳，控一二百里之广，驭千百万户之众，其能家至户到，而周知其循莠勤惰、饱饥甘苦哉？至令以下各官，非赀选即吏员，流品既杂，志趣多庸，加以间关跋涉、千里万里而来，身家妻子惟一官是食，犬马于富民、鱼肉乎贫民，视令以上尤甚，蠹民而已，何有乎治民？然则今之小官，如顾氏之说更多其数，患不滋甚耶？不知顾氏之意，固欲复古乡亭之职也。
考周制：乡大夫之下有州长、党正、族师、闾胥、比长，遂大夫之下有县正、鄙师、酇长、里宰、邻长，以乡人为之，皆官也。以今十万户之州县计之，当有乡、遂大夫十，州长、县正五十，闾胥、里宰五千，比长、邻长二万五千，此今日断不可行之事。汉制十里一亭，亭有长，十亭一乡，乡有三老、啬夫、游徼，三老掌教化，啬夫职听讼收赋税，游徼循禁盗贼，亦以乡人为之，亦皆官也。以今方二百里之州县计之，当有三老、啬夫、游徼各四十，亭长四百。视周已大减，然犹之多也。隋文始一切罢之，盖亦一时矫枉过正之举，乃遂为万世定制［注：唐六典：汉氏县丞尉多以本郡人为之，三辅县则兼用他郡。及隋氏革选尽用他郡之人］。今州县设佐［注，四五人，拨二三人分治各乡，至都图则有地保、地总司民事，其流品在平民之下，论者亦知其不足为治也］，于是保甲之法，十家一甲长，百家一保正，一乡一保长，然率视为具文，诏书宪檄络绎旁午而卒不行，间行之而亦无效。军兴以来，各省团练民勇，有图董、有总董，大同小异。顾行之转视保甲为有效，然则其故可思也，地保等贱役也，甲长等犹之贱役也，皆非官也；团董绅士也，非官而近于官者也，惟官能治民，不官何以能治民？保甲之法，去其官而存其五四递进之法，不亦买椟而还珠乎？吾甚不解。论保甲者谓得《周官》遗意，则何不径师周公，乃必以隋文为主而周公为辅也？
兹为之酌古斟今，折衷周、汉之法，县留一丞或簿为副，驻城各图满百家公举一副董，满千家公举一正董，里中人各以片楮书姓名保举一人，交公所汇核，择其得举最多者用之。皆以诸生以下为限，不为官，不立署，不设仪仗，以本地土神祠为公所，民有争讼，副董会里中耆老，于神前环而听其辞，副董折中公论而断焉。理曲者责之罚之，不服则送正董，会同两造族正公听如前；又不服送巡检，罪至五刑送县，其不由董而达巡检或县者，皆谓之越诉，［注，今州县门或署越诉笞五十，盖指越里老而诉州县，非谓越州县而诉府，详见《日知录》然则里老听断小事，固旧制矣］不与理。缉捕关正副董指引而不与责成，征收由正副董劝导而不与涉手，满五千家［地广人稀之县量减］设一巡检，全乎为官如今制。惟以邻郡二三百里内无山川间阻之地，诸生幕职荐举者为之，丞簿由巡检升除。丞簿月给养廉三五十金，巡检半之；正董薪水月十金，副董半之。正、副董皆三年一易，其有异绩殊誉、功德在闾里者，许入荐举，有过者随时黜之。见令丞簿尉用绅士礼，文用照会，有罪即与凡民同。如是则真能亲民，真能治民，大小相维，远近相联，庶几顾氏所谓“小官多”者乎？无事而行保甲，必有循名责实之功；有事而行团练，更得偕作同仇之力。风俗有不日新，教化有不日上哉？
