但是，美国参议院在5月4日以78票对22票的结果表决，搁置一项授权克林顿总统“采取一切必要武力”对付南联盟的提案。这一提案是由亚利桑那州共和党参议员约翰·麦凯恩等人提出来的。提案要求授权克林顿可以采取“一切武力和其他手段”来实现美国及北约在科索沃问题上的目标，即允许克林顿政府对南联盟发动地面战争。但这一提案在当天的表决辩论中遭到了大多数参议员的反对，他们努力避免将提案付诸表决。参议院多数党领袖洛特说，这个提案是在“错误的时局”出笼的，克林顿政府也没有要求授予这种权力。
在是否派地面部队进入科索沃的问题上，北约各成员国之间的意见和分歧也日益暴露出来。
英国是极力主张派地面部队的。英国外交大臣库克5月17日在布鲁塞尔与北约领导人举行会谈，要求北约将科索沃地面作战计划重新提上议事日程。英国认为，北约在通过轰炸削弱南联盟军队的抵抗能力之后，应强行向科索沃派遣一支地面部队，将南联盟军队赶出科索沃，并“护送科索沃阿族难民返回家园”。
英国为何如此热衷于鼓动地面战呢？首先，英国是以“维护人权”为旗号最积极主张军事干预科索沃的北约国家，但空袭却引起了二战后欧洲最大的人道主义灾难，难民潮难以遏止。因此，英国舆论指责政府和北约不负责任。英国政府指望通过地面进攻扭转局面，以免北约及其自己威信扫地。其次，势力日趋衰落的英国仍在寻求和扮演欧洲乃至世界领导者的角色。英国由于经济实力在美、日、德、法之后，又因未加入欧元而被排斥在欧盟核心之外，英国在外交和防务等事务上总是先声夺人并一贯唱高调，以显示其领导作用。布莱尔政府想通过此举来提高其国际地位，以“舆论领导”代替其所不具备的“实力领导”。再次，英国地理上远离巴尔干，不会因地面战的战火蔓延而受到直接波及，英国也没有过美国陷入越战的教训，所以地面战打胜了，英国便以胜利者自居；输了，受的影响也不会大。此外，由于英美特殊关系，英国始终愿意充当美国的“急先锋”，时时处处替美国利益考虑，同时依傍美国这棵大树捞取好处，在世界上狐假虎威。
但是，德国、意大利、法国等国家，对英国的建议表示反对。德国总理施罗德和意大利总理达莱马5月18日会晤时，一致排除了发动地面战的可能，强调应加强解决科索沃危机的外交努力，找到政治解决的办法。施罗德在次日访问布鲁塞尔时重申，北约以地面战结束科索沃冲突是“不可想象”的。法国和加拿大对英国的建议反应也不积极。这两国外长5月18日在巴黎会晤时明确指出，北约制定的以空袭促外交的政策并没有改变。
而作为北约的主导国，美国的态度至关重要。5月18日，克林顿总统在华盛顿表示，北约应该坚持现行空袭战略，将空袭进行到底。他同时又说，北约“不应排除出动地面部队的可能性”。美国国家安全委员会发言人哈默在解释克林顿的话时说，这只是“表述上有所不同”，并不意味着美国在派驻地面部队的问题上立场有任何变化。这表明，美国在是否派地面部队的问题上骑虎难下，犹豫不决。
美国的这种含糊其辞的暖昧态度，说明它在向科索沃派驻地面部队问题上面临种种困难。
首先，美国没有把握赢得在南联盟的地面战。南联盟地形复杂，塞尔维亚人英勇顽强。科索沃长宽大约都是129千米，只有14条公路可以进入，其中有几条是狭窄的山路。据悉，这些公路上已经埋下反坦克地雷，连桥梁上都装有炸药，如果北约军队接近，就可以引爆。南斯拉夫军队在科索沃许多地方占据着高地，有利于防守。即便北约的地面部队强行进入了科索沃普里什蒂纳和其他大城市，难免发生可怕的巷战，死亡人数难以预料。美国担心北约部队一旦陷进去难以自拔。这样，不但北约的威信扫地，美国利用北约进一步称霸欧洲的野心会受到极大挫折，美国的欧洲战略将会因此而受到重大影响。
其次，是由于北约决策方式的制约。北约的决策主要以“协商一致”的形式作出，要出动地面部队需要得到所有成员国的批准。但目前北约各主要盟国分歧很大，美国一时也难以协调它们的立场。
再次，是美国国内政治因素的影响。美国大选1999年11月份正式拉开序幕。从现在来看，美国经济增长势头仍然强劲，国内形势相对有利于执政的民主党。但是，如果对南联盟发动地面战带来美军人员伤亡，民主党在选民中的支持率可能会大大下降，政治形势会变得对民主党不利。
第四，是国际上反战舆论的压力。世界上许多国家本来就反对空袭南联盟，如果再派地面部队，就会更加遭到反对，恶化美国同许多国家的关系。俄罗斯等国家坚决反对北约轰炸南联盟，更反对北约出动地面部队。连北约国家的许多成员也反对出地面部队。美国不能太孤立，必须考虑这些因素。
因此，美国政府左思右想，在是否派地面部队的问题上久拖不决。而在行动上，美国一方面继续坚持空袭，另一方面已在准备派驻地面部队。北约已把阿尔巴尼亚作为地面进攻南联盟的基地。到6月初，阿尔巴尼亚境内已部置了50多架北约的武装直升机，其中包括23架阿帕奇直升机。此外还部署了1.2万名北约士兵，其中包括2500名美国海军陆战队员和2000名北约山地兵。在马其顿，北约已部署了地面部队1.8万人。同时，美国还在不断增派战机、人员和各种坦克、装甲车及地面武器。
军事专家们预测，只要时机成熟，以美国为首的北约地面进攻科索沃在所难免。
5月25日，美国参议院以52票对48票微弱的优势，否决了一项旨在限制动用地面部队进攻南联盟的措施，从而为北约部队发动地面攻击亮起了“绿灯”。
四、美国地面作战计划浮出水面
如果进攻科索沃的地面战争真的打起来，北约该怎么打？这是许多人普遍关心的问题。世界各国许多军事专家进行了种种预测。中国军事研究人员官小雄和高锋利猜测北约有3种可供选择的作战方案：
第一种方案是，北约地面部队从阿尔巴尼亚和马其顿正面出动。
这个方案将直接攻占科索沃或其一部分地区，建立“安全区”，强行将科索沃肢解出来，并力求将战事局限于科索沃境内。但这个方案不能切断科索沃南斯拉夫军队的后路，不能阻止南联盟对科索沃地区南军的支援，不能给予科索沃南军致命一击。如果南军节节抵抗，北约地面部队只能步步攻击前进。如果南军主力增援科索沃，北约军队不得不与南军主力在科索沃复杂的地形下短兵相接。这种打法，无法发挥北约军队的空中、火力和机动优势，很可能打成旷日持久的消耗战，造成巨大的人员伤亡。当然，如果南联盟主动撤出驻科索沃的军队，北约军队也可能采取这种方式进入科索沃。
第二种方案：兵分两路，以波斯尼亚和黑塞哥维那共和国为进攻出发基地。
南路沿黑山共和国和塞尔维亚共和国的边境直插科索沃背后，截断前线南军与后方的联系，协同驻阿尔巴尼亚和马其顿的北约部队消灭科索沃南军；北约向南斯拉夫的首都贝尔格莱德实施致命一击，沿多瑙河将南联盟一分为二；尔后，南北两路合击塞尔维亚，彻底击垮南联盟，并将之肢解为黑山、科索沃、塞尔维亚和伏伊伏丁那四部分。此方案有可能迅速达成占领南联盟心脏地区的目的，具有很强的政治意义。其不足之处是风险太大。在这个方案中，进入的地面部队首先必须从波黑经塞尔维亚地区作战，而波黑对北约充满敌意。塞尔维亚是南联盟的腹地，是南联盟战争潜力最大的地方，在该地区作战，要冒陷入“越战式”或“阿富汗式”游击战争泥潭的危险。加之北约漫长的后勤补给线必须派重兵保护，弄得不好，会导致进去容易出来难的局面。另外，采用该方案，可能需要50万兵力，相当于海湾战争的规模。因此，北约一般不会采纳这种方案。
第二种方案，是登陆黑山共和国，形成侧击科索沃之势。
北约的部队可在黑山共和国和塞尔维亚边境地区、科索沃与塞尔维亚边界地区实施空降，阻止塞尔维亚地区的南军增援黑山和科索沃，同时配合大规模空袭，以火力和兵力切断科索沃南军与后方的联系，尔后在科索沃南军主力被迫而进打击黑山共和国的登陆部队时，部署在阿尔巴尼亚和马其顿的多国部队乘虚而入，配合空降和登陆部队四面夹击南军。这种方案可能是北约比较理想的选择。
不管何种方案，北约的原则一定是：速战速决，尽快解决科索沃问题，又尽最大可能少死人。而北约的地面进攻，大致可以分以下几个阶段进行：
一是准备阶段。北约在向科索沃地区派遣地面兵力、武器装备的同时，会继续发挥空中优势，加紧对南各军事、交通、通信、能源等目标的轰炸，全面削弱南的军事能力和战争潜能，迫使米洛舍维奇总统就范，力争“不战而屈人之兵”，使地面部队兵不血刃地开进科索沃。科索沃地区的2／3为山地丛林，不便于大规模机械化部队展开和高新武器的运用。南在科索袄地区部署的400辆坦克、300辆装甲车、300门火炮和4万多军队、特种警察，是一支不可低估的作战力量。加之塞尔维亚人英勇善战、不屈不挠的性格，是不会轻易放下武器的。因此，北约绝对不会轻易地投入地面部队。它会力争摧毁科索沃地区南军的30％～40％以上的兵力，使其基本丧失战斗力，陷入瘫痪。
二是实施阶段。对依托山地的一方采取正面进攻，会造成巨大的伤亡，北约一般不会采取这种简单的战术。在美陆军的作战指导思想中，极力倡导“迂回战术”。地面进攻展开以后，北约在对科索沃地区南军施加正面进攻压力的同时，估计会采取空降、机降等战术，或在南军防御两翼薄弱环节处打开突破口进行穿插，大纵深迂回至科索沃地区南军背后，切断其通往塞尔维亚方向的退路。对南境内可能来支援的方面利用空中力量进行遮断。同时利用轰炸、多管火箭炮齐射等军事手段和其他手段，进行强大的心理攻势，迫使南军大规模投降。还可利用迫击战术，将南军驱逐出科索沃地区，并伺机进行有限制的围歼。
三是收尾阶段。实现战役目的以后，北约将沿科索沃地区和南边境设立地面安全和空中禁飞区，并在科索沃地区保持一定规模的军事存在，伺机打击“越界”的南斯拉夫军队。
不管以美国为首的北约采取什么办法，动用什么样的兵力，何时出动部队，只要是打地面战，死人的事是不可避免的。北约这次不要指望像当年多国部队进攻沙漠中的伊拉克部队那样顺利地开进科索沃，地面进攻科索沃损失一定不会小。
正因为如此，北约的许多国家不愿派地面部队。因此，如果地面战真的打起来，美国大兵将不得不担任地面部队的绝对主力。五角大楼在如何派出地面部队的问题上，曾设计了以下6个方案供决策者定夺：
1.摧毁南斯拉夫全部军事力量，占领南联盟全国。这种方案可能需要50万北约部队，其中至少需要25万美国军队。组织和派遣这样一支庞大的部队可能需要6至8个月，执行这项任务本身没有时间限制。美国在第一年可能耗资高达400亿至500亿美元，可以承受的人员伤亡在1.5万至2万人之间。
2.夺取并占领塞尔维亚和南斯拉夫首都贝尔格莱德。这种方案需要15万至20万北约部队，其中包括7.5万至10万美国军人。派遣这样一支部队可能需要3至6个月的时间，执行这项使命的时间大致需要1至2个月。美国可能耗资100亿至200亿美元，可以承受的人员伤亡约在5000人至1万人之间。
3.把南斯拉夫军队和其准军事部队赶出科索沃。这种方案可能需要5万至7万北约部队，其中包括3万多美国军人。派遣这样一支部队，美国可能耗资50亿至100亿美元，可以承受人员伤亡在509至2000人之间。
4.在科索沃南部建立一个所谓的“解放区”。这个方案需要1.5万名北约部队，包括1万名美国军人。美国可能为此耗资50亿美元，能够承受的人员伤亡在500人左右。
5.武装、训练、装备在阿尔巴尼亚开展活动的科索沃反政府力量。这种方案可能需要1万名北约部队士兵，其中包括5000名提供训练和后勤支持的美国人员。组织和派遣这样一支力量需要1个月时间，执行这次任务没有明确的时间限制。美国每年可能为此耗资10亿至20亿美元，而造成北约人员伤亡的数量极其有限。
6.通过谈判达成和平协议，然后向科索沃派遣维和部队。这种方案可能要3万至4万北约部队，其中包括1万名左右的美国军人。执行这项任务没有明确的完成时间，维和部队的人员伤亡不会太大，但美国第一年要为此消耗牦费用50亿美元，此后每年将开支20亿至30亿美元。
北约国家最盼望的是第6种方案，最不可能的是第一、二种方案。但是，随着时局的变化，北约主导国美国也不断会拿出其他的方案。战争风云，真是变幻莫测。
5月底，正当各方为是否派地面部队争论不休的时候，美国军方抛出了一份地面作战计划。这个公开曝光的美国计划说，北约需10万地面部队，估计会有4000名北约官兵在战斗中伤亡，而南斯拉夫军队将有1万至3万人被歼和俘虏。
