西汉景帝四年（前153年），在洛阳的一个富有商人的家里，生下了一个儿子，他就是汉武帝时著名的理财家桑弘羊。
桑弘羊成为著名的理财家，协助汉武帝处理财政问题几十年，和他的家庭与故乡有很大的关系。洛阳是周朝建立的一个军事和政治重镇，周公征服殷人后。把俘虏的殷人以“顽民”的称号安置居住在洛阳，这些人当然不让他们参与政治活动，因而多数就去经商。到了战国时期，经商已经成为洛阳人的重要职业。一些人经商致富后，就参与了政治活动。像有名的苏秦、白圭、师史、贾谊等政治家和商人，就都是洛阳人。桑弘羊的家庭一定是洛阳很富有的大商人，否则他十三岁不可能就做了汉武帝的侍中。侍中是一种加官，从大至列侯、将军、卿、大夫，下至太医、郎中，都可以加官为侍中。当了侍中，就可以经常出入禁中，接近皇帝，所以它很为大家所重视，成为升官的一个重要途径。但当侍中的，除了贵家子弟和著名的儒生外，一般人很难得到。才十三岁的桑弘羊，既非贵家子弟，也非名儒，他怎么能当了侍中呢？可能是用钱买的。西汉初年，要作比较大的官，有两条途径：一条是由郡太守、诸侯王这样二千石以上的官吏，定期向中央政府推荐，他们当然是推荐自己的子弟，桑弘羊不会有这种机会；另一条是拿钱买官，也就是“人粟补官”，桑弘羊作为商人的儿子，在十三岁的时候，他家就给他花钱买了个侍中，他大概是走的这条路。
汉武帝时，为了培养一批忠于自己的得力官吏，选拔了很多有才干的青年在他的身边作侍中。象朱买臣、卫青、霍去病、霍光、桑弘羊这些以后的文武大臣，就都当过他的侍中。名儒孔安国在给他当侍中时，为了照顾他，让他拿皇帝唾痰用的御唾壶，就一时传为美谈。汉武帝的这些侍中，并不仅仅是帮助他做点身边的琐事，他往往也与他们商量一些军国大事，遇有他的意见与大臣不合时，还常常让他们出面与大臣们进行辩论。如汉武帝元朔三年（前126年），汉武帝为了抗击匈奴的侵扰，决定在河套筑朔方城，御史大夫公孙弘多次上书反对，汉武帝就让侍中朱买臣等人与公孙弘辩论，说服了公孙弘，使他转变为筑朔方城的积极支持者。
桑弘羊在当侍中期间，一定参加了很多汉武帝制定军国大事的讨论，他了解了汉武帝的为人和抱负，自己也深受汉武帝思想的影响。这期间，他虽然没有什么突出的表现，因而也没有受到汉武帝的重用，但他却学习和锻炼了参与国家大政的能力，为以后的从政准备了条件。
桑弘羊从十三岁作侍中，一直到三十九岁出任大农丞，当了二十六年的侍中。这期间，由于汉武帝大规模的对匈奴用兵，国家的府库余财已经用尽，财政发生了困难。元狩三年（前120年），主要负责财政的大农令郑当时，为了弥补财政的亏空，向汉武帝推荐山东的大盐商东郭咸阳和河南南阳的大冶铁商孔仅，担任大农丞，利用他们经商的经验和技术，负责管理盐铁事务，通过盐铁收归官营，来增加国家的财政收入。桑弘羊这时已经三十四岁，他由于善于计算经济问题，汉武帝让他帮助东郭咸阳和孔仅估算研究盐铁官营的规划。这个规划经过一年的起草才完成，主要是将原属少府管的盐铁划归大农令管，由国家垄断盐铁的生产，不许私人经营。汉武帝很快就批准了这个计划，并派孔仅和东郭咸阳到全国各产盐铁的地区，设立盐铁官营的机构，任命原来经营盐铁生产的商人为各地官营盐铁的主管官。看起来，汉武帝对经营盐铁政策的改变以及孔仅、东郭咸阳和桑弘羊对这一新政策的执行，在经济上是取得了成效的。所以三年之后，孔仅就升任为大农令，桑弘羊也被提拔为大农丞。大农令是封建政府掌管财政的最高官员，大农丞是他的主要助手，从这时开始，桑弘羊在理财上就显示出他的突出才干，越来越受到汉武帝的重用。
算缗是封建国家向商人征收的一种财产税，告缗是与商人瞒产漏税作斗争的方法。这也是由于大规模的对匈奴用兵，而山东一带又遭了水旱灾，为了弥补财政不足而对工商业者采取的一种筹款措施。最初提出这个办法的是御史大夫张汤，武帝元狩四年（前119年）颁布了推行的法令。但是由于当时的大农令颜异不赞成此事，所以未能认真贯彻执行。桑弘羊出任大农丞后，才在全国雷厉风行地加以推行。
所谓算缗，就是凡工商业者，都要如实向政府呈报自己的财产数，二缗抽取一算的税（一缗为一千钱，一算为二百文钱）；小工商业者可以减半抽税。凡有乘坐马车的（官吏和战士除外），一乘抽税一算，运货的马车抽二算，船五丈以上的抽一算。所谓告缗，就是对不如实呈报财产的人，鼓励大家告发，经调查属实者，除了被告发人的财产被全部没收、戍边一年外，告发的人可得到被没收财产一半的奖赏。
算缗和告缗的法令颁布后，遭到了工商业者的顽强反抗，他们采用各种办法转移和藏匿财产，不报或少报自己的财产数。为了与这些工商业者作斗争，汉武帝让杨可专门主持告缗的事。这时作为右内史（管理京师的官）的义纵，站在商人的立场上，指责告缗的人不是好人，竟然加以搜捕，公开和告缗令作对。这件事报告给汉武帝以后，就以义纵有意破坏告缗为理由，杀了义纵，并将对算缗和告缗持消极态度的大农令颜异，也借它故撤职并判了死刑。这样，就从政府机构中清除了推行算缗和告缗的障碍，使杨可得以放手进行。
桑弘羊当了大农丞后，为了支持杨可把告缗坚持下去，又重申了告缗令。这样，告缗的活动就在全国普遍推开了，中等以上的工商业者，大都受到了告发。政府派出官吏到各地处理算缗和告缗的事，政府得到以亿计的财物，成千上万的奴婢，没收的田地，大县数千顷，小县百余顷，还有很多房屋。中等以上的工商业者纷纷破产，而政府的国库却充实起来，有力地支援了汉武帝的对外战争。
算缗和告缗的活动，桑弘羊一直是积极的支持者。张汤提出这个意见的时候，桑弘羊虽然还是个侍中，但已经因为他会算计经济问题，引起了汉武帝的注意。所以汉武帝在研究和决定采用张汤意见的过程中，桑弘羊肯定起了积极的作用。算缗和告缗的法令公布后，内外的阻力一直都很大，迟迟未能贯彻执行。桑弘羊当了大农丞后，就可以直接插手此事。所以后来杨可的主持告缗，以及对反对告缗的一些官吏采取的镇压措施，肯定桑弘羊都是参与了汉武帝的决策的。因而可以说，算缗和告缗虽然不是桑弘羊直接出面推行的，但他是决策的积极参与者。
汉朝初年，国家对钱币的铸造采取放任的政策。当时不但钱的大小、轻重不一，钱币的重量与实际重量相差悬殊，因而盗铸钱的风气盛行，影响了经济的正常流通和通货膨胀。到了汉文帝五年（前175年），政府更撤除了禁止私人铸钱的命令，放任大家自由铸钱，因而币制更加混乱。一些豪强和大商人，常常在铜内杂入铅、铁，铸大批的劣钱来牟取暴利。政府虽然一再禁止和打击，但因为有利可图，而且铸钱者又多是一些有权有势的人物，所以并不能制止私铸的大量劣钱混入市场，破坏社会的正常经济生活。
汉武帝为了整顿财政，曾在元狩四年（前119年）整顿过一次货币，但效果不好。当时造了三种货币：一是皮币，用禁苑里养的白鹿皮制成，每个一尺见方，上面还绣上五彩花纹，每个值钱四十万，它是作为诸侯王朝觐皇帝时垫璧的礼品，所以只在上层贵族中流通和使用，另一种是白金，这是用少府库存的银、锡作的合金币，分值钱三千、五百和三百三种；第三种是取消半两钱改铸的三铢钱。还规定，盗铸钱者要处死。这次改革因为品类复杂，币值的规定又不合理，所以不但使用不便，而且一些人纷纷去盗铸比值很大的白金币，所以第二年就放弃了三铢钱而改铸五铢钱。当时虽然因盗铸钱政府抓了数十万人，仍不能制止盗铸劣钱，所以市场和货币仍然比较混乱。
元鼎四年（前113年），为了彻底整顿货币，汉武帝采纳了桑弘羊的意见。他的意见主要是：取消郡国铸钱的权利，由中央政府指定掌管上林苑的水衡都尉下属钟官、技巧、辨铜三官分别负责鼓铸、刻范和原料；郡国把所铸的旧钱销毁，把铜送到中央；废除过去铸的一切钱币，而以上林三官铸的五铢钱为全国唯一通行的货币。
这次币制改革是成功的，从此以后基本上制止了私铸劣质钱币的流通，从而不但增加了国家的财政收入，而且稳定市场和流通，起到了巩固西汉统治的作用。为什么这次整顿货币比较成功呢？因为这次货币改革，首先将全国的铜材集中在中央，由上林三官统一调拨，使私铸者得不到铸钱的原料；其次，价格标准与重量标准一致，这次所铸的三官五铢钱，实际重量也是五铢，因而减少了货币毁销改铸的流弊；第三是铸币技术提高了，铸造的T序比较复杂，盗铸者造起来比较困难，容易得不偿失。
这次币制改革是中国历史上第一次将铸币权完全收归中央政府的一次创举，它最终将汉朝的币制稳定下来，使汉朝的五铢钱成为质量稳定的钱币，一直流通至隋朝七百余年而通行不废。这与桑弘羊的经济思想是分不开的。
盐铁收归官营，早在元狩六年（前117年）汉武帝就派孔仅与东郭咸阳进行了。但是他们在各地设立盐铁官的时候，由于多选用商人担任，所以不但执行的不彻底，而且也产生了一些诸如质量低劣、价格太高等问题。桑弘羊为治粟都尉兼领大司农之后，就在原有的基础上对盐铁问题进行了整顿。他选派了得力的大农部丞数十人，分头到各郡国，在整顿原有盐铁官的基础上，新增加了一批盐铁官。据《汉书·地理志》的记载，全国二十七郡有盐官共三十六处，铁官在四十郡中有四十八处。其分布在东北远至辽宁的盖县，西南至云南的安宁，西北达内蒙的河套西北，南抵广州，东南到浙江的海盐。其分布之广，规模之大，都是空前的。
盐的生产，是由政府招民自备资金，盐官供给煮盐的工具和粮食，在盐官的监督下将煮成的盐全部售给国家，然后由国家出售给人民，个人不得私售。这是一种由公私联合经营生产，但由国家统一购销的办法。
铁的生产，是在郡国出铁处设铁官进行生产，不出铁者置小铁官负责销售，其生产和销售完全由国家进行控制。因为铁的冶炼不但技术比煮盐要复杂得多，而且成本和规模也要大，所以它主要采取国家经营的方式。根据现在对西汉时的冶铁遗址的发掘情况看，一般都有十几座直径达一米六的冶铁炉，需数百名工人。由于官营冶铁资金比较雄厚，生产设备比较齐全，技术比较先进，而且是按统一设计的规格进行协作生产，所以它比起原来私营的小规模冶铁业，显然有更多的优越性。这一点桑弘羊是看到了，并且在公开的场合一再宣传他的这一看法。
盐铁的官营，从增加政府的财政收入，打击地方豪强的势力，以及发挥某些大规模生产协作的优点上来说，是起了积极的作用。但是由于地方的某些盐铁官吏的不良，以及大规模统一生产经营中必然会出现的问题，在盐铁官营之后，对农民也有很多不利之处。如政府为了增加收入，对盐铁的销价定得太高，而质量和品种也有问题，一些官吏又常常强制农民购买，因而增加了农民的负担和不便。桑弘羊对盐铁官营中出现的这些问题，他也是有所认识的。当有人以此来攻击盐铁官营问题本身时，桑弘羊就说：“这是一个如何选择好盐铁官吏的问题，而不是盐铁官营本身造成的。”
汉武帝在对匈奴的战争中取得相当的胜利后，为了巩固边防，从根本上解决边防军的粮食供应，就在桑弘羊的大力支持下，继续大规模地执行汉文帝时晁错提出的募民实边的办法。汉武帝初年，已经在元朔二年（前127年）募民十万屯卫朔方（今内蒙杭锦旗西北），元狩四年（前119年），又徙关东贫民七十多万至今甘肃一带。桑弘羊任大农丞后，又在元鼎六年（前111年）先派吏卒五、六万人到今甘肃永登一带屯戍，接着不断扩大到上郡（今陕西馁德东南）西河（今内蒙东胜县）及新建的武威、张掖、敦煌、酒泉（均在今甘肃境内）四郡，人数增加到六十万人。这样大规模的移民实边，不但开发了西北边疆的农业生产，就地解决了边军的粮食供应，而且加强了西北的边防，巩固了对匈奴战争取得的战果。所以它在当时的边防建设上，是具有深远意义的一项措施。
在算缗和告缗取得重大成果后，政府在各地没收了一批田地，为了经营和管理这些土地，在水衡、少府、太仆、大农等四个机关，都设置了农官，负责将这些土地租给农民，政府收取田税。桑弘羊对这件事是竭力支持和赞扬的。但是由于政府经营和管理不善，租种的农民不愿在上面种桑榆菜果，而且这些土地又常常被官僚豪强等有权有势的人所侵占，因而对封建政府和租种的农民都得不到好处。有人因此提出要停止出租时，桑弘羊认为，它仍然是利多弊少，如果因为地力未尽，获利不多而罢去，不但会影国家收入，对租地的农民也没有好处，所以桑弘羊是一直主张坚持执行下去的。
西汉初实行一种由地方郡国定期贡纳实物的政策，各郡国贡纳的数量和种类，看来是由中央政府主观决定的，所以贡纳的货物不一定都是当地的特产，这样就使一些郡国为了交纳贡物，而必须到别的地方去购买。因为购买的数量大，、时间也比较集中，因而一些商人乘机哄抬物价，从中牟取暴利。购买之后，还有一个运输问题，一些运输路线长而又易损坏的货物，运输中的费用和损耗往往要比货物本身要贵数倍。所以这种办法，不但增加了人民的负担，连地方政府的官员也深感不便。
元鼎二年（前115年）桑弘羊为大农丞时，就开始试行均输法。什么是均输法呢？就是各郡国上交中央的贡品，一律按照当地的市价，折合成当地出产的产品，交纳国家后，由均输官统一调运到缺乏这些产品的地区出售。这样不但各郡国再也不用为了贡物而派人四出采购物品了，而中央政府却借货物的地区差价，从中获得了很大利润。显然，均输法对中央和地方政府都有利，也减轻了百姓的负担，打击了商人的暴利。但是在均输法开始实行的时候，由于盐铁这两项重要的货物还把持在孔仅的手中，所以均输法还难以全面地铺开实行。
当桑弘羊代理大农令后，一方面由于均输法试行了五年，已积累了一定的经验；另一方面盐铁等一切财经大权，这时都已掌握在桑弘羊的手中，因而他开始在全国普遍地推行均输法。他在向各郡国派出盐铁官的同时，也派出了均输官，由于盐铁是均输的两大重要物资，所以某些地方均输官可能是由盐铁官兼任的。因为这些均输盐铁官，都是由大农部丞十人统一管理。均输法在全国推行之后，货物的流通渠道比较畅通了，国家在全国各地征的贡赋，通过均输官源源不断地运到首都和边疆地区，因而大大地加强了汉武帝对外斗争的经济实力。
平准法是桑弘羊为了配合均输盐铁政策的推行而实行的另一项经济改革。过去，西汉中央政府各部门所需的物资，都是由各部门自行采购。由于各部门采购的货物多而又比较集中，为了按时完成采购任务，各部门的官员之间互相争购，因而哄抬了首都的物价，这不但对人民生活有影响，也使国家吃了亏，商人得了暴利。为了解决这个问题，桑弘羊在算缗告缗和盐铁均输政策实行后，由于国家手中已掌握了大量的物资，有经济实力可以控制首都的物价了，所以他又创立了平准法。
平准是桑弘羊在首都设立的一个机构，它通过国家掌握的由大农诸官和各地输进的货物以及工官制造的产品，在首都市场上贵卖贱买，以稳定首都的市场物价。中央各个机关采购物资，也就可以从平准官那里以平价购到所需的东西。所以平准法的创立，不但解决了均输官运到京师的多余货物的出售，也解决了政府一些部门对货物的采购，由于它沟通了政府各部门之间货物的供求，因而就减少了市场物价的波动，打击了投机倒把的商人。从封建政府的利益，还是对人民群众，平准法的实行都是有利的。
盐铁、平准、均输，这是桑弘羊整理和改革财政经济的三个支柱。在汉武帝好大喜功，连年对外进行大规模战争的情况下，国家的财政开支急剧增加。桑弘羊此时担任封建国家的主要财政负责人，他能在不太多地增加农民赋税负担的情况下，满足汉武帝浩繁的财政需求，这确实是一大功劳。所以他一直受到汉武帝的信任和支持，不是没有道理的。
汉代饮酒风很盛行，酒的消耗量很大。据司马迁在《史记》中统计，汉代经营工商业可以致富的共有三十多种行业，而把酿酒列在第一等行业，可见当时酒类的利润之高。天汉三年（前98年）少府丞令建议实行酒榷，就是国家对酒类实行专卖，这一建议得到了桑弘羊的支持，报请汉武帝批准后，就立即付诸实行了。
负责酒类专卖的机关是榷酒官，它的组织和经营的情况不太清楚。根据后来王莽实行的酒类专卖看，它可能基本上和桑弘羊实行的一样。这就是由官府供给私人酿酒者以谷物和酒曲等原料，根据政府制定的酿造要求，由私人进行酒的酿造。关键是个人酿造的酒只能按公家规定的价格卖给国家，私人不得出售。这样，国家就垄断了酒类的全部销售。酒类专卖后的赢利一定是相当可观的，因为它当时与盐铁、均输并称为国家主要财政来源的“三业”。昭帝始元六年（前81年），酒类专卖实行十七年之后，在一部分人的反对下，把郡国的酒榷和三辅的铁官罢去了，但京师禁止私卖酒的命令仍在严格执行，这可能已经不是出于经济的考虑，而是由于社会治安的原因了。
桑弘羊家属的情况，史无记载，不太清楚。我们只知道他有一个昆弟子，在天汉三年（前98年）和卫皇后的昆弟子，因为犯了法，同被执金吾（负责京师的治安）杜周所逮捕。看来他们犯得不是一般的法，因为以卫皇后和桑弘羊当时的地位和权势，他们的子弟如果犯了一般的法，是比较容易给他们开脱的。而相反的是，由于杜周对他们追捕有功，一下子从执金吾越级提拔为御史大夫，这说明这个案子的重要和汉武帝的重视。
按照汉律，子弟犯法，父兄要连坐。所以桑弘羊在第二年，大概是这个案件了结的时候，由大司农被降职为搜粟都尉。但是桑弘羊被贬职后，直到昭帝始元六年（前81年）杨敞被任命为大司农止，中间有十六年，大司农的职务一直空缺着。这可能是由于桑弘羊昆弟子犯法，照汉律他必须连坐受处分，所以降职为搜粟都尉，但是桑弘羊在理财上深受汉武帝的信任，而大司农一职当时又找不到合适的人选，所以汉武帝就采取了一个折中的作法，就一方面罢了桑弘羊大司农的职，另一方面又让他代理大司农的职务。这样做，既尊重了法律，又继续发挥了桑弘羊在理财上的特长，确实是一个两全其美的办法。
汉武帝晚年，由于赵破奴、李广利先后败降匈奴，各损失兵马十多万，将多年的积聚之力消耗殆尽，对他是个很大的打击。同时，国内的矛盾已开始激化，农民起义不断发生。汉武帝认识到这一形势，因而决定改变自己的内外政策，对外暂时变攻为守，对内恢复休养生息的办法，以缓和激化了的矛盾。桑弘羊对汉武帝这一政策上的转变，没有足够的认识，而仍然热衷于积极的进取，这表现在他于征和四年（前89年）约同丞相车千秋、御史大夫商丘成给汉武帝上书，建议屯田轮台（今新疆轮台县），继续对匈奴采取进攻的政策上。
桑弘羊的这个建议认为，轮台一带是汉朝与西方交通的必经之地，又是匈奴经常出没的地区，在那里屯田，可以有供开垦的水浇地五千多亩。屯田搞好了，在那里站住了脚，不但可以增加粮食，还可以成为对匈奴作战的前线基地。
桑弘羊的这一意见，从长远来看，确实是征服匈奴的有效办法。后来昭帝时，霍光就曾采用这个办法在轮台屯田，到宣帝、元帝的时候，收到了很好的效果。但是它却不适合汉武帝当时的形势，所以汉武帝抓住这个问题，下了有名的轮台诏，进一步说明国内外政策改变的必要。在诏书中，批评桑弘羊的建议是“扰乱和给百姓增加负担，对百姓毫无好处”。为了表示今后不再扰民，让百姓休养生息，特封丞相田千秋为富民侯。从屯田轮台这一事件上可以看到，在汉武帝晚年，桑弘羊与汉武帝在思想上已经有了差距。汉武帝看到形势不妙，因而马上急速转弯，由进改为守；而桑弘羊却没有认识到形势的变化，仍然坚持继续进取的方针。所以，他的一些主张不再像以前那样，事事被武帝采纳，也就是理所当然的了。
