政府债务风险及其度量
在货币经济和信用经济高度发展的今天，借款或举债发展已经成为十分普遍的经济行为。私人和企业举借的债务称为民间债务或者私人债务，政府举借的债务称为国债或公共债务。国债作为整个社会债务的重要组成部分，既是政府的一种经济信用，又是政府进行宏观经济调控的重要的政策工具。若政府债务负担过重，或运用国债调控经济失当，都会影响政府信用或影响宏观经济的正常运行。
一、政府债务风险的基础理论
（一）古典学派的政府债务风险理论
古典学派有关政府债务风险理论以亚当·斯密为代表，主张政府无为而治，对政府发行债券持反对意见。首先，政府债务具有非生产性，政府债务具有非生产性会阻碍生产力的发展。亚当·斯密认为：“最初债权者贷给政府的资本，在贷给的那一瞬间，已由资本的机能，转化为收入的机能了，换言之，已经不是用以维持生产性劳动者，而是用以维持非生产性劳动者了”。（[英]亚当·斯密着，郭大力、王亚南译：《国民财富的性质和原因的研究》（下卷）商务印书馆1974年版，第493页。）其次，政府债务会加重国家和人民的负担。亚当·斯密认为政府债务会增加国家负担，因为偿债时将会加重人民的税收负担，认为政府债务弊害很大。最后，政府债务制度与税收制度具有不同的特征。亚当·斯密对这两者比较后的看法是各有利弊，但从长时间看，税收制度要优于国债制度，“只有在战争持续的期间，国债制度才优于其他制度”，但战争时期毕竟是短暂的。
（二）新经济学派的政府债务理论
20世纪30年代的大衰退，是政府债务理论发展史上的重大转折点。凯恩斯在《就业、利息和货币通论》一书中指出，市场经济发生衰退和严重失业的原因在于有效需求不足，即消费需求和投资需求不足，要使市场经济保持在充分就业和繁荣的水平上，必须增加政府支出，削减税收，实行赤字财政，而赤字财政必然导致大量政府债务。但凯恩斯认为“举债支出虽然浪费，但结果倒可以使社会致富”。美国经济学家“功能财政”的创立者A·P·勒纳在20世纪40年代明确提出了功能财政预算准则。根据其所谓财政政策的制定应着眼于整个经济体系，而不必拘泥于预算平衡的论点，推出债务消费资产效应理论。一方面，由于存在一种幻觉，使作为债权人的人们感觉到比以前富裕了，于是可能会增加消费支出；另一方面，人们的闲暇时间增加，从而消费增加，储蓄减少，因此债务资产的增加带来民间部门债权人消费支出增加的这种债务消费资产效应称为勒纳效应。
（三）开放经济条件下的政府债务理论
开放经济条件下的政府债务理论提出者约瑟夫·斯蒂格利茨教授注重以政府债务资金的不同用途去分析政府债务的负担问题。他针对20世纪80年代美国高额财政赤字和贸易赤字（所谓“双赤字”）同时出现的现象，对政府债务理论做出不同于传统理论的分析。斯蒂格利茨引进了开放经济条件和资本市场要素来分析政府债务的影响机制，并以此成功地解释了20世纪80年代的“双赤字”现象。他从美国预算赤字、贸易赤字与政府债务的联动效应中，着重在金融机制层面上进一步丰富政府债务理论。
（四）公共选择学派的政府债务理论
公共选择学派创始人布坎南认为，每个国家的政府都有追求最大预算的冲动，而这种冲动势必会直接或间接地破坏财政收支平衡，产生财政“缺口”，为了弥补这一“缺口”；政府会有多种选择，例如增加税收、发行货币与增发国债等，但增加税收、提高税率会产生“挤出效应”；发行货币则会引发通货膨胀与社会动荡。于是，在发展经济与稳定社会的双重目标的压力下，增发国债就成为一种成本较小的政府理性选择。但这是相对于短期而言的，从长远来看，国债是要还本付息的，付息又会形成新的债务。这样，当政府的债务量累积到一定程度时，债务危机就会引发通货膨胀、资本外流，全面爆发金融危机，即“赤字引发国债，国债恶化赤字”，最终增加财政的债务风险。
（五）“隐性债务”理论
政府债务理论的一个重大的发现就是政府“隐性债务”概念的提出，同时将财务管理的理论运用到政府债务管理上来，注重政府债务与资产的对应关系。在政府债务资金中，相当一部分资金用于公共工程和基础设施投资，这便形成了政府所拥有的各种各样的资产。1992年普林斯顿大学经济系的哈维·罗森教授提出隐性债务是由于政府承诺未来支付一定数额款项而产生的。伴随着全球经济一体化进程，经济环境的不确定性因素越来越多，特别是在发展中国家，政府存在大量隐性债务，随着隐性债务显性化，全球债务危机的不断出现。政府债务研究的范围进一步拓展，从而使社会公众对政府的债务活动的研究更加深入细致，要求政府债务活动公开化，加强了对政府债务支出的监督和约束。
二、政府债务风险的要义
国债（亦称公债）是指政府凭借其信誉，作为债务人与债权人之间按照有偿原则发生信用关系来筹集财政资金的一种方式，也是政府调度社会资金，弥补财政赤字，并借以调控经济运行的一种特殊分配方式。改革开放以来，中国改变了传统的既无内债又无外债的格局，政府以向国内和国外借债等方式，以弥补公共部门所出现的赤字。当政府主要通过发行以国家信用为基础的债券为公共部门赤字融资时，就可能会产生债务风险，影响财政收支的平衡。如果政府主要是向国外举债，则可能会产生外债风险，使国家背上沉重的外债包袱。如果是主要向国内居民举债，也会加重财政负担，加大通货膨胀的压力。
政府债务按不同的分类方法进行划分通常有以下种类。
（一）按偿还期限划分，可分为短期、中期和长期公债
所谓短期、中期、长期并无绝对的划分标准。一般而言，1年以内到期的债券为短期公债，1～10年到期的为中期公债，10年以上到期为长期公债。其中，中期公债在各国政府发行的公债中占有较大比重。
（二）按发行地域划分，可分为内债和外债
政府内债是指国家在本国境内发行的债券。一般来说，政府内债是以本国居民和法人机构认购为主，内债的发行及还本付息也以本国货币进行，但也不排除外国居民在本国境内购买公债的可能性，同时，政府也可以用外币发行国内公债。因此，只要本国政府在本国境内发行的公债，不管其发行对象是否为本国居民，也不管其发行的货币单位是否以本国货币计量，都为国内公债。政府外债是指政府在国外的借款及在国外发行的债券。外债的债权人多为外国政府、国际金融组织和外国公民，也不否定本国侨民在居住国购买本国在国外发行的公债券的可能性。外债的发行及还本付息须以外币支付。外债的发行可以弥补国内资金短缺，加快国内经济的发展速度。
（三）按发行的主体划分，可分为中央公债和地方公债
中央公债是由中央政府发行与偿还的债务，也称作国债。国债收入列入中央预算，由中央政府安排支出和使用，还本付息也由中央政府承担，用于实现中央政府的职能。地方公债是由地方政府发行和偿还的债务。债务收入列入地方预算，由地方政府安排使用，还本付息也由地方政府承担，地方公债的发行范围并不局限于本地区。
（四）按能否流通可将政府债务划分为上市公债和非上市公债
上市公债是指可以通过金融市场交易转让的公债，亦称可转让公债。这种公债流通性强，认购者可以根据金融市场上的行情和自身的资金状况随时在二级市场上出售和转让，因而对投资者很有吸引力，是各国政府筹集资金的一种主要形式，一般占全部公债比重的70%左右。上市公债按其偿还期限的长短可分为短期、中期和长期债券。非上市公债是指不通过金融市场交易转让的公债，按发行对象可分为储蓄债券和专用债券。储蓄债券是政府专门为个人购买者设计的，用于吸收居民储蓄。其发行期限大多较长，发行条件较为优惠以提高居民的投资积极性。专用债券是政府专门向金融机构（如商业银行、保险公司等）发行的不可转让的债券。这种债券具有一定的政策性、针对性和强制性，其发行条件的优惠程度往往低于储蓄债券，甚至低于上市公债，而期限却大大长于储蓄债券。这种债券的作用，一是为政府从某些金融机构稳定地取得资金提供工具，二是有利于中央政府调节货币供应量。
二、政府债务风险的度量
在评估一国由政府或公共财政承担的债务是否健全或存在危机的标准时，大都是采用国际通用的一些指标，如国债负担率、借债率、债务依存度、国债偿债率、居民应债率、赤字率等来衡量，并以国际社会公认的量值指标，如一般以是否超过3%的赤字率、15%～20%的债务依存率、10%的国债偿还率、60%的国债负担率等作为衡量一国国债规模是否达到危机的标准。
虽然这些国际通行的指标及其量值，固然是成为衡量一国国债规模风险程度的经验指标，但又是极其不全面的。其原因有以下几个方面：
一是中国与其他国家之间因财政体制不同，因此各指标间没有直接的可比性。如各种的政府隐性负债，国外由于预算硬约束而负债规模很小且透明，中国各种隐性负债的规模很大；国营企业的亏损，OECD成员国等经济先发国家是由国家预算承担的，因此包括在财政支出中，而中国却没有包含在内；中国预算外收入占财政收入的比重远远超过国外，但却没有包含在上面的各项指标中，等等。
二是由于各国国情和财政制度不同，证券市场的发育程度不同，因此会导致人们对国家财政风险预期各异。各国在各指标上的敏感性不一样，最终会造成相同分值的指标却产生不同的实际效果的差异，如意大利的国债负担率超过120%，却仍然没有出现债务危机，而一些发展中国家的国债负担率不超过30%，却出现了国债危机，就部分说明了这一点。
三是这些指标中的许多是可以调控的，它往往与政府在财政支出方面的制度安排有关。这一点在财政制度和支出范围弹性较大的发展中国家特别明显。如中国的国债负担率，就取决于政府是否采取积极的财政政策，取决于是否利用财政支出来支撑大规模的基础设施投资。如果不采取这种政策，那么，要降低中国的国债负担率就并不是一件很难做到的事。要降低一国的债务依存度和国债偿债率，只要提高税收占国内生产总值的比重就能比较轻易地做到。因此，单纯地以这些可以调节的指标来反映国债风险，并不具有完全的客观性。
在判断一个社会的国债规模是否存在风险危机方面，既要看其现有的实际由中央财政承担的国债规模是否超过了一定经济基础上的清偿能力，更要看财政支出是否履行了其基本职能和在何种程度上达到了目的，这两方面内容是相辅相成，有机统一的。由于手段是服从于目的的，因此在衡量一国的国债风险时，更应该着重于后者。为了具有可比性，可以将那些财政支出未能有效履行基本职能的部分，转化为满足职能所需的支出，即为了弥补原来缺失的职能需要追加多大的支出，并将这部分支出转化为（隐性）国债，以此来计算该社会的国债规模是否超过警戒线而具有风险。（杨文进：《略论国债危机的衡量标准与我国的国债风险》，《福建论坛（人文社会科学版）》2007年第5期。）
三、政府债务风险的预警
政府债务风险预警体系是国家对国债运行中的潜在风险进行全面实时监控，及时了解国债风险状况，查明风险原因的综合指标体系和分析系统。通过风险预警系统的运行随时知道国债规模所处的风险状态及其内部存在的风险和危机程度；并通过分析找到引起国债风险的根源，以便寻找对策。一个理想的国债风险预警体系，是一个高效的管理国债、控制风险的系统，在风险尚未形成或刚刚开始显露时有效做出预报，准确、迅速地确定风险性质、风险来源，从而使监督者及时采用防范和化解国债风险的措施，保障国家的财政安全。
国债风险预警体系的作用不仅是要指导政府财政部门分析现有的国债规模、预判国债未来的发展趋势和运行方向，而且更重要的是要实现有效的国债风险管理，为国债的风险管理发挥自身的职能，一般来讲，国债风险预警在国债风险管理中应实现下述职能：
1.实时监测职能
通过准确收集国家经济和国债运行的各种相关信息，对国债存在的风险随时进行监测、识别、分析和判断，随时监测风险状态，对可能出现的风险或变动趋势发出信号，以利于国债风险管理人员实施发现风险及其原因，及时采取措施。
2.控制危机职能
当通过监测发现风险或可能引发国债风险时，预警体系可以协助国债管理人员查明风险产生的根源，以便有的放矢、对症下药，制定控制风险的措施，防止风险的扩张和危机的发生。
3.预知风险职能
在每年制定国债计划时，使用国债风险预警体系测度新的国债计划是否合理。一旦可能造成风险，可以及时发出预告，提醒管理决策者对国债计划采取有效的应对措施回避和制止风险，防患于未然。
建立一个良好的国债风险预警体系，必须要具备完整的内容和系统的程序，在此基础上才能实现风险预警的职能和目标。
为保证风险预警便捷和覆盖效果，可以借助计算机网络和设计风险预警软件来实现国债风险管理的目标和任务，建立良好的国债风险应对体系。
四、政府债务风险的化解
政府债务风险的化解是解决政府债务风险的重点。根据上面提出的一些问题，这里我们分三个方面来化解政府债务风险。
（一）加强国债管理，提高国债资金使用效益
