单是在净化空气和水一类的保护环境方面的规章条例，1970年就已有2万项之多，1980年更增加到7万多项。美国的企业受政府的规章条例管制过多，例如钢铁工业就被政府制订的27个法规、5600项条例束缚着。联邦的规制记录1970年达到424000页，至1977年这个数字上升到742000页；从后一指标看，按照麦克阿维的估计，1965年，受规制企业的产出占GNP的8.2%，而到1975年，这个数字上升到23.7%。在《资本主义与自由》一书中，弗里德曼引用盖尔霍恩对规制泛滥的情况做了更直观的描述：“到1952年，除了‘个体经营’的业务，像旅馆和出租汽车公司以外，有80多个不同职业已经被法律规定发给执照。除了州的法律以外，有大量市一级的条例规定。更不用说要求执照的职业范围广泛到像无线电操作人员和屠宰场代办商那样的联邦政府一级的法令。早在1938年，单单一个北卡罗来纳州就曾把它的法律规定扩展到60种职业，使药剂师，会计师和牙医像卫生学家、心理学家、成分分析员、建筑师、兽医和图书馆员那样，受到州的要求执照的法律的限制。对这些职业的限制并不使人感到惊奇。但是，当我们听到对打谷机的操作者和碎烟草的商人要求执照时，我们不感到可笑吗？鸡蛋分等员、驯狗员、消灭害虫的人员、游艇推销员、修剪树木人员、挖井匠、砌砖匠和种植土豆的人，对他们要求执照我们又怎么想呢？在康涅狄格州，对以符合于他们高贵堂皇头衔的严肃性来除去多余的和难看的毛发的毛发异处生长治疗人员要求执照。对此，我们又怎么想呢？”到19世纪后叶，“以19世纪的标准，或用‘自由放任’的观点来衡量，美国已远非一个自由经济国家，因为尽管有关私人企业经营方面的大多数决策仍由这些企业做出，但是政府也可谓无所不在，深深影响着微观经济结构和机制的具体运行”。规制的泛滥给美国的政治、经济生活产生了深刻的影响，从而促成了19世纪70年代末开始的放松规制运动。
放松规制改革的背景
如果说美国政府经济职能的扩张是30年代大危机的产物，那么，本世纪60年代末70年代初，美国经济的停滞则为重新认识这一扩张提供了一个契机。二战后，美国生产的年增长率一直稳定在3.3%左右，但是到1968年以后，这一数字下降到1.2%。GNP增长同样处于停滞状态，仅为1.9%，而通贷膨胀却达到和平期前所未有的水平，名义利率也达到1968年以前水平的三倍。此外，以前很少超过100亿的财政赤字，到1983年也急剧扩张到了2000亿。
宏观经济的衰退和停滞严重破坏了人们对政府的信任，引起了对政府作用的深入检讨和反思。①作为政府对企业进行微观控制的最重要手段，规制自然也成为反思的焦点之一。这一讨论主要围绕以下几个问题展开：1）对众多规制机构规制动机和行为取向的分析；2）美国政府为几十年的规制付出了什么？即对规制成本的评估；3）对规制效果的全面反思，规制无效和规制有害论在学术界逐渐占据上风。
（一）对规制机构规制动机和行为取向的分析
——公共选择和俘获理论主张政府对企业实施规制的学者一般都以公益理论为依据，他们认为，规制是政府为克服市场失败和纠正企业不正当行为而采取的一种利他主义的举措。例如，当地方电气和电话服务有形成垄断的迹象时，就需要政府对企业进行规制以使公众免受垄断利润的剥削（垄断）；当某一工厂产生不付费的外部效应，比如空气污染或水污染时，就需要政府通过规制手段对其进行纠正或补偿（外部效应）；在另外一些场合，比如当企业之间出现不公平竞争行为（不公平竞争）时，消费者无法获取关于产品质量的充分信息时（信息偏在）或者当不可再生的自然资源被过度滥用时，客观上都要求政府规制的介入。显然在公益理论中，政府被视为超凡至圣的国家机器——它是集体利益的反映，被一些除了肯定和遵循公共利益之外别无他求的官吏所驾驭。“在今天的观点看来，这显然是幼稚可笑的。”对公益理论的宏观批评首先来自公共选择理论对官僚主义普通模式的探讨。它的贡献在于把经济人范例扩大到个人在面临“非商品”选择时所采取的行为和态度。它的原则是：人就是人，并不因占有一个总经理位置或拥有一个部长头衔而在“人性”上有一点点改变，而且在通常的情况下，他往往选择能为自己带来更大个人满足的决定，即使该决定不符合公共利益。正如戈登·图洛克所说的那样，“资本主义企业和行政部门的区别不在于个人在其中的表现不一样，而在于规定他们追求个人目标时的自治程度的行为法则和制度束缚，在私人企业中要比在政府部门严格得多。
由此产生了一种反常的结果：在其他条件不变的情况下，私人企业中的个人活动最有可能符合公共利益，而在行政机构中，人们却最有可能恣意追求最大化个人利益，而不管这些个人利益是否符合公共利益。”具体到政府规制的微观层面，对公益理论最直接、最有力的反对来自俘获理论。俘获理论经常与1982年诺贝尔经济学奖获得者施蒂格勒的名字联系在一起。在一篇题为《经济管制理论》的论文中，施蒂格勒指出：“管制通常是产业自己争取来的，管制的设计和实施主要是为受管制产业的利益服务的。”换言之，规制是被受规制企业俘获的政府为前者的利益而非公共利益实施的。施蒂格勒进一步分析道，俘获的原因在于国家的强制权力为一产业利用国家赢利提供了可能性。一个产业（或一种职业）谋求从国家得到的主要政策有四种：一是直接的货币补贴；二是对新竞争者进入的控制；三是保护关税和相应的州际流动的壁垒；四是固定价格。为了获取这些政策，该产业必须保证其俘获的政治家、政治组织甚至政党在选举中获胜。“在这里，施蒂格勒将规制视为一种可交换的商品。希望从中得到公共福利转移的利益集团存在对它的需求，而渴望选举或再选举成功的政治家，负责它的供给。”遗憾的是，这种交换在多数场合下很容易成功。原因在于公众利益的分散性及其获取信息的高昂成本，以及与之相对的产业本身在这两方面的优势地位。
施蒂格勒的理论在匹兹曼那里得到进一步发展。在匹兹曼眼中，规制出台的过程实际上也就是互相竞争的利益集团追求于己有利的福利再分配方案的过程。他们都力图通过政治手段实现自己对社会剩余（生产者利益+消费者剩余）所要求的份额，而政治家们的任务则是在他们之间做出选择，其标准远不是公共利益，而是争取自己的大多数——也就是选举和再选举成功的机会。
如果说俘获理论的提出有些愤世嫉俗，那么同时以及随后的一些实证研究则无疑有助于增强人们对该理论的信心。弗里德曼在研究了美国的许可证（执照）制度之后写道：“在设法说服立法机构制定这类执照要求的争论中，总是把保护公共利益作为辩护的理由。然而，对立法机构颁发职业执照的压力却很少来自曾被有关职业的成员欺骗过或以其他方式乱处理过的群众。相反，压力总是来自该职业的成员本身。当然，他们比其他人更知道他们亏待了顾客多少，因而或许他们能够自称有关问题的专家。”希尔顿和穆尔在研究了汽车运输的规制体系后证明：“管理（规制）立法的唯一受益者不是消费者，而是经营运输企业的某些人，一般来说是那些最无能的人。”
（二）对规制机构和规制活动成本的评估
——规制的高昂代价由于政府规制的泛滥，到70年代中期，“美国已经不再是纯粹资本主义的祖国了”。规制泛滥的成本是高昂的：
从规章制订的成本看，据估计，美国纳税者为了支持政府众多的规章条例制订机构每年要付出数十亿美元。美国政府用在制订规章条例方面的开支，在70年代增加了3倍。据有人计算，制订美国当时的规章需要耗费12亿小时的劳动量。从机构维持的成本上看，1970年，负责市场管理的几个联邦“机构”的预算是16600万美元，1975年，这类机构的数量增加到十个，预算则上升到42800万美元。与此同时，公共社会组织或辅助公共社会组织的预算从14亿美元（12个“机构”），上升到43亿美元（17个“机构”）。更详细的资料来自施蒂格勒的研究。他对联邦政府主要规则机构及其开支增长的概况，以及若干大机构历年开支增长率分别做了总结。
在这段时间内，经济规制的确是一项兴旺的事业。平均说来，联邦规制机构的开支每8至10年翻一番。巨额的规制费用加剧了联邦政府的财政负担，扩大了政府的财政赤字。
（三）对规制机构规制效果的评估
——规制无效和规制有害命题的得出从19世纪50年代开始的对规制问题的检讨是全面而深刻的。除了对规制动机的剖析和规制成本的评估之外，许多经济学家还就规制行为产生的效果问题进行了更为专业的讨论。尽管仍然存在争论，这些讨论基本上论证了规制无效和规制有害的命题。在规制无效的讨论中，尤其引入注目的是施蒂格勒、巴伦和麦尔逊的研究。施蒂格勒在1962年的一项研究中在对受规制和不受规制的供电企业做比较后说，“未能发现对电力公用事业的规制有任何显著的效果”。他解释道，之所以全发生规制无效的现象，可能是因为：1）单个供电系统还未拥有强大的长期垄断的力量，所以即使不受规制，潜在的竞争压力也可使其不能索取垄断高价；2）规制机构不可能迫使公用事业在一特定的产出、价格和成本的组合中经营。这主要归因于规制机构识别能力（如识别平均成本）的局限和规制的时间迟滞以及企业对规制的规避和利用。另外，施蒂格勒在另外一项关于证券市场的研究中，也得出了同样的结论。
巴伦和麦尔逊在1982年的一项研究则表明，达到规制的预期效果——即实现企业的收支平衡和资源的有效配置——将有赖于规制当局能否得到有关企业成本的足够信息。而且由于企业在不向规制当局据实申报自己的成本的情况下，可以获得超过收支平衡状态的各种收入，所以，规制的预期效果很难达到，即资源分配的无效率会经常出现。
另外一些学者的着眼点则侧重于对规制非预期效果，主要是负面非预期效果的研究。他们的讨论在规制机构自身、受规制企业以及消费者等各个层面上展开，共同论证了规制有害的命题。下面我们将对这些讨论做简要介绍，其中的第1点和第2点主要针对规制机构自身这一层面；第3点、第4点和第5点主要针对受规制企业这一层面；而第6点则主要针对消费者的层面。
1.规制的“滋生效应”
即对某一个行业的规制往往成为对相关行业进行规制的理由。如州际通商委员会成立之初，只是为了实施对铁路运输的规制。但是，由于存在其他许多与铁路运输相竞争的运输形式，所以依据公正和有效的原则将州际通商委员会的规制范围扩展到其他如公路运输、内陆航运、输油管道等领域就被认为是必要的。哈佛法学院的杰夫撰写过一篇论文描述这一现象：规制看起来是为支持规制本身而不是为支持工业而实施的。也就是说，当某规制陷入困境的时候，解决的办法往往是设立更多的规制来支持原有的规制体系，而不是求更好的解决办法。①舒尔兹的描述更为直观，他在评价关于设置能源动员委员会的动议时指出，这一设想基于以下思路，即如果开始进行一项重大的能源工程，必须设置一个超级的机构，以免工程陷入公文旅行的迷宫。另外，这种滋生效应还源于官僚机构扩张权力的需要，由于规制往往能够给处于规制机构中的官员带来晋升或寻租的机会，所以，扩张规制往往成为他们追求的重要目标，这使得规制本身在表象上来看，有一种自我累积的“上瘾”（additive）的特征。这种“滋生效应”是导致规制机构和规制权力迅猛发展的一个重要原因。
2.规制机构人员的素质及其寻租行为规制
通常针对特定的经济活动，因此需要有一定的专业知识。专业化规制机构不仅是立法机关所必需的，而且同样也是受规制者欢迎的。受规制者可以通过经常的千丝万缕的联系和持续的压力，使规制者以合作甚至顺从的态度对待受规制者。规制者与受规制者之间这种特殊而又微妙的关系以及其手中拥有的自由裁量权，使寻租行为成为可能。寻租行为不仅会使被规制企业确保超额利润，而且，由寻租行为所引发的成本会成为消费者的额外负担。这实际上是规制者和被规制者对消费者福利的共同剥夺。规制机构的人员素质也是招致批评的一个主要因素。华尔街周刊有一篇题为“仅想唱歌的X女士在FCC的职业生涯”的文章，描写了这位战前的电台歌手被尼克松总统任命为FCC（联邦通信委员会）成员的经过。任命的理由是：作为一个电台的职业歌手，X女士非常熟悉广播工作的方方面面。该报道指出：这位夫人在7年的任职期间唯一的成就就是花费了4600美元的联邦基金在其私人浴室中安装了一面镶有金边的镜子。
3.企业内部无效率的产生
经济性规制一方面是为了改善在自然垄断部门企业行使垄断权力，以及在结构性竞争部门中发生过度竞争等情况下资源配置的无效率；另一方面也同时引发了企业内部的低效率。这种低效率在植草益看来主要由以下因素引起：
A.价格规制本身。植草益在充分分析了公平报酬率规制（即Rate of Return Regujatlon，ROR约束是价格规制最常见的一种形式）的内在机制之后指出：“ROR”方式由。于其自身不具备充分的、促进企业内部效率的激励机构，因此，它会使企业产生无效率问题。
B.进入规制。即使是在竞争性的被规制产业部门，进入规制减轻了由新加入企业产生的对现存企业的竞争压力，并且，在这类产业部门中，规制当局在进行价格规制时，往往都会助长被规制企业间的卡特尔式的协调方式，从而维持、促进了现存企业内部的无效率。
C.投资规制。投资规制企业包括对被规制对象的设备更新，投资扩张，与规制有关的以及被规制对象之外的行业多角化投资的规制，还有与此相关的企业合并规制等。
