③国营企业的内部治理结构和激励机制。企业最高权力机构，在一般公司和混合股份公司是股东大会；而在公营企业是董事会或监事会。现代企业制度规范了所有权与经营权的分离，以及公司战略决策权与日常管理决策权的适度分离。这样，国营企业的内部治理结构组成了比较完善的制衡机制和监督机制，也体现了现代企业生产经营决策社会化的趋势。各国公共企业普遍实行自治管理，在组织机构设置、生产和营销、人事管理上有很大自主权。而财务管理受到政府部门严格控制，工资水平既受同业协会制约，也需要政府部门批准。各国法律规定了国营企业职工不仅有参加民主管理、提出合理化建议的权力和选派代表参加董事会或监事会的权力，还有参与分享利润盈余的权利。④政府部门对公共企业的业务指导和监督系统。各国政府对公共企业的财务控制十分严格，各国政府对公共企业的监督十分严厉。例如法国有三重监督系统：一是经济财政部的监督，向企业派驻国家监督员，经部长授权行使其部分权利，检查企业的经营活动、财务管理和评估效益；二是专业部门（工业研究部、运输部、邮电部、国防部）和国家计划总署的监督，向企业派出国家稽查员，专门对企业的技术和投资进行过程监护和事后监督；三是国家审计法院的监督。
二、建立公共企业的原因和作用
1.建立公共企业的原因
政府建立公共企业的原因是多种的。
第一种普遍的说法是，获得一定利润，提高政府公信力（或者实现政府对社会各个领域的影响）。
第二种是欧文·休斯的说法：（1）由于私营商品和服务供不应求；（2）改变经济中的支付机构；（3）推动中央集权的长期经济计划；（4）转变经济性质，由资本主义转变为社会主义。
第三种是里斯的说法：（1）纠正“市场失灵”；（2）改变经济中的支付结构；（3）推动中央集权的长期经济计划；（4）转变经济性质，由资本主义转变为社会主义。
2.公共企业的作用
（1）组织与实现公共产品的供给，纠正政府失灵。公共企业以接受政府特殊法人机构向公众提供产品和公共服务，一方面弥补了完全市场配置资源带来的市场缺陷，保证公共产品和公共服务的充分供给；另一方面由公共企业提供与政府直接提供相比较，解决效率低下或政府不能有效提供的困境，因而公共企业是市场失灵后，解决政府失灵的一种有效途径。
（2）一定程度的工业化推动，发展了民族经济。由于公共企业提供基础性设施，大大改善了整个国家的供给结构和能力，改善整个国家的投资环境和供给能力，创造大量的社会需求，扩大国内市场，刺激私人资本的扩大再生产，推动国民经济的发展。从战后各国工业化进程来看，公共企业得到政府有力支持，便于组织、协调各方面力量，许多新技术发明和推广，往往是由公共企业作为先导。
（3）弥补私人企业缺陷，维护国家主权。除美国外，西欧和广大发展中国家的民族资本实力相对较弱，都不是外国垄断资本的对手，如果没有公共企业，后果很难想像。同样交通、电力、电信等基础设施及关键性的经济部门，耗资大，建设周期长，私人资本无力也无兴趣问津，但这些企业对拉动经济增长，维护经济主权是完全必要的。
公共企业弥补本国私人企业的实力不足，维护国家的主权。
三、公共企业的民营化改革
1.民营化的涵义
通常指通过转移的方式将企业行为的控制权从公共部门转向私营部门。也有将民营化理解为政府从整体上减少介入程度，即减少产品、供给、补助和管制，或上述四种手段的任意组合。而斯蒂尔和希尔德提出民营化可以通过下列途径达到：收费；合同转包方式；非国有化和减员；自由化。杰克逊和普顿斯将民营化定义为：出售公共资产；放松管制；开放国家垄断企业引入更多的竞争；合同转包方式；由私营部门提供公共服务；联合使用公共部门和私营部门财政经费的资本计划；减少补贴或引入使用者付费机制。
在中国的大部分论述都集中于国有企业的出售方面，即通过非国有化减少生产。民营化改造是指原国有企业国有资本部分或全部退出，实现企业股权多元化和产权的变更。
2.公共企业民营化的原因
（1）公共企业效率低下。1982年～1983年，英国只有少数企业完成财务目标，相当多的企业在国家给予一定财务补贴后仍有巨额亏空。
（2）资本社会化的推动作用。伴随着经济成长，民间资本的实力和投资能力的提高，国民经济发展对国家投资的依赖性相对减轻。
这样以资本市场和股份公司为依托的现代资本社会化，在很大程度取代最初的资本国有化。
（3）料技进步的作用。工业初期重点发展交通运输、基础工业等重点企业，随着科技进步和产业升级，发展重点向科研、高科技等行业转移。
（4）市场经济制度不断完善。公共企业建立的职能之一作为政府经济调控手段来弥补市场失灵，但随着市场经济的发展，政府经济调节手段和方式也相应变化。
（5）政府财政困难。它是促使各国国有经济民营化的一个直接和主观性的原因，各国政府财力亏空或紧张，导致许多国家放弃哪些低利或亏损的国有企业。
3.对我国国有企业管理的参考
我国公有制经济包括国有经济和集体经济，还包括混合所有制经济中的国有成分和集体成分，公有制实现形式可以多样化。党的十五大阐明了社会主义初级阶段的所有制结构是公有制为主体，多种所有制经济共同发展。随着经济体制改革和国有企业改革的深入，需要解决政府财政负担过重和企业效率下降的问题，通过缩短战线，抓大放小，对国有经济进行战略性改组。既确保国家掌握战略性资源和经济命脉，又使国有经济的主导作用主要体现在控制力上，从资产管理转入资本经营，扩大公有资本的支配范围。因此，首先要理顺国有资产管理体制，实行分级所有。在国务院综合行使国有资本所有者职能和企业产权清晰的前提下，立足于国家财政预算能力进行经济结构调整，设立资本预算和国家投资基金，把对国有企业和公益事业的存量、投资、补贴和收益纳入财政预算管理。建立政企分开的投资体制，对属于自然垄断领域的国有独资（即国营）企业与竞争领域的国有股份公司合理布局；并通过立法程序修改完善《公司法》，依法分类管理。
（1）对于保留在自然垄断领域的国有独资企业，参考市场经济国家作为实施公共政策和调节市场活动的一种直接手段，用直接管理和间接管理相结合的办法管理。建立政企分开的企业领导人的非政府官员化原则，制定一套适合国情的选择任命国有企业领导人的规则、程序和制度，实行内部治理结构和自主管理，设立职工分享的盈余股份基金。财政部门对国营企业投资项目、投资来源和投资收益率进行控制；专业部门对国营企业下达指导性计划，签订契约合同和评估经营业绩。建立财政和国有资产管理部门、计划部门、专业部门和审计部门协调一致对国营企业的财务、技术、投资、经营和发展方向进行业务指导和严厉监督的完整体系。
（2）对于划入竞争领域的国有企业实行股份制改造。在竞争领域和可以从自然垄断领域剥离出来的国有企业，按照不同行业特点研究论证国有经济应该采取绝对控股、相对控股、用法律规范决策权与否决权、及保持特别股权安排的程度，在重要领域和总体上由国有经济掌握控制力的前提下，推进国有企业股份制改造，建立必要的专业性或混合型国有控股公司和规模适度、结构合理的国有混合股份公司，平等参与市场竞争。实行股份制和多种经营方式还需要两个重要条件：一是要加快金融体制改革步伐，健全金融机构和证券市场的操作规范和监管体系。二是要尽快完善社会保障体系，调整收入政策、规范收入分配，建立有利于生产力发展的社会稳定条件。以社会公正和市场效率的有机结合实现国民经济的健康增长和持续发展。
4.对我国国有企业改革的借鉴
（1）改革只能在社会主义制度的基本框架内进行，经济才能繁荣，社会才能稳定。改革不等于私有化，私有化并非“灵丹妙药”。德国从上百年的市场经济历程中悟出了这样的道理，德国长期实行社会市场经济，把公共企业改革作为一种常规调整和变革来进行，避免大起大落。世界银行副行长约瑟夫·斯蒂格利茨指出，第三世界经济的发展靠的并不是私有化。东亚金融危机后西方专家开的药方中就包括自由化、私有化，亚洲国家照此做了，但并未取得成功。
（2）面对历史和现实，是公共企业改革的一条重要成功经验。中国改革开放20多年来取得的成就之辉煌，令全世界震惊。但这并不否定改革开放之前30年的伟大成就，统计数据表明，1949～1979年的30年间，中国经济总量增长了25倍，这基本上是在国有企业一统天下的形势下取得的。如果没有这30年的成就，即使实行改革开放的好政策，也会因硬实力和软实力不足而进展乏力。
（3）西欧公共企业调整、改革和运筹的经验很值得我们借鉴。如芬兰的公共企业，在1992年改革后，经营状况一直良好，有的甚至超过私企。国有企业作为企业制度，它本身与低效没有必然联系。正如世界银行的经济学家所说：“决定一个企业有无效率的主要因素并不是在于它是公有的还是私有的……从理论上讲，任何一种类型的所有制都可能创造最大限度提高效率的刺激手段。”要使国有企业扭亏，改进技术、优化产业和产品结构等固然重要，但更重要的是政府主管部门的清廉公正。腐败的本质是“权力剥削”。国有企业的经营管理人员有行政级别，经常与政府官员换岗，其实他们也是官员。国有企业是政府的影子，国有企业亏损往往是政府腐败的翻版。只有在勤政、廉洁的政府管辖下，国有企业才能运行良好。从总体上说，国有企业的经营状况是反映政府效率、廉洁和公正程度的综合指标。不是国有企业这种企业制度产生腐败，而是腐败将会导致国有企业低效亏损。
公共服务社会化的治理价值
一、公共服务的社会化趋向
公共服务这个词频繁地被提起，是在公共行政向着公共管理发展之后。20世纪60年代，管理理论被引入行政学，将原本只重视静态的政治体系和制度研究导向动态的社会焦点问题，引发了新公共行政理论的变革。新公共行政对于公共含义的认定从政府的官僚制度及政府机构发展为注重公共利益即政府与公司、与社会其他组织之间的政治关系，以及注重组织工作环境对于公共组织的影响力，对政府的研究开始被引向政府的政策目标的选择和各项服务运作本身和方法、效率的层面。20世纪70年代中期，系统论在公共行政领域内的应用和发展，将新公共行政的学说导向公共管理。通过合法、规范、民主、进取，具有创造性、有效的公共管理方式、方法的选择，执行或实施国家政策，为公众提供广泛而高品质的公共服务。将政府的基本职责定位于公共服务，是公共管理替代公共行政的核心所在，它导致西方国家出现声势浩大的重塑政府运动。
