王在财政上也受到某种限制，不能为所欲为。《周礼》中王赐予臣下的开支有两类，一为“匪颁之式”，一为“好用之式”。前者即所谓“常赐”，包括群臣禄食及岁月颁赐等著于秩籍者；后者即所谓，好赐”，指常赐之外的特殊恩赐。这两笔开支都有“式”限制。“式”即用财的节度。孙诒让云：“当颁财时，各考案法式为书，并授其人，使依法式用之，所用与式必相应也。”好用，《天官·内饔》称为“好赐”，《天官·内府》称为“好赐予”，这种开支不仅有“式”，而且只能用“币余之赋”支付。《天官·大府》云：“币余之赋，以待赐予。江永云“币余之赋亦即八赋中之余财”。是指宾客、刍秣、工事、匪颁、币帛、祭祀、羞服、丧荒八项支出的结余。因此，对王个人的财务支出是有一定限制的，不仅如此，对王的私人玩好之用也有若干规定，《大府》云：，凡式贡之余财，以共玩好之用。”即王的玩好之用被限定于“九式”、“九贡”之余财。这都是从制度上约束王的权力。
综上所述，《周礼》作者主张实行君主制政体，主张给王以全国最高的权力和位势，就这一点而言，作者是吸收了后期法家的许多理论，并使之具体化。但是，作者又明显受到孟子、荀子等儒家思想的影响，主张对王施行教育，对君权和君的言行有所制约，使之不能为所欲为。因此，我们认为《周礼》设计的政体是以国为本位，而不是以君为本位的。
《吕氏春秋》关于君主制的立场，也是在吸收儒法两家理论的基础上建立的，与《周礼》最为相似。它一方面主张集权于君主，鼓吹君主制的合理性：“王者执一，而为万物正。军必有将，所以一之也；国必有君，所以一之也；天下必有天子，所以一之也。天子必执一，所以抟之也。一则治，两则乱。”认为只有天子执一，国家才能治理好。但是，国家不是为天子而设的，相反，天子是为国家而设的，，天下非一人之天下也，天下之天下也”。他认为，“置君，非以阿君也；置天子，非以阿天子也；置官长，非以阿官长也。德衰世乱，然后天子利天下，国君利国，官长利官，此国所以递兴递废也，乱难之所以时作也”(，因此，这就有一个国君是否合格的问题，它主张，废其非君，而立其行君道者”)，与《周礼》对王谏恶劝善的思想是一致的。
（第二节 冢宰之制
在《周礼》一书中，天官冢宰位列六官之首，尊为百官之长，“掌建邦之六典，以佐王治邦国”，郑注云“冢宰于百官无所不主”，贾疏引郑《目录》云冢宰“象天所立之官。冢，大也；宰者，官也。天者，统理万物，天子立冢宰，使掌邦治，亦所以总御众官，使不失职”。其地位与后世之宰相等同。
《周礼》此说，历来援引者多，而置疑者少。如《汉书)百官公卿表序》、杜佑《通典)职官》、黄本骥《历代职官表》、孙诒让《周礼正义》等，均袭《周礼》成说，并据以述周代官制。
但是，像冢宰这样显赫的官职，在《尚书》各篇和数千件铜器铭文中何以未有一见？先秦文献中虽然出现过几次，然细加推敲，都与《周礼》不合，这就不能不令人怀疑了。
郑玄注《周礼》冢宰，以《论语》为据，而注《论语》者则反过来引《周礼》冢宰为证，如此以经注经，以经证经，转相为解，》如环无端。这种方法是不科学的。
郑注所引《论语》言，见于《宪问》篇：
子张曰；《书》云“高宗谅阴，三年不言”，何谓也？子曰；“何必高宗，古之人皆然。君薨，百官总己以听于冢宰三年。”
这里子张所引“高宗谅阴”一语，出于《尚书·无逸》，原文为：“其在高宗，时旧劳于外，爰暨小人。作其即位，乃或亮阴，三年不言。其惟不言，言乃雍。”《无逸》是周公，恐成王壮，治有所淫佚而作。上引，高宗亮阴”一段，并无守丧之迹可寻，更未言及委国政于冢宰。
“高宗亮阴，三年不言”之事，又见于《国语·楚语上》，文曰：
昔武丁能耸其德，至于神明，以入于河。自河徂亳，于是乎三年，默以思道。卿士患之，曰；“王言以出令也，若不言，是无所禀令也。”武丁于是作书，曰；“以余正四方，余恐德之不类，兹故不言。”
《吕氏春秋·重言》也有类似的记载：
高宗，天子也，即位谅，三年不言，卿大夫恐惧患之。高宗乃言曰；“以余一人正四方，余惟恐言之不类也，兹故不言。”古之天子，其重言如此。可见，先秦史籍对高宗亮阴的记载并无纠葛，都说三年不言的缘故是“默以思道”、“恐言之不类”。孔子不过是借题发挥，为子应为父守孝三年的主张找根据罢了。殷人并无守丧三年之制，郭沫若早已论及，此不赘述。清人崔迈对居丧说曾条陈其谬，并指出，“但居丧之说，出于《论语》，人不敢疑耳”，可谓一针见血。
亮阴，或作谅阴、梁、谅等，均为同音假借。马融注云，亮，信也；阴，默也”，证之史籍，此释至确。汉儒为证实孔子居丧之说，遂于亮阴一词上做文章，层层附会，遂难取信。对于居丧说，顾颉刚先生驳之最力，他说：
《无逸》论殷王之贤者凡三，高宗而外有中宗与祖乙，孟子且言；贤圣之君六七作”，而亮阴之事独记于高宗之下，将谓如此丧礼惟高宗一人能行之，其他贤君悉废之乎？若惟高宗一人能行之，则所谓；何必高宗，古之人皆然”者又将如何说起？且苟惟高宗能行之，则古制俱在，行之可矣，何以云“乃或”？“或”之云者，固介于可不可与然不然之间者也，非定制之谓也。夫谓古人皆然而他人无闻，谓高宗守制而行之“乃或”，此非大怪事乎？
既然孔子的居丧说不可信，那么孔子“百官总己以听于冢宰”的话也就成问题了。
《尚书》、《国语》等都没有提到冢宰，《论语》的冢宰孔子又说得太含糊，“百官总己以听于冢宰”的是什么事？冢宰是否即相？司马迁作《殷本纪》，调停诸说，参以己见，写成了如下一段文字：
帝武丁即位，思复兴殷，而未得其佐。三年不言，政事决定于冢宰，以观国风。武丁夜梦得圣人，名曰说。以梦所见视群臣百吏，皆非也。于是乃使百工营求之野，得说于傅险中。是时说为胥靡，筑于傅险。见于武丁，武丁曰是也。得而与之语，果圣人，举以为相，殷国大治。
说武丁三年不言之故是“思复兴殷，而未得其佐”，与《宪问》居丧说异；若如司马迁所说，是，政事决定于冢宰”，则冢宰为相。
那么，武丁举傅说当是“举以为冢宰”，而不应是“举以为相”。似乎司马迁以冢宰与相为二，而非为一。这些含混不清之外，往往给说经者以穿凿之机。
问题的症结，在于冢宰的职掌。
《周礼》冢宰郑注“百官总焉则谓之冢”，“冢，大之上也”。训冢为总，为大，这是为牵合《周礼》冢宰的职掌，而强做的新解。
冢字的本义是高出的坟头。《说文》“冢，高坟也”，“坟，墓也。”段注：“墓之高者曰冢。”引申之，山头亦可曰冢，《尔雅·释山》：“冢谓山颠也。”此义在先秦典籍中用得很多，如《诗经·十月之交》“山冢崩”，《山海经·西山经》“华山冢也”，均是。
冢字在古书中常常用作“宗”之借字，《左传》闵公二年：“太子奉冢祀社稷之粢盛，以朝夕视君膳者也，故曰冢子。”《左传》昭公十三年：“初，共王无冢适，有宠子五人，无适立焉。”《左传》昭公四年：“且冢卿无路，介卿葬，不亦左乎？”《国语·晋语三》：“君之冢嗣，其替乎？”《礼记·内则》“冢子御食”，“冢妇所祭祀宾客每事必请于姑”，等等。冢、宗音同义通，上揭之“冢子”、“冢适”、“冢卿”、“冢嗣”、“冢妇”等之冢字，均应释为宗，殆无可疑。所以我们认为，孔子说的“冢宰”即是“宗宰”。
宰字，《说文》云：“罪人在屋下执事者。”宰最初是主割烹之事者，《墨子·贵义》：“世之君子，使之为一犬一彘之宰，不能则辞之；使之为一国之相，不能而为之，岂不悖哉！”由犬彘之宰引申之，则主某事或某地者亦称宰，如膳宰、内宰、里宰、邑宰等，文献屡见不鲜。
冢宰之职掌，当为掌理宗族之祭祀、丧葬等事务，约当于《周礼》之春官宗伯。春官宗伯是礼官。其职司主要是掌祧庙及冢墓丧葬之事、五礼之器物、巫筮卜祝、乐事礼籍之类。《论语·宪问》之冢宰当亦属此类，孔子原意是说天子居丧期间，葬、祭等大事听命于冢宰。冢宰不必为殷代实有之官，这里不过是以后制拟前制，便于叙述，这是古籍中常有之事。
宗伯主祭丧于史有征。如《左传》文公二年：“秋八月丁卯，大事于大庙，跻僖公，逆祀也。于是夏父弗忌为宗伯，尊僖公···”杜注：“宗伯，掌宗庙昭穆之礼。”夏父弗忌跻僖公之事，《国语·鲁语上》亦有记载，且曰“我为鲁宗伯”，韦注：“宗伯掌国祭祀之礼也。”春秋齐国铜器《洹子孟姜壶》，记载齐侯之女丧其舅，齐侯命大子乘遽叩于宗伯，听命于天子，请示可否行一年之丧。又如，《诗经·大雅·云汉》：“旱既大甚，散无友纪。鞫哉庶正，疚哉冢宰。趣马师氏，膳夫左右。靡人不周，无不能止。瞻卬昊天，云如何里？”把冢宰列于庶正与趣马之间，显非宰相，细绎文义，只有以主祭祀之宗伯当之，方无扞格。
文献中提到冢宰的，还有以下几处。《左传》昭公元年：“及享，具五献之笾豆于幕下。赵孟辞，私于子产曰：‘武请于冢宰矣。’乃用一献。赵孟为客，礼终乃宴。”郑国并无冢宰之官，杨伯峻注云：“冢宰非郑官名。”既然郑无冢宰之官，为何赵孟要称子皮为冢宰？如以宗宰释之，则可涣然冰释，因为他享礼献笾豆，故赵孟以礼官宗宰相称。
《荀子·王制》云：“本政教，正法则，兼听而时稽之，度其功劳，论其庆赏，以时慎修，使百吏免尽而众庶不偷，冢宰之事也。”此条之冢宰倒像是相，可惜是荀子述王制时所虚拟，当时王朝和列国都无以冢宰为相名者。战国诸子好造言设事，我们不能过于拘泥。如《韩非子·显学》云“故明主之吏，宰相必起于州部，猛将必发于卒伍”，似已有“宰相”之称，但战国时并无此职，“宰相”作为正式官号则是辽代的事。战国时已有“相”之称，但不可据此去说周初之制。
至此，我们可以说，先秦文献中找不出一条冢宰为相的证据。《周礼》作者曲解《宪问》孔子语，以冢宰为周代之相，置诸卷首，实属无稽。至伪古文《尚书》出，又进一步坐实《周礼》之说，杜撰出“周公位冢宰正百工”、“冢宰掌邦治统百官均四海”等“史实”来，在学术界造成很大影响。然而，冢宰一职只见于伪古文《尚书》，而可信的二十八篇《尚书》之中一概不见，这本身就很说明问题。由于伪古文在经学中曾长期居于显要地位，人们沿讹踵谬，习焉不察，加之对《论语·宪问》语的误解和迷信，，冢宰为周相之说似成铁案。以至到清代伪古文被揭发之后，其影响依然存在，是不足为怪的。
在《周礼》中，冢宰又称大宰。郑注云：“变冢言大，进退异名也。百官总焉，则谓之冢；列职于王，则称大。”但是，王室铜器铭文中只有宰而没有大宰，这与《春秋》经文中只有宰而没有大宰是一致的，都证明西周、春秋时王室无大宰之官。
铜器中，官名称宰的有十几个，如《吴方彝》之宰朏、《颂鼎》之宰弘、《师遽方彝》之宰利、《蔡簋》之宰舀等等，然皆不足以大宰或冢宰之职当之。《蔡簋》之宰舀为诸宰中地位最高者，郭沫若说：“本铭有二宰，宰舀在王左右，当是大宰。蔡出纳姜氏命，盖内宰也。”，若如此说，则宰朏、宰弘、宰利都是大宰，因为他们都在王之左右，但是这种推论很难令人信服，因为从铭文中看不出这种身份来。
《春秋》王人书官者唯有宰，但无大宰、小宰等等的区别。既然概称为宰，则其身份就不会相差太大。如《春秋》隐公元年：“秋七月，天王使宰咺来归惠公仲子之赠”。杜注：，宰，官；咺，名也。”《春秋左传正义》云：“此盖宰夫也。”可见其身份断非大宰。《春秋》桓公四年：“夏，天王使宰渠伯纠来聘。”《春秋左传正义》僖公九年云“宰咺、宰渠伯纠则必非长官亦称为宰者”，认为宰渠伯纠与宰咺之身份相当。《春秋》僖公九年：“公会宰周公、齐侯、宋子、卫侯、郑伯、许男、曹伯于葵丘。”杜注：“周公，宰孔也。宰，官；周，采地。天子三公不字。”《公羊传》：“宰周公者何，天子为政者也。僖公三十年也有周公：“冬，天王使周公来聘。”（传作“周公阅”，均未言及“宰”字，见《四部丛刊》本《左传集解》）杜注：“周公，天子三公兼冢宰也。”对这两条材料，注家众口一词，都以冢宰解之，其实没有什么根据，不过是看到有，周公”二字罢了。江永曾驳之：，周初官制，冢宰总百官，后来改制，总百官者谓之卿士，而宰为庶职，故皇父卿士最尊，在司徒与宰之上。平王时，郑桓公、武公虽为司徒，而实为卿士，后以虢公忌父为之，则宰咺、宰渠伯纠、宰周公、宰孔皆非周初之冢宰也，说春秋者犹以冢宰言之，疏矣。”江氏虽然泥于《周礼》冢宰总百官之说，但他毕竟看出《春秋》中的宰均非冢宰，这是很难得的。
从《春秋》来看，周王派往各国的使者中，地位最高的是宰周公，但他的地位不像是冢宰或大宰，其他更无论矣。
《仪礼》、《礼记》中提及宰的地方很多，而其身份相差也很大。黄以周说：，《礼经》之称宰者有四，《觐礼》之宰为冢宰，《大射》、《聘礼》之宰为司徒，《公食礼》之宰为小宰，《士冠》、《士昏礼》之宰为家宰。”这只是后人的理解，史实并非如此，如果当时连冢宰、家宰都不加区别，就令人费解了，为什么其他官职就没有这种情况呢？
有些学者引《左传》定公四年，武王之母弟八人，周公为大宰的话来印证《周礼》。其实，这也是以后世官制追叙西周故事，这一点童书业先生早已指出，，此所言官制大致合乎春秋前期，似尚未尽合西周旧制”，所以不足为凭。
春秋时，列国多见大宰之职，论者往往以之为《周礼》大宰之佐证。但是，列国之大宰几乎都非相职，因此数目再多也不能帮《周礼》的忙。现将列国大宰撮举如下，并略加论列。
楚国有大宰子商、大宰伯州犁、大宰薳启疆、太宰犯等。然楚国之相先称莫敖，后为令尹，其下有司马等，足见大宰非楚国的相职。
宋国有大宰督、大宰向带、大宰西吾等。但宋以右师、左师、司马、司徒、司城、司寇六卿为相，执政者不是右师即是左师。大宰在六卿之下，显非要职。鲁桓公二年大宰华父督杀司马孔父嘉及殇公，以大宰执政，非宋常制。
郑国有大宰石。《左传》襄公十一年：“郑人使良霄、大宰石如楚，告将服于晋。”大宰石仅仅是良霄之副贰，可见地位之低。《左传》襄公十年：“于是子驷当国，子国为司马，子耳为司空，子孔为司徒。”又襄公十九年“郑人使子展当国，子西听政”，当国指最高卿位，也不称大宰。
鲁国执政为孟孙、叔孙、季孙三家，也不以为大宰为相。《左传》隐公十一年“羽父请杀桓公将以求大宰”，顾栋高认为，这是羽父，欲令鲁特设是官以荣己耳”。《史记·十二诸侯年表》作“大夫翚请杀桓公，求为相”，《鲁世家》同。当时鲁无相，执政亦非大宰，司马迁不过以义释之。
《国语·齐语》云：“桓公自莒反于齐，使鲍叔为宰。”韦注“宰，大宰也”，误。后来管仲相桓公，论者多以管仲为齐相，亦误。齐国执政为高、国二氏，童书业先生说“高、国二氏之掌齐政几乎贯彻春秋始终”，“高、国二氏乃所谓‘天子之二守’，地位仅亚于国君，其势不易动摇也。齐桓公虽任管、鲍，然皆宠臣之流，其后之陈氏、晏氏，亦类于此，高、国‘二守’之地位固犹在也”。童说确不可移。
列国中只有吴国的大宰相当于相。先秦文献中吴国官名极少，故有，吴人无官”之说。大宰在吴行相权，情况较特殊。吴为后兴之国，嚭为楚大宰伯州犁之孙，殆是嚭入吴，将祖袭官号带入吴，后因其得宠，遂以此官号为相职。
金文中，邾国《邾大宰簠》有大宰，但邾大宰为何职不可考。此外，还有《归父盘》、《齐侯》、《原父簋》三器被认为有大宰职名，但此三器之宰字作等形，与其他铜器作诸形者迥异。吴荣光释仆，方濬益非之。然《归父盘》等三器宰字分明从，不从辛。高田忠周认为，“此亦省文者也”，因而仍释仆，不为无据。况且，方氏以春秋时“太仆之官罕闻”，太宰之职习见而释为宰，是难以服人的，金文官名在文献中找不到的很多，何必一定要牵合文献？何况文献中称仆的官并不少见，如大仆、戎仆等。因此，此三器铭中是否有“大宰”职名，尚有疑问。
