原林业部1994年制定的国家标准《封山（沙）育林技术规程》中对封山育林的定义为：“封山（沙）育林（含育灌、育草）是对具有天然下种或萌蘖能力的疏林、灌丛、采伐迹地以及荒山、荒地、荒沙，通过封禁和人工辅助手段，使其成为森林或灌草植被的一项技术措施。这个定义既包括传统意义上的封禁山地，培育森林，也包括对沙地、荒地的封禁，以培育灌草植被。在黄土高原地区，应特别强调“封山育植”，既包括对次生林区进行封禁保护，恢复森林植被，也包括在广大黄土区以及其他农牧业为主地区的封山禁牧、轮牧、禁樵、禁采，培育灌草植被的一切举措。同时，有必要强调禁牧与轮牧的有机结合。在黄土高原北部草原区等地区基本没有天然次生乔木林分布，是以农牧业为主的地区。这些地区多数以人工林以及天然灌草植被为主。现在出现的问题是草场退化较为严重。这些地区封山禁牧的主要目的在于恢复天然的灌草植被，同时，实现畜牧业发展的良性循环。因而，在国家全面禁止天然林采伐和退耕还林的措施实施后，已杜绝或减少了森林采伐和陡坡开垦的现象后，影响这些地区植被恢复的另外一个重要因素是荒山放牧和乱樵、乱挖、乱采这些问题。近几年，山西、陕西、河北、宁夏等省（自治区）的一些县市实行封山禁牧或者轮牧，均取得了较好的植被恢复的效果。
2．3封山育林应该向工程性、规范化的方向发展
所谓工程性封山育林，就是把荒山荒地或疏次林分作为一个实体，按工程建设程序，通过规划与设计、施工、监理、验收等程序，实行规范的培育和科学的经营管理。国家林业局决定实行全面的工程性封山育林。这是我国封山育林发展过程中的一次重大突破，也是我国林业发展战略的一次重大转变。它第一次把封山育林提高到与人工造林同等重要的地位上来，提出了工程性封山育林的概念。黄土高原地区应该抓住当前的大好时机，结合封山育林工程，使黄土高原的生态治理工作实现新的进展和突破。封山育林如能按照林业生态工程的运行模式与方法来进行，还需要借鉴以往我国林业生态工程特别是重大工程实施过程中积累的宝贵经验与教训。另一方面，封山育林又有其自身的特点，要制定一套符合封山育林实际的工程实施和管理程序。同时，还需要做到全面规划，分区实施，避免与以前的生态工程区域和范围形成重复投入。工程性封山育林，从长远来讲，也要树立三大效益兼顾的思想，在可能的范围内，制定封山育林的目标，尽力实现定向培育。封育到足够年限时，要进行适度的开发和利用，实现以林养林，形成生态工程建设的良性循环体系。
2．4封山育植与农村经济发展并重
黄土高原地区目前的封山育林相对来说还是短期措施，缺乏长远的规划。黄土高原地区的地形是以山区为主，其农业、林业和牧业在国民经济中占有极为重要的地位。而封山育林后，由于禁止垦荒、伐木、樵采、放牧，将对农村经济收入造成很大影响。因此，封山育林或禁牧要与农村产业结构调整和农村经济发展相协调。封禁是不能无限期的，对于森林、草原等植被资源有节制的可持续利用才是该地区生态经济协调发展的根本途径。林区或牧区要利用封山育林、禁牧，提高林分或草原的质量和产量，增加经济收入。同时，在改善生态环境的同时，注重发展非木材资源的开发和利用，比如果品、中药等，同时要大力发展旅游产业。农区或牧区，要实行灵活多样的轮封或半封模式，提倡舍饲圈养，不宜盲目推行全面禁牧。在推动农村由荒山放牧向舍饲圈养的生产方式转变时，关键要解决相关的技术和管理问题。比如，优良牲畜品种的引进、人工草场建设技术及相关产品的销路等问题。可以把封山育林或禁牧看作一项长期投资，管理好了，完全可以达到生态和经济效益的“双赢”。因为，封山育林不仅为林业和农牧业提供了休养生息的宝贵机会，而且也改善了生态环境，减轻了自然灾害。研究表明，舍饲羊与放牧羊二者群体增重、产毛差异都不大，但舍饲羊比放牧羊可节省饲草10%～35%，积肥量多40%～44%。
研究表明，草地和柠条林地0cm～10cm土层中，放牧地的土壤容重都大于对照地。山羊在草地上的轻度、中度和重度放牧阶段，土壤容重比对照地分别增加了41%、44%和52%；绵羊在草地上的轻度、中度和重度放牧阶段，土壤容重比对照地分别增加了17%、30%和40%。
而山羊在柠条林地上轻度、中度和重度放牧阶段，土壤容重比对照地分别增加了29%、34%和41%；绵羊在柠条林地上轻度、中度和重度放牧阶段，土壤容重比对照地分别增加了26%、29%和38%。就不同放牧强度间相比较而言，均有随放牧强度增加而上升的趋势。这表明家畜的放牧活动，尤其是高强度放牧会导致土壤坚实度增加。随着放牧强度的增加，草地和柠条林地土壤表层（0cm～10cm）的含水量都相应的降低。而且对照地的含水量均高于3类放牧区，这与许多学者的研究结果是一致的，即不管在何种放牧制度下，高载畜量均能减少土壤渗透率，增加土壤冲积物。这是由于放牧强度增加，牲畜啃食与践踏强度加大，表层土壤容重与硬度都相应增大，直接影响土壤团聚体的形成与数量，其分散系数亦相应增大，导致总空隙度减小。再加上山坡微地形的倾斜，容易形成地表径流，使得降水渗到土壤中的量减少了，因而土壤的含水量也相应减少。在同等放牧强度下，山羊放牧地表层的土壤容重均高于绵羊放牧地，而表层的土壤含水量均低于绵羊放牧地。原因是山羊对放牧地的践踏较绵羊重，对土壤容重和含水量的影响也较绵羊大。总之，放牧活动导致土壤坚实，通透性变差，含水量下降。而且，这种影响随放牧强度、放牧时间的增加而加剧。对于对照地来说，放牧草地和柠条林地的土壤有机C含量都表现为轻度>；中度>；对照>；重度，这说明重度放牧对土壤生态系统的影响是严重的，而适度的放牧干扰却有利于林草地营养物质的循环，腐殖质的形成。
2．5有计划地实施生态移民
由于人口急剧增长，人类生存对粮食、燃料、住房的需求不断增加，不得不在瘠薄的土地上广种薄收、滥垦、滥牧、滥伐，以获得生活所需的粮食和燃料，加上国家又鼓励军民垦荒，黄土高原植被遭到毁灭性破坏。黄土丘陵地区一些深山区农民一年所生产的收入常常不能养家糊口，却要毁坏大量的生态植被，人均种植着十多亩甚至几十亩陡坡耕地仍难以养家糊口，而十亩陡坡耕地年均输入黄河的泥沙多达50t～100t。如果这些泥沙全淤积在黄河下游，就会增加1000多元清淤费。此外，他们为了炊事取暖、挖药材卖钱还要破坏耕地以外的生态植被。因此，在一定范围有计划地实施生态移民是减轻生态环境压力带有治本性的举措。根据联合国沙漠化会议标准，干旱区土地对人口的承载极限分别为7人/km2和20人/km2；我国国内学者研究认为，本世纪末我国干旱区人口承载力的温饱型、宽裕型和小康型分别为16人/km2、11人/km2和8人/km2。
而目前黄土高原半干旱和干旱土地实际承载人口超过这个标准的几倍。以陇中半干旱黄土高原区的定西市为例，2006年人口密度为147．61人/km2，可见人口对生态环境构成的超极限压力。如果能在自然资源状况比较好，生态环境有潜力的地区开发建设一些新经济区，将生态脆弱而不适宜人类居住区域、基础设施建设滞后区域、重点自然风景名胜区域及人口负荷严重超过环境容量地区的人口，通过积极创造条件，促进生态移民，尽可能减轻区域人口对生态环境的压力，使生态系统获得休养生息，应该是黄土高原生态脆弱地区保护和建设生态环境的重要选项。
从过去的实践来看，移民有两种移法，一种是由政府组织的“移民”，就像三峡移民那样的人口大转移，或通过行政规划的方式来发展“小城镇”，进而实现人口的有计划转移。虽然这一路径非常看好，但不仅需要大量资金，也需要快速发展的工业化的支持，因而实际操作起来困难重重。另一类是农民托亲靠友的自发迁移。尽管采用这种办法的迁移成本低，但实现的生态效益相应也低。因为，就生态保护而言，最需要迁出的是那些自然条件最严酷、经济最贫困、信息最闭塞的偏远深山区的农户。而这些农户又恰恰是自己无能力迁移的。近几年来的迁移者绝大多数是自然条件相对较好的农户，在有些地方，甚至出现了因为农户迁出过多而导致不少宜农耕地被撂荒的现象，出现了应该迁的农户迁不走，不该迁的农户迁走了的现象，因而达不到预期的社会效益和生态效益。所以，就近期而言，政府应进一步加强对移民工作的领导，做到上下统一，左右协调，使移民工作合理有序地运行，尽可能多地制造“无人区”，让大自然去慢慢地修复这些已经被破坏得遍体鳞伤的黄土地，让人们集中精力去修复人居区大量亟待修复的生态环境，做到自然恢复与人工修复并举，加快“再造西北秀美山川”的进程。
2．6休樵还植，“以能代赈”
有资料显示，在西部地区沙漠化面积不断扩展的原因中，草原过度农垦占25．4％，过度放牧占25．3％，过度采樵占31．8％，水资源利用不当占9％，其他原因占8．5％。因此，建议实施“以能代赈”政策措施，大力开发农村可再生能源，减轻生态植被压力。依靠樵采柴薪炊事取暖是黄土高原山区农牧民世代沿袭的基本生活习惯之一，这对生态植被的压力随着人口的增加而增加。要从根本上改变这种“靠山烧山”的传统习俗并非易事，问题主要是利用新能源的费用负担。很难设想让生活在温饱线上的农民自觉自愿掏钱购买其他燃料来替代历来靠樵采植被即可获取的传统燃料。所以，在目前以至今后一段时间内，政府应该适度加大财政扶持力度，支持农村大力开发可再生能源（太阳能、风能、沼气能等），并对目前农民生活必须的石化燃料给予适当补贴，实施“以能代赈”的政策措施。这样，既可帮助农民从繁重的樵采负担中解脱出来，从事其他生产增收活动，尽快摆脱贫困，又能有效保护生态环境。
我们在甘肃定西市调查中发现，农村居民的滥垦、滥樵、滥采的活动实际存在着一个经济收入拐点，即农民年人均纯收入达到4000元以上时，他们就会自觉改变依靠破坏生态环境来维持生计的习惯，开始追求更高质量的生活方式，所以，提高农村居民生活水平是制止人为破坏生态环境的一劳永逸的举措。2006年，该市农民人均纯收入才1760元，而生态脆弱区居民的人均纯收入更低。所以，如果没有特殊的扶持政策，要他们达到4000元的人均收入水平是需要等待时日的。
若按1998～2006年的全国农民收入年均增长率计算，至少还要等待20年。考虑到当地生态环境建设的紧迫性，应该说这是个拖不起的时间。因此，建议特别突出以下几个方面的政策扶持，尽快提高生态脆弱山区居民的生活质量：（1）研究制定可行的扶持政策，让贫困山区居民分享城市化带来的实惠，以防止他们在城市化进程中可能********或出现贫困化平移问题。毋庸赘述，城市化的基本规律是“捷足者先登”，而贫困山区居民的素质普遍相对低下，如果没有特殊的政策扶持，他们在城市化过程中********将是没有悬念的，即使勉强进城，只能是贫困化平移，增加社会不稳定因素。（2）实施稳妥迁移与积极安置相结合的办法，引导农村居民由被动的生态环境破坏者转变为主动的生态环境建设者。而采取政策引导、财政扶持的办法，让他们走靠种植养殖来制富的路子。这样，既能省掉由移民带来的诸多麻烦，还能节约大量财政费用。待到当地村民收入超越“收入拐点”，人与生态环境的关系就会转向和谐，届时，财政扶持即可淡出。
2．7黄土高原次生林区应该长期坚持“封山育林为主，辅之以人工措施”的修复策略
应该把“封山育林为主，辅之以人工措施”作为黄土高原次生林区植被恢复和森林经营的长期策略，即长期坚持封禁保护为主的林区经营方式，适当辅助以人工促进措施，包括人工抚育（间伐、松土、除草、林地清理等）、补植或补播乡土树种等，来提高林分质量和促进正向演替的速度，最终通过植被的自然演替能力，达到培育健康、稳定、高质量天然次生林分的目的。次生林区的主要经营目标应该是保护并培育好现有的天然次生森林资源，而不是重新大面积地培育人工林分。
这不仅是维护黄土高原地区生态安全的必然要求，也是提高森林资源数量和质量的需要，是实现林区可持续发展的必然选择。
经济发展与生态环境之间的关系既是环境经济学的研究对象，也是可持续发展理论关注的一个焦点问题。现代经济学理论认为，人们的生产和消费活动都有着程度不同的（负）外部效果，在产权不能完全明晰或信息不对称的情况下，这些（负）外部效果会造成个人成本与社会成本之间的偏差，从而引起市场机制的失灵以及资源配置的低效率，进而产生各种生态环境问题。历史地考察黄土高原地区几千年来特别是近千年来经济社会发展与生态环境演替之间此长彼消的关系，是对这一理论概括的又一实证。
