在地方政府和中央政府的目标不一致的领域，就存在着地方和中央博弈的情景。当中央的管制强度越大时，由管制产生的获利差就越大，寻租、俘虏等规避管制的活动就会越发猖獗，监督控制的难度就越大，于是引发了管制越强——问题越多——管制越强的恶性循环。
2．1荒地“公地悲剧”现象
“公地悲剧”现象在占黄土高原土地面积70%以上的广袤的荒地（指耕地以外的所有农村土地，包括荒山、荒沟、荒滩、湿地等）上表现得淋漓尽致，特别是对生态环境的破坏现象，更是令人触目惊心。
2．1．1滥垦现象我国的荒地自古以来就是名副其实的“公地”，这一土地制度的历史遗迹，恰恰因其纯粹的共有性被原封不动地融入新中国土地制度。早期，人类对荒地的开垦速度受到“马尔萨斯效应”的天然制约，因此，因开垦对生态环境的破坏程度也比较轻微。解放后，黄土高原人口数量的空前增加，加之生产工具的改进，农民开垦荒地的欲望迅速膨胀，由此对生态环境的压力相应达到前所未有的程度。据笔者对甘肃中部地区一些生态脆弱山区的调查，20世纪在当地出现了两次垦荒潮：第一次是60年代初的滥垦“自留地”，第二次是80年代初的滥垦“承包地”。经过这两次滥垦，当地原来保存比较完好的生态植被中的绝大部分变成了严重的水土流失源。在这两次垦荒潮中，若就开垦面积和对生态的破坏程度而言，以第二次尤为严重。当时，有些农户的垦荒面积占到原承包耕地的一半以上。
据测算，这类新增的陡坡地每年流失的表土平均厚达6cm左右，约为一般耕地平均流失量的10倍左右。“过度农垦、过度放牧和过度樵采占土地沙化成因的86%。”
值得一提的是乱开荒都是农民瞒着当地政府干的，因而其面积未被政府部门统计在耕地面积之内，这就是实际土地垦殖率比统计数字高出很多的一个重要原因。
2．1．2滥牧现象改革开放以来，发展放牧业是当地农民利用公共荒地资源来增加个人收入的普遍选择。根据我们对甘肃省定西市安定区北部几个乡镇的调查，在20世纪80年代后的短短几年间，农民放牧的羊只数量翻了两番多，由此加剧了本地区的生态失衡。
2．1．3滥樵、滥采现象因为经济拮据和交通不便，山区农民用于炊事取暖的燃料除了农田秸杆外，主要靠樵采荒地植被来维持，并且，因为荒地的公有性，农民只计算劳动效率而不顾及植物的再生繁衍特征，有枝砍枝，有根挖根，因此造成生态植被的灭顶之灾。据我们在甘肃中部地区的调查统计，当地农民每年约有3～7个月时间的生活燃料靠樵采野外柴薪来维持，因此每个农村人口平均毁坏植被多达0．3hm2～0．5hm2。形成了“越烧越荒，越荒越穷，越穷越烧”的恶性循环。
2．2土地集体所有制的产权缺失缺陷
集体所有制的基本内涵是农民作为集体组织的成员，都绝对平均地拥有对集体土地的成员权，但并不拥有按份分割农地所有权的权利，因而导致成员捍卫土地的意识淡化，使“公地悲剧”空间增大。相反，正因为土地所有者主体缺位，使土地的实际控制权顺理成章地落在集体“代理人”手中，各级行政权力都成功地扮演着所有制角色并操控土地运作。据调查，目前农民上访反映最集中的就是土地问题，这就足以证明土地问题的位置和分量。按照经济学的观点分析，我国集体所有的耕地制度，其属性是一种公有性仅次于荒地的“准公地”，因此，同样不可避免地会出现“公地悲剧”。笔者认为，我国运行半个多世纪的农村土地集体所有制的历史使命已经完成，现行的集体所有的农村土地制度安排有其自身无法克服的重大缺陷，这不仅是造成“三农”问题的最深层的原因，也是在生态环境保护和建设中无法绕过的一道坎。
无论这些“悲剧”上演的形式如何，追根溯源，都是土地使用者没有把土地真正当作自己的财产对待，对土地采取“虐待式经营”，从而造成耕地质量下降、水土流失加重等问题。我们在甘肃中部黄土丘陵沟壑地区做水土流失原因的调查时发现，中华人民共和国成立后的前三十年，是当地农村耕地“公地悲剧”现象发生最频繁最严重的时期，至今残留着大量陡坡耕地因管理不善，遭受山洪冲刷而被迫废耕的遗迹，变成了长期水土流失的主要源地，是当时耕地“名曰集体所有，实为无人管护”的历史见证。改革开放以后，“公有地悲剧”现象并未因此而消除，而且呈现愈演愈烈之势。集体所有、农户承包经营的农村土地制度，在当时的历史条件下，该制度获得了极高的社会赞誉。农业生产效率随着农民的生产积极性的提高而提高，体现了不容否认的制度绩效。但是，随着社会经济的发展，使这一改良式制度安排的创新能量很快释放完毕，逐步暴露出其内在的缺陷，再次面临新的挑战。
2．2．1土地的产权主体模糊根据现行国家有关法律法规，农村土地属于农民集体所有，但是，谁是所有权的真正主体、所有权主体和经营者之间是什么关系等，都缺乏明确的界定，是一种富有弹性的模糊所有制。名义上的集体所有制，实际上的干部代理制甚至村支书一人掌管制。由此导致在农村耕地配置过程中滋生大量问题，其中最突出的就是各地频繁出现的因土地出让引发的国家、地方政府、开发商和农民多方的利益非均衡博弈。一些地方政府官员凭借其极大的操控农用土地的权力，往往把土地非农化作为增加政府收入的主要渠道，在土地出让的巨大垄断租金面前，社、村、乡、县（区）的各级头头脑脑就会以所有者代理人或所有者主管的身份出现，依靠行政纽带结成“利益共同体”（在这里私利往往被蒙上公利的面纱，公私利益交织在一起），在与中央政府、原承包农户的“三角”博弈中游刃有余，经常是唯一的赢家。在与中央的博弈中，则以土地垄断所有者（官员代替了集体，权力俘获了权利）的特殊身份，连中央“最严格的土地管理制度”都被“以租代征”、“划整为零”等恶性膨胀的“灵活性”变通为一纸空文，使层层土地监管执法机构形同虚设，成了一个百药无效的顽症；在与农民的博弈中，可颐指气使原承包农户“个人服从组织”，不然，就以“干扰公务”论处。而承包农户又因为对出让土地的所有权缺失而底气不足，即使涉及到众多农户，理性的农民一般都不愿去做“炒大家的豆子爆自家锅”的事而忍气吞声，表现出无奈的“软骨症”，这就是多年来耕地被滥圈、乱占现象愈演愈烈背后的潜规则。研究表明，在当前土地出让收益分配框架下，农民通常只能得到开发商所支付的补偿额的10%～20%。与此相关的另一个现象是中央高层和相关部门“千呼万唤始出来”的《物权法》虽然明确了农村土地承包期满可继续承包，使农民的土地权利更有保障，但是，《物权法》第184条中又规定：耕地、宅基地、自留地、自留山、宅基地等土地使用权，除法律规定外，不能用于贷款抵押。从这些法律用语中都明显折射出农村土地集体所有制无法跟进改革大潮的窘境。
2．2．2土地产权权能严重残缺比如，使用权仅局限于农业，不允许抵押、转让、转卖；收益权中仅仅限于农产品的收益，如果在土地交换时发生的收益农民不能支配等。由此引致承包农户在承包地使用中普遍表现出重短期而忽视长远的机会主义行为。
2．2．3土地使用期限偏短由此引发土地使用和保护中的短期行为，这类行为对“退耕还林（草）”工程构成严重潜在危害。我们在调查中得知，大多数退耕农户之所以踊跃参与退耕还林（草）的目的与国家追求的预期目标并不一致，以最少的劳动能够得到全额的退耕补贴是退耕农户的第一选项，而对退耕地未来的生态状况及由此决定的经济收益的关注态度则表现出令人惊讶的淡漠。究其原因，一是在半干旱地区，一般地段种植生态林很难成功，即使成功，只能长成“小老头树”，虽然有比较好的防止水土流失的作用，但经济效益微薄；二是农民普遍缺乏长期打算，在衡量投入（劳动和资金）的回报期限时仅考虑现在还剩余的承包期，所以，从改造生境到苗木管理，都存在短期行为。
2．2．4不利于土地资源保护在资源环境保护方面，为了取得眼前利益，农民不惜以损害土地的质量为代价，甚至出现了大量的因卖土卖石而恣意毁坏农田的现象；再如，因不愿投入资金和劳动而造成大量农田被自然灾害毁坏，这种现象在山区比比皆是，川塬地区也不鲜见。
2．2．5滥用宅基地问题严重相对比较短的生产用地期限与无限期的住宅用地期限的差异，导致目前农村出现大量闲置的住宅。现在，农村有大量农民已经在城市长期定居，但是，因为宅基地具有不同于耕地的无限期的拥有权，一般都采取了空闲搁置的办法，不仅浪费了稀缺资源，而且成了影响村容整洁甚至影响农村稳定的因素。
3传统集体林地制度缺陷
3．1改革开放以前的三十年在建国后的第一个三十年间，半干旱黄土高原的林业是靠耗费大量极廉价的劳动力来进行的。在各个乡、村、社（当时叫公社、生产大队、生产小队）都建起了大小不等的各自的集体林场，因为这类林场都是“有人栽树，无人操心”的“准公地”，不可避免地出现了黄土高原地区不无遗憾的长达几十年“年年造林不见林”现象。
3．2农村改革开放以来的三十年
实事求是地说，相对农业而言，林业的改革并没有取得预期的让人欢欣鼓舞的绩效，反而在一些地方出现了始料未及的问题。比如，在落实国家“林业三定”（稳定山林权属、划定自留山、确定林业生产责任制）集体林权改革政策过程中，出现了与预期大相径庭的结果，很多地方仿照耕地改革的办法，照瓢划葫芦地对集体林按人头划分给农户，结果因为半干旱气候地带的林业生产具有经济回报周期长的特点，再加之林地离家远，管护成本高，因而大多数农民采取“大的挖倒用材，小的拔了烧柴”的规避个人利益风险的行为。也有少数地方的集体林地尽管保留了集体所有的牌子，并派备了林场管理人员，但是，因为“护之者寡，毁之者众（有的管护人也是社会人身份、经济人本色，对所管护的林木‘明修栈道，暗渡陈仓’）”，集体林地很快名存实亡。
按照制度经济学原理，集体所有制的林地安排不可能走出低效困境：一是因产权残缺，致使承包人进行生态治理的资金来源受阻。如果林地承包权利是一个完整的物权，可以自由抵押获得贷款的话，生态环境治理资金的筹集就会容易得多，从而刺激农牧民选择高效舍养牲畜，既提高了收入，又减轻对生态环境的压力。但是“集体所有”导致的产权残缺使林地承包经营权抵押的设定出现了操作困难，金融资本难以进入农村。二是产权残缺不利于生态建设者扩大生态治理规模、实现规模收益和外部效应“内在化”。相对于农业而言，林草业具有生长时间长，劳动投入少的特点，需要进行规模经营。而土地“集体所有”隐含着平均分配和村组分割占有，又没有土地流转市场，通过交易实现规模经营的可能性很小。面积太小使林草业经营者难以高效利用林草产品，管护成本高，一些外部效应无法“内在化”。三是产权残缺难以保障林草地承包主体的收益权。土地的第一次流转解决的只是承包主体占有土地的问题，再次流转才能保障林草地承包主体的收益权。毕竟林草地的承包人占有土地的目的是想通过交易获取经济利益。目前各级政府比较重视土地的第一次流转，却忽视土地的再次流转。
4土地制度创新建议
