1生态补偿制度缺失对生态植被建设的负面影响
据权威机构研究结论，我国缺失通过调整相关主体的环境利益及经济利益分配关系，从而激励他们的生态保护行为的生态补偿制度机制。由此导致的结果就是环境利益及其相关经济利益在保护者、破坏者、受益者和受害者之间的不公平分配。比如，受益者无偿占有环境利益，保护者得不到应有经济回报，破坏者不承担责任和成本，受害者得不到应有的经济赔偿，责任人缺失保护的经济压力等一系列问题。
另外，现有生态补偿政策普遍带有较强烈的部门色彩。这与我国的资源开发与保护，以及生态环境的维护涉及多个行政管理部门的现状有关。比如在林业方面，我国已经实施的相关生态补偿政策有退耕还林、生态公益林补偿金、天然林保护工程等，虽然其初衷是为了减少森林资源的破坏，修复生态环境和维护森林生态系统功能，但政策的效果并不尽如人意，存在许多问题。
1．1过度补偿与不足补偿并存
笼统的政策设计偏离具体实际，造成过度补贴和不足补贴现象并存。以退耕还林补偿政策为例：该政策规定在黄河流域实行统一补偿标准，这一政策设计对于气候比较湿润和地理条件比较好的地区，退耕农民因补偿不足而缺乏积极性；而在气候干燥和地理条件差的地区，每hm2退耕还林土地3000斤粮食（或2100元现金）、750元种苗费、300元管护费的补偿标准大于退耕地的机会成本，这种过度补偿就是一度导致国家退耕还林计划在半干旱地区失控的主要原因，这是中央政府在2003年进行退耕还林政策调整主要原因之一。
1．2补偿空白
与国家项目工程形成鲜明对照的是非国家项目工程类的生态产品和生态服务一直存在补偿不足甚至补偿空白问题。例如农民自觉栽种的树木、草类，从来得不到应有的生态补偿。（1）遍布各地的成功造林者没有得到应有的经济补偿。像席尚银用毕生气力绿化荒山，虽然得到了理所应当的各级政府给予的政治荣誉，但是，始终没能得到应得的经济补偿。毋庸讳言，缺乏经济激励的政治精神鼓励的分量在市场经济中的经济人心目中是被大打折扣的。（2）对生态公益林的实际保护者没有给予应有经济补偿。在过去，对林相、森林覆盖度、森林结构等重要生态指标未加考虑，导致林农对生态公益林的维护没有积极性。
1．3工程管理中存在经济补偿体制机制缺失
国家生态建设项目，因工程管理体制不顺，效益难以提高。长期以来，我国的生态工程建设，计划经济的色彩相当浓厚，一直采用按国家投资计划将建设资金分配给部门和地方，然后由建设单位自行组织实施的管理模式，建设单位既是工程建设的组织者和实施者，又直接承担了工程建设的监督和管理职能。这种在计划经济体制下形成的运动员和裁判员一家人的自我封闭运行模式，缺乏必要的监督和制约机制，从而形成了工程投资、进度、质量一家说了算的模式，降低了工程建设管理的透明度，部门利益扼杀了工程效率。另外，奖惩机制不顺也是当前生态工程管理过程中存在的突出问题之一。如受益者无偿占有环境利益，保护者得不到应有的经济回报，缺乏保护的经济激励，破坏者没有承担破坏环境的责任和成本，受害者得不到应有的经济赔偿等。以淤地坝为例，经过一段运行之后，现在保护良好的大都是：或者周围群众的公共环境意识好，或者对实施保护的专人的经济待遇解决得好；相反，凡是没能得到应有保护的都有“公共牧地悲剧”问题，致使工程效益下降，工程寿命缩减。
2生态补偿制度创新对策探讨
中国现代化战略研究课题组发布的《中国现代化报告2007》建议，我国应建立生态补偿机制，以促进我国现代化建设。为了进一步提高生态保护和建设的质量和效率，必须尽快建立、完善和优化生态保护和建设补偿制度机制，科学调整生态及环境保护者、破坏者和受益者的利益分配关系，真正理顺政府与农牧民之间的关系，使农牧民自觉参与到生态环境的保护和建设中来。
2．1发挥政府的主导作用，积极引入市场机制
实践证明，由政府部门包打生态建设天下的时代已经过去，政府买单，市场运作，是今后生态建设和环境保护的主要方式。必须坚持市场化取向的改革，引入市场机制，让市场发挥基础性作用，政府发挥“补缺市场”的作用。（1）林草植被补偿。按照市场机制的本质要求，凡是老百姓所种植的林木、草地植被，都应有完整的产权，而且因为生态产品的公共特性，理应得到有法律保护的补贴。特别是在半干旱黄土高原地区，实行生态植被直接补贴相对于粮食直接补贴更具有全局性意义。因为，实践已经证明，对于半干旱黄土高原地区而言，实行粮食直接补贴的作用主要是鼓励农民生产粮食，以免撂荒耕地，而对于全国粮食安全的影响则是有限的。但是，如果任其生态环境持续恶化，将危及整个国家的生态安全。关于补偿范围、方法和标准，都有待深入研究，通过实践不断完善。总之，应以能够充分调动农牧民积极建设生态环境和节约经费为原则。可考虑设列黄土高原生态建设财政专项，用于各类生态专项支持。比如，对舍饲羊按只数给予直接补贴；对农民种植的林草按面积数量和生态效益质量给予补贴等。（2）项目工程长期管护补偿。比如，对一些受益人口相对分散，产权难以分割的水土保持工程，在尽可能明晰工程所有权的前提下，通过承包、租赁、股份合作或组建使用者协会等方式，将所有权与经营权分离，将经营权与工程管护责任相统一；也可以将部分所有权移交给受益农户，明确由农户负责工程的保养管理养护工作，以保证工程的完整性和使用方向。对于一些具有一定收益、适合经营的基础设施，如人口集中地区的农村水电、统一供水等，可通过公开拍卖，转让工程的所有权和使用权等方式，由购买者自主经营管理，并由其负责工程的管护，主管部门对其进行监督。既使保护者或购买者得到应有的经济补偿，又不影响生态项目工程正外部性效益的正常发挥。
2．2实现黄土高原税收制度的“生态化”创新
环境经济学的理论研究主要集中在如何利用税收、补贴以及排污定额等手段减轻环境破坏，实现有效率的资源利用；或设计激励机制，减轻因信息不对称所造成的环境污染等。
为了提高黄土高原生态建设效率，有必要设立“黄土高原绿色税收区”，实现税收“生态化”创新。即对采用“清洁生产”的企业，对于“封山造林（草）”的农场和个人，政府可以通过财政补贴、贴息、国债、税收返还等手段加以扶持，对于大型环保基础设施和生态工程的建设，政府可以通过补贴、减免税等手段引导企业、个人增加对环保设施的投资。
2．2．1实现税种“绿化”这里所谓税种“绿化”，就是政府通过征税、减免税等手段来调节政府和企业对环境保护的投资关系，透过对现有部分税种的改革和完善，体现环境保护的要求。如提高资源税、消费税税负，同时扩大征税范围，改变计征办法等。庇古认为，当存在正外部性时，要给予补贴或税收上的优惠，鼓励其多生产，而当存在负外部性时，则需要对企业征以特别的“生态税“。通过征税，使污染行为的成本提高，从而使其产品的价格提高，进而减少对这种产品的生产或消费。在“生态税”推出之前，可以考虑先推出“生态附加税”。“生态附加税”类似城建税或教育费附加的形式，可附在3种主要税种（增值税、营业税、企业所得税）上。环境税（绿色税）已被西方广泛采用，如果宽泛地理解，环境税包括专项环境税、与环境相关的资源能源税和税收优惠，以及消除不利于环保的补贴政策和收费政策。严格来讲，环境税主要是指对开发、保护、使用环境资源的单位和个人，按其对环境资源的开发利用、污染、破坏和保护的程度进行征收或减免。一是通过开征“生态税”和政府财政转移支付，对在生态建设中做出贡献的企业和农民进行生态补偿。二是将黄土高原地区作为“生态税”试点区。
2．2．2改增值税为消费税现行税制中涉及生态环保方面的税收目前只有少量零散地存在于增值税、消费税等税种中。目前，生态环保的主体税种不到位，相关的税收措施也比较少，并且规定过粗，难以操作。这些税种设计之初对生态环保考虑得很不充分，缺乏系统性和前瞻性。若把增值税改为消费税，产品卖到哪就在哪纳税，然后由中央与地方分成，利益共享，将有利于遏制对于资源环境的过度消耗。
同时，有必要保留甚至新出台绿色的环境收费项目，以加大对污染者的收费力度。国际经验表明，只有当污染者上缴给政府去治理的费用高于自己治理的费用时，污染者才会真正感到压力，从而主动采取措施去自己治理。
2．3施行“生态购买”
“生态购买”是通过市场经济的利益驱动方法来切实保障生态安全，即是指国家为了生态环境的持久安全，在生态环境建设中实行国家市场经济体制，选择生态环境极端落后且又具有全局意义的地区，启动专门的项目，确立专门的职能机构，每年依据林草的数量和生态质量来付给林草所有者相应的货币，找准国家要“被子”与农民要“票子”的结合点，由目前的博弈格局转变为“国民同利、同心”的格局。购买的主体是国家，只购买林草的存在权（发挥生态效益），所有权、使用权仍归村民。界定购买对象，明确购买目标，以一定的计价标准，有的放矢地进行购买。
2．4创新二维融资机制
我国的生态补偿融资渠道主要有财政转移支付和专项基金两种方式，其中财政转移支付是最为主要的资金来源。从目前我国生态补偿的财政转移支付方式看，纵向转移支付占绝对主导地位，即中央对地方的转移支付为主；而区域之间、流域上下游之间、不同社会群体之间的横向转移支付微乎其微。这种完全由中央政府买单的方式显然与“受益者付费”的原则不相符，需要中央财政拿出巨额的资金来实行补偿，导致中央财政压力过大。通过富裕地区直接向贫困地区转移支付，通过横向转移改变地区间既得利益格局，实现地区间公共服务水平的均衡，提高生态保护区人民生活水平，缩小地区间经济差距。
2．5将生态补偿机制从政策层面上升到法律层面
首先，生态补偿机制应该是个法律问题，如果只当作政策问题，其时效性和权威性都是有限的。黄土高原生态建设和环境保护呼唤加快进行生态系列立法，这是建立和完善生态保护补偿机制的根本保证。
其次，对自然资源开发与管理，生态环境保护与建设，生态环境投入与补偿的方针、政策、制度和措施进行统一的规定和协调，以保障生态环境补偿机制的建立。在制定生态补偿标准时，欧盟广泛采用“机会成本法”，即根据各种环境保护措施所导致的收益损失来确定补偿标准，然后再根据不同地区的环境条件等因素制定出有差别的区域补偿标准。根据我国地区差异性，补偿标准在区域之间也应有差异，有些项目的补偿标准在政策制定时就设定一个范围区间。为此，制定科学生态补偿标准有两个思路：一是根据某一生态系统所提供的生态服务来定价；二是根据生态系统类型转换的机会成本来确定。从目前来看，根据机会成本来确定补偿标准的可操作性较强，但是，从公平性来讲，根据生态服务价值来确定补偿标准更合理。因此，建议政府根据机会成本来制定生态补偿标准，同时加强对生态系统服务功能的价值化研究扶持力度，逐步向根据生态服务订立补偿标准的方向过渡。同时，调整补偿标准应考虑通货膨胀、原始投资成本和林地产权以及土地价值因素。
2．6建立生态环境补偿基金
生态环境补偿基金应该由政府拨出一笔专项资金，除优化原有支出项目和充实财力以外，还可以通过各种形式的资助及援助，逐步构建以政府财政为主导，社会捐助、市场运作为辅助的生态补偿基金来源。例如宁夏西吉县耗资千万元退耕还林多达8．6万hm2的林草建设工程，由于过多考虑生态利益和长远利益，忽视农（牧）民的经济利益和近期利益，对农户的激励强度和激励时限都不足，难以维持农（牧）民保护生态环境的动力，农（牧）民不断毁林毁草，致使6．6万hm2林草日渐消失。与此相反，陕西榆林地区生态环境建设却取得巨大的成就，其主要原因就是国家在每平方公里无偿投入累计高达40万元的资金。
2．7实行差别补偿
一是在不同地区确定合理的补偿标准，即受补偿地区间的资金配置问题。例如，将原定的退耕还林补偿标准再按不同的机会成本予以具体化，建议对黄河流域的退耕还林标准尽快进行调整。按天然降雨量进行分类，适当提高天然降雨450mm以上地区的退耕还林标准，450mm～350mm地区保持不变，适当减少350mm以下天然降雨区的补偿标准。另外，建议立即开始对农民自己种植的生态植被按生态价值进行合理补偿。二是根据产业结构调整的进程和生态经济系统的演变规律，确定补偿金在时间轴上的配置方式，即在不同的时段按当期价格指数对补偿数额进行合理调整。
