1913年10月13日，英国操纵所谓的中英藏会议在印度北部的西姆拉召开。会上，英国唆使西藏“代表”提出西藏“自治”的五项要求。英国代表麦克马洪也提出：“中国承认********”，自昆仑南定塔以南至新疆、青海全部、甘肃省西部、四川康定和云南阿墩子以西为西藏境界，英国与西藏单独订约等6条提案。这些荒谬要求为中国代表所拒绝。12日，会议移至印度德里举行。1914年2月17日，以调停者身份出现的麦克马洪又提出一个所谓“折中方案”，把西藏、青海、西康及甘肃、四川、云南的藏区统称为西藏，其中金沙江以西地区称之为“外藏”，以东地区称之为“内藏”；“外藏”完全独立，“内藏”则“中藏共管”。3月24日至25日，麦克马洪用他们炮制的一份五十万分之一的地图，把在会议期间从来没有讨论过的中国和印度的边界问题，背着中国中央政府而同西藏地方代表在会外以秘密换文形式强迫西藏代表划了一条中印东段边界的所谓边界线，因是英国侵华分子麦克马洪划后诱骗西藏地方政府列席会议的无任何决定权的代表同意的，所以又称“麦克马洪线”。从地图上由麦克马洪把9万平方公里的中国领土划归印度，完全非法、无效。这条线英国多年不敢公开，当时的中国政府不承认非法的“麦克马洪线”，以后历届政府也从未承认过。1914年4月27日，英国提出一个条约草案，主要内容有：“承认外藏自治”，其“内政暂由印度政府监督”；“西藏中央政府”在“内藏”仍保留其已有之权；中国不得驻兵藏境；“中国政府与西藏有争议时，由印度政府判决之”。中国政府拒绝接受这个条约草案。7月3日，英国勾结西藏地方“代表”私行签定了非法的“西姆拉条约”。中国政府代表拒绝在这个条约上签字，并正式声明，凡英国同西藏地方当局本日或他日签定的条约或类似的文件中国政府一概不予承认，会议宣告破裂。英国侵略西藏的企图再次受挫。但是，英国并未放弃侵略西藏的野心。在其后几年中，一直不断要求北京政府和英国签定有关西藏问题的条约。
巴黎和会最后通过的《凡尔赛和约》决定将德国在山东的一切权利让给日本，对中英西藏交涉产生了很大的间接影响。1919年“五四”反帝爱国运动爆发，愤怒的反日风潮席卷全国，中英西藏交涉也随之臻于高潮。5月10日和20日，朱尔典两度访晤外交部次长陈箓，要求尽快议定藏约。陈答复因山东问题已引起如此风潮，眼下西藏问题恐难进行。8月13日，朱尔典带着英印炮制的解决西藏问题的方案再访代外交总长陈篆，双方的重大分歧仍是界务。从西姆拉会议上非法的“麦克马洪线”划分内、外藏，到第一次世界大战结束前取消内、外藏的划分，英国的目的始终是为了促使西藏早日脱离中国而“独立”。但历届北京政府不敢擅自答应英方的过分要求，这主要是由于全国各界人士的反对。北京政府曾电询新疆、云南、四川、川边各地省长、都督、镇守使对于续定藏约、解决藏案的意见时，各地一致反对。北京政府只有拒绝英国的要求。中国人民强劲的反帝爱国浪潮直接影响了中英西藏交涉。“五四”运动迫使北京政府与英国关于西藏的交涉转趋强硬，明确拒绝与英国再行开议。英国当局逐渐认识到，在中国人民开始觉醒之后，单纯使用传统的外交高压手段和欺诈手法诱迫中国政府就范已难奏效。于是转而退居幕后，策动和支持西藏上层反动势力分裂祖国，妄图最终将西藏蜕变为在英国庇护下的“独立”国家。这个阴谋政策在很长时间内影响着中国西藏地区的安定。
三、善后大借款
袁世凯政府成立后，为争取帝国主义列强承认，借以取得国际上的政治支持，同时还为解决财务危机和筹措镇压南方革命党人的军费，同侵华列强进行了称为善后大借款的谈判。
袁世凯一上台就马上和列强的金融联合侵华工具——四国银行团商讨借债。但此事遭到南方革命派的坚决反对，没有成功。
列强对华借款有优先权的条件，其目的是在于垄断对华贷款，限制北京政府的借款范围，以便将来从金融上控制北京政府，袁世凯急于取得垫款，基本上同意接受银行团的条件。
为了更有效地垄断对华借款，在经济方面列强当时就对华的“一致行动”原则保持协调，英、法、德、美四国还特意邀请日本和沙俄参加国际银行团，并于1912年6月18日在巴黎签定了合作协定，“四国银行团”扩大为“六国银行团”。
“六国银行团”成立伊始，提出给北京政府先垫款白银8060万两，但条件极其苛刻，如：规定垫款的用途；作为借款担保的税收，由海关或类似的机构管理；借款的用途，由“六国银行团”监视；垫款作为大借款中的一部分，中国在善后借款期中不得与“六国银行团”以外之银行接洽贷款；中国政府且应承认在五年借款期间银行团为中国政府的财政代理人等。
但这项贷款条件连急于用钱的袁世凯也感到难以接受。消息传出，全国舆论大哗，激起各地人民的强烈抗议。袁世凯政府便停止了借款谈判。然而，北京政府财政上面临危机，迫切需要贷款，便分头接洽小额贷款。1912年8月30日，中国驻英公使刘玉麟和英商克利司浦公司订立了《五厘金镑借款合同》，借款一千万镑。但这一合同被“六国银行团”认为是损害了它的对华垄断地位，便于10月23日联合向北京政府抗议。迫不得已，北京政府在25日表示愿意取消和英商克利司浦公司的合同，同“六国银行团”重新谈判大借款合同。
此后至1913年2月，大借款合同主要内容基本敲定。但“六国银行团”内因竞相争夺对中国财政的监督权、在各国委派的人员问题上发生争执而延缓下来。其间，由于美国和日、俄在侵华利益上发生冲突，美国认为银行团已不能为美国的扩张政策服务。因为俄、日两国在参加银行团之初，就曾分别声明，银行团的在华活动，不得损害沙俄在北满、外蒙古、新疆和日本在南满、内蒙古东部的特殊利益。美国原来的打算是要借国际银行团的名义，进一步将美国资本势力打入东北三省，从而与日、俄对抗。所以，它主张银行团的投资范围，应扩大到中国的各个方面。拟恃其雄厚的资本实力，在整个中国的经济活动中，夺取领导地位，可是，沙俄和日本的声明，却正好是为了抵制美国这一企图。这便使美国企图利用银行团的打算落空。美国为了保持行动自由，骗取中国人民的好感，便宣布退出“六国银行团”。
美国的退出，其他列强的你争我夺，借款谈判的久拖不决，迫使银行团不得不在借款条件上作些让步。而袁世凯政府为对付南方的二次革命，镇压人民反抗，急需列强输血打气。因此，在列强稍微作让步后，1913年4月26日，北京政府和银行团签定了《善后大借款合同》，史称“善后大借款”。
该借款合同的主要内容如下：
（1）合同规定借款总额为英金2500万英镑，按年利五厘付息，借款期限为47年。
（2）借券九折出售，并须扣除6％的佣金。北京政府所得仅有84％，即2100万镑。
（3）借款的指定用途包括：偿还到期的外债和垫款，赔偿各国侨民在辛亥革命期间的所谓“损失”。若再扣除上述几项之外，剩下的余额仅有760万英镑。北京政府实际收到的现金，尚不足总额的40％。而规定47年还清的本利合计，则为6789万英镑。
（4）合同规定，借款以盐税收入为担保。为此，北京政府须在北京设立盐务署，署内设立稽核总所，由中国总办一人、外籍会办一人主管。各产盐地区设立稽核分所，内设经理、协理各一人主管，由华、洋人员分别担任，其等级和职权完全平等。盐务进款，非有总办、会办会同签字的凭证，不得提用。
由于这些规定，使中国的盐政主权落入帝国主义的手中。这笔借款到手后，袁世凯将其中的大部分用于镇压南方“二次革命”，使南方“二次革命”很快失败，巩固了袁世凯的反动统治，打击了中国南方革命势力。而西方列强从中国既攫取了重大特权和利益，又控制了北京政府的财政，加重了对帝国主义的依赖。善后大借款加深了中国半殖民地化的民族危机。
