有人说，计划供应的住房用地指标并不少，是开发商囤地才造成住房用地短缺。但是，据国土资源部调查，截至2004年年底，全国有闲置地26.37万公顷，其中因权属纠纷、动迁困难、规划变更等政府工作原因批而未供的占51%，开发商囤地的只占27.3%。开发商囤地的原因，一是房价涨得快，即时开发不如延期开发，延期开发不如不开发获利更多，所以囤地；二是拿地时楼面价高，遇到房价下降的预期，为了避险也就囤而不开发。为消灭闲置地，近年政府做了大量工作，对囤地的开发商采取罚款、限期开发、逾期收回等行政措施，但即使全部生效，也不能改变住房用地短缺的基本形势。要有一个平稳的土地市场，才能从根本上解决开发商囤地问题。
大规模建设保障房不能降低地价、房价
为解决广大城镇中低收入居民的住房问题，从2008年起，政府启动了大规模的保障性住房建设，并对保障房采取划拨供地、减免税费等措施以降低成本。国家计划“十二五”期间要新建3600万套保障房，覆盖率达到20%左右。如此大规模的保障房入市，提高了总体的房地产开发投资和房屋销售面积，肯定能拉低住房的平均价格，但是，这并不能降低普通商品房的价格。
一是因为保障房建设挤占了普通商品房的用地指标。国土资源部对保障房用地的态度是优先满足、应保尽保。2010年以来还增加了城镇村建设用地指标，并且明言要增加普通商品房土地供应，但是，规定的城镇村建设用地指标在扣除保障房等用地指标后，还有多少能用在普通商品房用地上，能否满足普通商品房建设的需要呢？这就很难说了。普通商品房供地不足，价格还会上涨。
二是为了吸引开发商参与保障房建设，许多地方采取出让商品房用地配建保障房的办法。建造保障房利润薄，开发商自然会把建造保障房所减少的利润加到商品房头上，从而抬高商品房的价格。
而且，各地对保障房的供应对象都有严格限制。刚进城的外来人口、农民工、刚毕业的大学生纳税或交社保费不到一年就不能申请公租房，收入超过保障房的供应标准、但又买不起商品房的“夹心层”的住房需求也不能解决。所以，现行政府援助与市场供给的住房配置制度并不能降低地价，也不能做到“无缝衔接”“全覆盖”解决全体居民“住有所居”的问题。
降低地价要靠开放竞争、城乡统一的土地市场
以上分析说明：地价高涨的根本原因是政府垄断房地产土地供应。那么，降低地价的治本办法就是在制度上重塑房地产市场，破除政府对土地供应的垄断，让集体土地（建设用地使用权）入市，建立城乡统一、开放竞争的地产市场。城镇居民和开发商可以按照他们预期的住房需要寻找所需土地，且有众多的土地供应者向他们供应土地，通过竞争使地价、房价日益趋向供需平衡的均衡价格。这样，土地价格才会（自然会）回归到真实反映其稀缺程度的价格水平。
中央已经看到这一步。2007年中共十七大报告就提出“加快形成统一开放竞争有序的现代市场体系，发展各类生产要素市场，完善反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的生产要素和资源价格形成机制”。
2008年中共十七届三中全会又重申“逐步建立城乡统一的建设用地市场”。2011年“十二五”规划纲要也把“促进……生产要素在城乡间自由流动……完善城乡平等的要素交换关系……逐步建立城乡统一的建设用地市场”作为“十二五”期间要完成的任务之一。
为此，需要修改《土地管理法》和《物权法》，赋予集体土地设定和处分建设用地使用权的权利；赋予农村宅基地使用权人处分（出租、出让）其宅基地使用权的权利；修改《土地管理法》第43、第63条，让集体土地也能进行非本集体成员所需的非农建设；修改《宪法》“城市的土地属于国家所有”的条款，使城市建设规划区内的集体土地（包括城中村土地）也能参与城镇住房建设。
修改这些法律条款也意味着使所谓小产权房合法化。小产权房能够向农民工、外来人口和所谓“蚁族”提供政府未能提供的廉租房、廉价房，能够降低房价，其作用已广为人知，反过来也证明了建立开放竞争、城乡统一的房地产市场的可行性和必要性。
调整并减少房地产开发、交易环节的税费
现在的房地产开发交易有11项税、57项费，税费占房价的比重一说是20%～30%，一说是15%左右，无论哪种统计口径，税费总是房价的重要组成部分。
细究税费的内容，据一份《房地产开发项目报批报建费用明细表》，可以发现税费重复征收和苛捐杂税太多，而且重开发、交易环节，轻保有环节。最近传来好消息：财政部准备对房地产交易环节征收的税种进行简并，并逐步推开房产税。这个消息绝好，可能降低交易环节税负，从而降低房价，希望尽快实行。
另外，各种收费也应当及早清理。费是政府对房地产投入资金、劳务、工本等的补偿，不能指望从收费中赚钱。现在税费重复征收十分严重，如既收土地使用税，又收土地使用费；既收耕地占用税，又收耕地占补平衡费（或称土地开发费）、新菜地建设基金；既收城市维护建设税，又收水、电、气、热的各种增容费、市政配套费；既收固体垃圾排放费，又收垃圾托管费。有些收费定价过高，如购买地形图开支，要降下来。
总之，要使房价降下来，还需要按正租、明税、清费的原则对房地产的税费进行清理。
重塑房地产市场可能遇到的风险
1.冲击耕地保护的风险
构建城乡统一、竞争开放的房地产市场可能的风险之一是冲击耕地保护。许多人反对集体土地进入房地产市场也是顾虑耕地会保护不住。其实，这是过虑了。
面临住房供应严重不足的形势，一旦开放集体土地进入房地产市场，肯定会出现蜂拥入市建房的情况。但是，这种情况不会持久。市场自有市场的调节规律，在住房建设接近供需平衡时，建房占地自会放缓，以至停止。
集体土地建房是否必然大量占用耕地？在城镇常住人口年年增加，城镇规模年年扩大，而且在城市还有集聚效应时，城市扩张定然采取“摊大饼”的方式，所以，无论国家建设还是集体建设，占用一些耕地是必然的。然而，农村中有大量空闲宅基地、破产闲置或低效利用的集体建设用地，只要确权，赋予集体土地的建设用地使用权、宅基地使用权等可以入市流转的权利，这些土地自会按照市场需求，用于住房建设，不需占用耕地。而且城镇房价降低，农民工可以举家进城定居，农村可以腾出更多的宅基地来建租赁房、商品房。再说，征收耕地占用税和加强规划管理，也可以调控集体土地的建房活动，使集体土地建房占用耕地不至于失控。不过，现行的规划方法得改：一则规划不能以严格保护耕地、严格控制建设用地为目标，而要以统筹协调耕地保护、住房建设和生态建设的土地需求为目标；二则规划方法得改，不能再做指标分配式的规划，要改做公众参与式的规划。现行指标分配式的规划貌似严格，但脱离实际，得不到实施，起不了规划调控的作用。
2.减少地方财政收入的风险
构建城乡统一、竞争开放的房地产市场，政府就不需要征这么多地来建设保障房、商品房。地价降低，土地出让金也随之降低，这样一来，肯定会减少政府的出让金收益。目前，地方政府对土地出让金的依赖已如此之深，城市基础设施建设、土地整治、水利建设、教育基金等都要靠土地出让金收益支付，还有上万亿元的地方债指望用土地出让金偿还，减少出让金收益肯定会危及地方财政收入。这是政府反对集体土地入市的主要原因，也是政府要求分配集体土地增值收益、要求农民集体补交出让金以换取小产权房合法性的呼声四起的原因。
然而，无论根据马克思地租学说，还是根据市场经济理论，只要允许集体土地进入房地产市场，土地开发收益就应当归土地所有权、使用权人所得，政府没有站得住脚的理由要求从中分一杯羹。政府可以征收与国有土地同样的税收来募集财政收入，却没有理由要求分享集体土地的开发收益。
所以，要避免减少地方财政收入的风险，需要推进以取代“卖地财政”为目标的财税制度改革，调整涉地税费，征收房地产税，为地方政府建立起与其事权相匹配的、稳定的税源。这也是重塑房地产市场必须同步实施的一项改革。
（原载财新《中国改革》2013年第2期）
