三是就业统计工作滞后，统计指标含糊，影响工作决策。一方面，统计工作不能满足实际就业工作需要。由于统计工作不完善，劳动力调查制度未建立，季度、半年等就业形势不清楚，影响对整个经济形势的分析判断，影响科学决策。另一方面，统计指标体系不明确、不健全。如“城镇登记失业率”，并不能准确反映我国的失业状况；对“实现新增就业人员”认识不一致，准确统计难度较大；对农村劳动力就业和农民进城就业以及失地农民就业，基本缺乏科学统计。
四是促进就业需要尽快立法。最近，在北京召开的“中国就业论坛”会上，一些中外官员、专家提出的劳动者不仅要充分就业，而且要实现其权益受到严格保护的“体面就业”的观点，受到普遍赞同。但是，如果不尽快制定就业促进法及相关法律，我国城乡劳动力将很难实现体面就业。
五是社会保障体系建设与就业形势和就业特点不相适应，影响开展就业工作。目前，除广东等少数地区在探索实施农民进城就业社保、灵活就业社保和农民直接社保外，多数地区的社保工作还比较落后，政策覆盖仍限制在城镇和国有部门，使就业工作受到影响。
三、贯彻落实科学发展观，促进统筹就业稳步增长
要想合理解决就业工作中存在的问题，必须深入学习和全面贯彻中央提出的科学发展观，用科学发展观指导开展就业工作。当前，要按照科学发展观的要求，以对最广大人民群众高度负责的精神，认真做好以下工作。
（一）树立正确的政绩观，把促进就业作为经济社会发展优先
考虑的政策目标
把就业作为宏观经济调控目标之一，这是对就业重要性认识的进步，也是树立和落实科学发展观的实质性表现。就业和其他经济目标是什么关系？它在经济社会发展中应处于什么地位？对于这些问题，在不同时期有不同回答。按照科学发展观和新形势历史任务的要求，就业在目前经济社会发展中应该定位为优先考虑的政策目标，处于中心地位。
一是把就业作为优先政策目标是进一步解放和发展生产力的要求。
就业与其他经济发展目标的关系可以归结为人与物的关系，这个“人”就是现实的直接的基本的活生生的生产力。在认识和处理这个人与物的关系问题上，必须要从优先目标考虑的高度来认识扩大就业的极端重要性。
这就是说，必须要以科学发展观为指导，避免过去那种重物轻人、见物不见人的现象，坚持以人为本（而不是以物为本），高度重视人的因素，充分发挥人的积极性，一切为了解放和发展生产力，为了人的全面发展。
二是把就业作为优先政策目标是为了解决我国当前突出矛盾的需要。抓矛盾要抓主要矛盾，这是解决问题的基本方法。普遍认为，我国当前和今后较长时期经济社会生活中的主要矛盾或突出矛盾是就业矛盾。
我国处于就业高峰，每年城镇新增劳动力1000万人以上，供需缺口太大，实际失业率较高，解决就业问题已经成为头等大事。因此，把就业调整为优先目标是理所当然的。否则，如果继续以经济增长作为优先目标，不仅就业及其引发出来的各种矛盾难以解决，而且经济增长本身中的重大问题将难以避免，如过快的投资规模将难以控制，宏观经济运行中的问题将更加严重。就业优先则是明智之举，民生之迫。
三是就业优先是较为普遍的国际经验。国际劳工组织认为，在一般情况下，世界上多数国家的政府都是把就业作为首选政策目标。在这次“中国就业论坛”会上，不少国家政府官员和专家学者都阐述了这一观点。
目前，世界平均失业率为6.2%，美国是5.6%，日本5%以上，欧元区8.8%，德国10.9%，芬兰10%。这些国家的失业率普遍较高，因此，他们都把扩大就业或控制失业率上升当作优先政策目标。根据不同时期和不同阶段的主要历史任务来确定第一政策目标的国际经验，值得我们借鉴。
四是把就业作为优先目标与坚持发展这一执政兴国的第一要务是完全一致的。发展是第一要务。这里的“发展”应该指经济社会全面发展、人与物和谐发展、就业与增长协调发展，并不完全等于增长，并没有说增长是第一要务。就业直接解决人的问题，直接实现人的价值。没有就业，人的生存和发展都无从谈起。如果把就业调整为优先目标，将更加注重处理就业与增长的关系，更加注重处理增长与发展的关系，更加注重经济社会的全面进步，更加注重把以人为本和促进人的全面发展的精神落实到行动上。
（二）建立健全更加有效促进整体就业的领导体制和工作机制就业包括城乡新增劳动力就业（如各类大中专毕业生就业、复转军人就业等）、国有企业和非国有企业下岗职工再就业、农村劳动力进城和其他途径就业、失地农民就业、妇女就业、残疾人就业等。各级政府在开展就业工作时，要以科学发展观为指导，把各方面的就业作为一个就业工作整体，进行统一领导，统一管理。
一是建立统一的领导机构和责任机制。为统筹协调全方位就业，中央政府要建立******促进就业工作领导小组，党中央、******每年要召开全国促进就业工作会议，全面推进就业工作。地方各级政府要建立相应的管理体制，党政“一把手”要实施就业工作责任制，积极贯彻中央就业工作会议精神。从上到下各地各部门要密切配合，齐抓共管，团结协作，注重实效。广东省一些城市如广州、深圳、东莞等成立了就业工作领导小组或就业工作委员会，其经验值得总结和推广。在建立良好工作机制的同时，要建立适合工作需要的统计指标体系，为政府决策提供依据。
二是认真处理好就业和再就业的关系。就业是一个大概念，再就业是就业的重要内容。抓就业包括了抓再就业，但抓再就业不一定抓住了就业。再就业工作十分重要，抓紧抓好非常必要。其他就业量更大面更广，同样重要，如果搞得不好，将会影响更多人的切身利益，也将会危及国家的长治久安。因此，必须认真处理好就业和再就业的关系。党中央、******要统领就业，全面指导，对各方面就业工作作出部署；各地各有关部门要在党中央、******的统一领导下分工负责，落实责任，把相关就业工。作搞好。
三是制定统一促进就业的政策意见，加快就业立法。抓就业关键是要建立促进就业的长效机制。要实施积极的就业政策，首先要有积极的就业政策可实施。目前，除了一些专业部门或某个方面的就业措施外，并没有总体的就业规划和指导意见；除了积极的再就业政策外，积极的就业政策并不明朗。何况现有再就业政策执行到2005年底基本结束。必须尽快研究制定统筹促进全方位就业的政策措施。同时，要尽快制定就业促进法和其他相关法律，依法解决诸如就业市场中的歧视、职工的劳动工资拖欠等问题，切实保护劳动者的正当权益。
（三）把经济社会发展、推进改革开放、加快结构调整和扩大就业紧密结合起来党的十六届三中全会决定指出，改革发展和结构调整都要与扩大就业紧密结合。改革发展调整与就业的关系，是互相联系、互相促进的辨证统一关系。要根据就业优先发展战略和政策目标的需要，认真做好改革发展调整的各项工作。在科学发展观的指导下，经济发展、结构调整和推进改革，不仅要有利于扩大就业，而且要逐步建立起促进就业的考核指标和评价体系。
一是把经济社会发展与扩大就业结合起来。经济增长可以使就业弹性提高，也可以使就业弹性降低。我国目前面临新生劳动力增多、下岗失业人员增加和就业渠道又不够畅通的状况，较高的增长率很有可能不能拉动较高的就业率。我们努力工作的目的要达到双重效果，一方面，要继续保持平稳较快的增长速度，防止经济大起大落，避免企业倒闭和职工下岗。另一方面，要保持具有积极意义的经济增长速度，即让持续较高的增长速度创造更多的就业岗位，带来较高的就业弹性，保持经济和就业协调发展。教育、科技、文化、卫生等各项社会事业与就业关系密切，应根据新形势需要，在加快自身发展的同时，要充分考虑就业的因素，要有就业目标，有利于扩大就业。
二是把改革开放与扩大就业结合起来。改革开放为经济建设服务，也要为扩大就业服务。出台重大改革方案、进行各项改革试点，都要实行就业评估和就业考核，都要考虑人民群众的承受能力。尤其是国有企业改革，要慎重处理增效与就业的关系、重组改造与就业的关系、制度创新与就业的关系，搞好国有企业不要以牺牲职工就业为代价，坚决杜绝“人财两空”式的“减员增效”。在改革的过程中，要积极寻找新的就业增长点，要把大力发展非公有制经济和中小企业作为扩大就业的主渠道。要以不断扩大对外开放和发展对外贸易促进就业，一方面，要拓宽外商投资的地区和领域，增加国内就业；另一方面，要坚持实施“走出去”战略，扩大境外就业。另外，要配套推进户籍、人事等制度改革，为扩大就业创造条件。
三是把结构调整与扩大就业结合起来。制定和实施突出就业目标的经济结构调整战略是扩大就业的关键。根据扩大就业的要求，这里对调整着重提出做好两个方面的工作：一方面，大力调整产业结构和产业政策，加快增强第三产业吸纳就业的功能。第三产业具有广阔的就业空间，但我国2003年第三产业的就业比重仅为29.3%（GDP的比重是32.3%），不仅远远低于发达国家的水平，也低于发展中国家的水平。加快发展第三产业势在必行。另一方面，大力调整投资结构，有效控制投资规模。目前，我国出现投资项目过多过滥、固定资产投资规模过大和速度过快的现象，任其下去，有可能带来大的市场风险，直接导致大批工人失业。必须吸取教训，采取有力措施尽快加以制止，确保经济社会和就业安全。
（四）统筹发展城乡区域经济，协调促进城乡区域就业增长，引导农村劳动力进城就业和向非农产业转移统筹城乡地区经济协调发展，保证农村和欠发达地区群众安居乐业，不仅是重大的经济问题，也是重大的政治问题。从目前的就业形势看，东部、沿海地区、大中城市较好，中西部、农村地区和老工业基地矛盾突出。
必须从现代化建设全局和全面建设小康社会的高度，加强科学发展观的指导作用，下决心缓解城乡区域就业矛盾，改善就业状况。
一是进一步改革就业体制，建立统一劳动力市场，促进城乡地区就业全面增长。通过深化改革，打破劳动力市场地区、城乡、行业、所有制、部门以及政策分割和垄断的状况，建立和完善新型的全国统一的就业体制和劳动力市场，发挥市场配置劳动力资源的基础性作用，形成市场就业与政策就业相结合的就业机制，尊重劳动，鼓励劳动力广泛竞争，促进劳动力合理流动，构建地区、城乡经济与就业协调全面共同增长的新格局。
二是通过合理调整国民收入分配结构和政策，加强对“三农”、西部和东北等老工业基地的支持和保护，鼓励其劳动力就地消化。充分发挥国家宏观调控的作用，税收、信贷、财政转移支付等政策，要向“三农”和欠发达地区倾斜。重点是要加大对其水利、电力、交通、教育、文化、医疗、服务、社保、健康等基础设施和社会事业的资金投入，调整产业结构，改善他们生产和生活条件，拓宽各个领域容纳劳动力并且能够实现充分就业的空间。同时，要严格禁止占用农民耕地的行为，尽量避免或减少失地失业农民，依法保护农民的合法权益。
三是以体制创新为动力，转变经济增长方式，增强农村、西部和老工业基地经济与就业自身协调增长的活力。农村、西部地区和东北地区等老工业基地要加快改革开放步伐，实行体制和机制创新，创造良好的投资环境，大力发展个体、私营、外商以及混合所有制经济，发展中小企业和乡镇企业，发展服务业和劳动密集型产业，培育和增强自我“造血”功能。老工业基地技术装备陈旧，增长方式落后，下岗失业人员较多，必须积极转变增长方式，加快结构调整步伐，振兴经济，妥善解决下岗职工的就业和生活保障问题。
四是继续加快城镇化建设和发达地区的经济发展，引导农村劳动力转移。劳动力从农村向城市流动和从落后地区向发达地区流动，是普遍规律。随着社会主义市场经济的发展，城镇就业人员迅速增加，农民进城就业加快攀升。2003年，农村流入城市和发达地区就业的劳动力为9800多万人，并且将呈继续增长的趋势。城镇就业人员比重也将由现在的34.4%上升到2020年的50%左右。要想承受起巨大的人口压力和就业压力，一方面，要加快城镇化建设步伐，促进城市经济社会协调快速发展，不断增强城市实力和扩大就业的能力；另一方面，鼓励东部、沿海地区和有条件的地方以更快的速度发展，在率先全面建设小康社会的同时，引导和带动全国的就业增长。
（五）着手开展建设与新形势就业特点相适应的社会保障体系的探索工作
根据就业形式和就业特点建设社会保障体系是全面建设小康社会的需要，符合科学发展观的要求，也是市场经济的一般规律。在社会主义市场经济条件下，随着所有制结构和企业组织结构不断完善，我国的就业模式、就业构成和就业特点都发生了根本变化，过去那种基本由单一公有制部门就业的格局已经不复存在。既然就业不仅仅是国有单位的就业，社保自然应该是全社会各种所有制经济的社保。
目前，我国的就业形式灵活多样。从城镇就业情况看，有正规就业和非正规就业，有市场竞争就业和政策引导就业，有全日制就业和非全日制就业。非正规和非全日制就业包括临时性、季节性：钟点工、弹性制等灵活就业方式，占相当大的比重。在这些就业中，有的社保较差，特别是农民进城就业的社保在不少地区并未引起足够重视。在农村，农民的社保就更不要说了。必须着手调整社保的工作思路。不管是贯彻落实科学发展观还是贯彻落实“三个代表”重要思想，都应该把建立社会保障体系的范围放开到广大农村、各类企业、所有人群。
统筹城乡发展就要统筹城乡就业，统筹城乡就业就要统筹城乡社保。
建立农村社保任务繁重，难度较大，但又不可回避。国家要根据农村特点和现实情况，采取积极的救助措施，形成有效的救助机制和提供必要的救济基金，建立稳定的农村养老和最低生活保障制度。农村的医疗设施和医疗保险问题突出，农民的疾病问题和健康隐患令人担忧。国家必须投入重金，根本改变农村的医疗状况，改善农民的医疗保险。
探索建立农村社会保障体系是个大课题。按照党的******提出的“探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”的要求，我们有责任像在城镇开展社保工作一样推进农村社保工作。要把建立农村社会保障体系列入国家经济社会发展的总体规划，******可责成有关部门认真研究，积极试点，走出一条适合中国特色和农村经济发展情况的社保路子。
