他以晋察冀反围攻胜利的经验为依据，但又不是简单地照搬晋察冀地区的做法，而是按照这些地区的实际情况，分别提出不同的斗争方针。在晋西北地区，******根据日军五路围攻八路军的力量都不强的特点，要八路军同晋军协力，实行“各个击破”。在1938年2月至4月的晋东南作战中，******要求八路军以次要兵力钳制日军数路，集中主要兵力对付日军一路。在******的军事指导下，一二○师积极扰袭日军后方，迫日军山冈师团主力撤回太原防守；八路军第一二○师师长贺龙(左)和政治委员关向应在前线观察地形。一一五师和一二九师联合作战，迭获胜利，一一五师歼敌2000余人，一二九师继长生口、神头岭、响堂铺歼敌2000多人后，在粉碎敌九路进攻和长乐村伏击战中又歼日军4000多人，收复县城18座，迫使晋东南日军全部退走。1938年4月15日前，日军在华北有9.5个师团，其中八路军抗击5.7个师团，国民党军抗击3.8个师团。4月16日后，日军增至11.5个师团，八路军抗击5.35个师团，国民党军抗击6.15个师团，敌后游击战开始大显神威。
太原失守后短短几个月时间内，在******及时而正确的指导下，八路军各部在敌后反围攻斗争中，不仅消灭了大量日军，而且在战斗中积极开展山地游击战争，建立起抗日根据地，逐步实现了在山西战略展开的预定目标，相继站住了脚跟，为开创整个华北敌后抗战新局面奠定了可靠的基础。
3、制定国共军队战略方针
1937年11月12日，日军攻陷上海。一个月后，12月13日，又占领南京，制造了惨绝人寰的南京大屠杀，这使整个中国战场上的局势发生了重大变化。接着，日军把作战中心北移到津浦铁路一线，企图攻下徐州，打通南北交通线，同华北方面南下的日军会合。他们的打算是：在华北和华中这两支大军会合后，便可以在两个战略方向上做出选择，或者进攻西北，或者南下武汉夺取华中。
******密切注视着国内整个战局的发展，既对八路军的抗日行动及时做出部署，又对正面战场的作战经常提出积极的建议。当他对日军的战略意图做出准确判断后，一方面向国民党当局提出一个全国战略部署的完整方案，作为建议；另一方面，在****中央政治局内研究新形势下八路军应该采取的战略方针。
在向国民党当局提出的建议中，******总结正面战场上军事失利的教训，主张应采取“攻势防御”的方针，把内线防御和外线进攻结合起来。他指出：“如果近百万军队均退至黄河以南、平汉以西之内线，而陇海、平汉尽为敌占，则将形成极大困难。故总的方针，在敌深入进攻条件下，必须部署足够力量于外线，方能配合内线主力作战，增加敌人困难，减少自己困难，造成有利于持久战之军事政治形势。”建议中，******还对国民党军队的部署提出具体意见。但是，******同以往多次的情况一样，没有采纳******提出的这些建议。
对八路军的战略方针，******认为，在武汉、广州等大城市可能失守的情况下，为了有力地打击日本侵略军，应该在敌后更广泛地发展游击战争，建立起更多能够独立作战的抗日根据地，形成“长期抗战的重要战略支点”。他曾设想，以山西区、鄂豫皖区、苏浙皖赣边区、陕甘区、鄂豫陕边区、湘鄂赣边区等6处为主要战略支点，而以苏鲁边区、冀南区、热冀边区、大青山脉区辅助之。“三个主力师位置大体上应预拟一个位于鄂豫皖区，一个位于鄂豫陕区，一个位于陕甘区，即两个在内线一个在外线。”以后，由于战局的变化，他的具体设想有了改变。但他的基本思路不仅继续得到坚持，并且变得更明晰了。
1938年2月28日，******在政治局会议上进一步阐述他关于迅速展开兵力、建立多处能独立作战的根据地的基本设想。他说：日军的战略企图如果实现，“将造成中国割断为许多块”，根据苏区时期的经验，要形成许多独立的作战区域来坚持长期的抗战。他特别举出已在一月份建立的晋察冀根据地作为例证，说明：“聂荣臻是典型的区域。”
对八路军的具体行动，******认为应该依战争形势的发展分两步走：目前阶段，“在不被敌根本隔断条件下，我军均应在敌后配合友军坚决作战，有效地消灭与削弱敌人，发动广泛抗日运动，如此方能钳制与阻碍敌向潼关、西安与陕北之进攻。只要无被隔断危险，决不应过早渡过河来，更不应不顾蒋令不顾友军渡过河来。为了保障将来转移便利，必须巩固吕梁山脉之转移枢纽，并布置太岳山王屋山(朱瑞处)工作。”******考虑问题，总是把立足点放在对局势发展做出最严重的估计上面，这样才能做到有备而无患。因此，他提出，在将来阶段，“即敌大举进攻潼关、西安、武胜关、武汉及陕北时，在取得蒋、阎、卫同意后，八路军主力及其他国军主力，应渡过河西、河南，为保卫西北保卫武汉而战，而留适当兵力位于山西各区，继续坚持游击战。”******指出：以上“是政治局战略决定之基本精神”。
3月23日，****中央召开常委会，再次研究八路军在华北的工作。******在会上根据坚持长期作战的要求，又提出在各区域建立新的游击兵团的主张。他说：“八路军主力移动后的部署，现在就要准备，应在各区域建立游击兵团。”为了加强党对华北工作的领导，******建议原在北方局的刘少奇留在中央以指导华北工作。24日，******和刘少奇致电八路军各部，提出组织游击兵团的具体任务。电报指出：为了在八路军主力转移至其他地区后，我党仍能在统一战线中有力的坚持与领导华北抗战，必须立即组织以八路军名义出现的游击兵团。
具体部署是：在晋西北，除宋时轮支队外，再组织4个支队；在晋西南组织3个支队；在晋东南组织7个支队；在平汉路以东组织若干支队。各支队至少有一千人左右，以八路军有战斗经验的主力一二个连作基础，由地方游击队及新兵编成。
这种以八路军主力连队为骨干、吸收大批新战士以组成若干新支队的做法，是适应全民族抗日战争开始后有可能在敌后迅速打开新局面的实际情况而提出的新的主张。它使八路军的队伍能迅速壮大，而又能保持相当的战斗力，收到了很好的效果。
三、发表《论持久战》一文
1、从山区走向平原和部署新四军工作
1938年春，日军采取南北对进的方针夹击徐州，尽力打通津浦铁路。为了执行这一计划，华北日军主力被抽调南下，造成河北、山东等平原地区兵力空虚，为已经在山区站稳了脚跟的八路军向华北敌后更广阔的地域发展带来了机会。徐州地区正面战场在李宗仁指挥下进行的英勇抗击，对华北敌后战场的发展也起了重要的支持作用。
八路军向敌军射击。******十分善于抓住机遇，他立刻调整部署，做出从华北山地进入到平原地区开展游击战争的重大决策。
从山地来到平原，各方面的条件都发生重大变化，决不是轻而易举的事情。许多人一时难以适应这种变化，对能不能在平原地区发展游击战争还抱有怀疑。徐向前回忆道：“大家脑子里有问号。因为从红军时代起，我们就是靠山起家、靠山吃饭的。在平原地区搞游击战争，干部缺乏经验，信心不足。”
对这个问题，******在1938年春做出这个新的重大决策前早有考虑。他在洛川会议上提出独立自主的山地游击战的战略方针时，就说明这个方针包含着在平原发展游击战争；并在发展山地游击战的同时，密切注意八路军在前线探索开展平原游击战的实践经验。
促使******较早考虑这个问题的原因主要有两个：一是他意识到日军的深入进攻将带来游击战争的广泛发展，特别是备受日本侵略军屠杀和蹂躏的沦陷区(包括平原地区)同胞迫切期待着能领导他们保卫家园的抗日军队的到来，八路军走出山区伸向平原是必然趋势；二是他看到山区地形条件虽对发展游击战争有利，但资源、人力毕竟有限，平原地形条件虽不如山区，但地域广阔、人口稠密、资源丰富、交通发达，只要依靠当地民众的支持是完全可以得到发展的，这对扩大抗日力量有极大好处。
但这种设想必须经过实践来检验，决不能在没有任何实践经验的情况下轻率地在战略行动上做出重大决策。这种实践经验，是1937年和1938年之交在冀中、冀东、山东等地区陆续取得的。
1937年12月中旬，晋察冀边区反围攻斗争正在进行时，******从聂荣臻来电中得知冀中平原日军兵力空虚。他立刻同彭德怀致电朱德、任弼时，提出由第一二九师和聂荣臻部各派一个支队到平汉铁路以东的平原地区游击。由于当时在这方面还缺乏经验，电报中十分慎重地说明这只是试探性的游击作战，任务是：一、侦察情况；二、扩大抗日统一战线，发动民众与组织游击队；三、破坏伪组织；四、收集武器，扩大自身。电报要求“两支队出去须十分谨慎、周密、灵活，根据情况灵活地决定自己行动”。这个指示很快传达下去。
行署主任吕正操(左2)与副主任李耕涛(左3)等合影。为了统一部队的认识，聂荣臻等组织受命部队集中讨论这次行动的意义。那时，共产党员吕正操已在10月间率领驻在冀中的原东北军五十三军一个团，提出“北上抗日，到敌后打游击”的口号，脱离原建制，改编为人民自卫军。他们经过整训后，同冀中地区党组织领导下的抗日武装相结合，开辟了平原地区的第一块敌后抗日根据地——冀中根据地。他们在冀中站住了脚跟，而且建立了区党委、军区和行政主任公署，冀中地区的实践为其他平原地区开展游击战争提供了很有价值的经验。
冀东平原也是******较早注意到的。在洛川会议上，******就建议“红军可以一部于敌后的冀东，以雾灵山为根据地进行游击战争”。1938年2月8日，****中央召开常委会议讨论冀东工作，******进一步阐述了冀东工作的重要性，建议派杨成武去发展新的游击区域。第二天，******致电八路军总部，强调：“雾灵山为中心之区域有扩大发展前途，但是独立作战区域，派去部队须较精干，且不宜过少，军政党领导人员需有独立应付新环境之能力，出发前需作充分准备。”
这年4月，****山东********黎玉到延安，中央听取黎玉关于山东工作的报告。黎玉报告后，******立刻做出“那边游击战争大可发展”的结论。****中央要求山东省委进一步公开地大胆地发展抗日武装斗争，并决定由罗炳辉去负军事总责。
正是有了在冀中等平原地区发展游击战争的初步尝试中取得的成功经验，使******和****中央在华北日军主力南下进攻徐州、华北兵力空虚的形势下，有可能果断地做出向河北、山东平原地区大量发展游击战争的重大决策。
1938年4月21日，******同张闻天、刘少奇向八路军总部发出具有战略意义的指示：“党与八路军部队在河北、山东平原地区，应坚决采取尽量广大发展游击战争的方针，尽量发动最广大的群众走上公开的武装抗日斗争。”
指示根据已有的经验和当前实际情况，具体地规定：“应即在河北、山东平原划分若干游击分区，并在各区成立游击司令部，有计划地有系统地去普遍发展游击战争，并广泛地组织不脱离生产的自卫军。”“在收复的地区应即建立政府，设法多少恢复当地的抗日秩序，这些政府由上级或司令部委任，或由民众团体推选，都跟随一个游击队行动，发布简单的布告与法令，组织民众抗日斗争，镇压汉奸，保护民众利益，帮助部队筹措给养等。”
第二天，在山西前方的八路军总部根据这个指示精神，立刻电令第一二九师主力和第一一五师三四四旅一部迅速从太行山区向冀南、豫北平原及铁路沿线展开。不久，又令宋时轮、邓华两支队组成八路军第四纵队挺进冀东、热南、察东北创造抗日根据地。这样，抗日游击战争在华北平原上逐步发展起来。
考虑到日军占领徐州后将会进一步夺取武汉的形势，******还对组建不久、开始活跃在长江南北的新四军的工作做出部署。
根据与国民党达成的协议，红军长征后留在南方8省15个地区的红军游击队改编为国民革命军新编第四军，叶挺任军长，项英任副军长。为了加强党对新四军的领导，****中央决定成立中央军委新四军分会，以项英为书记，陈毅为副书记。1937年10月下旬，叶挺到延安。11月，项英也到了延安。******同他们具体商讨了新四军的组建工作。12月，新四军军部在汉口成立。不久，又移驻皖南岩寺。
1938年2月16日，******致电项英、陈毅，指出新四军应“力争集中苏浙皖边发展游击战。但在目前，最有利于发展地区还在江苏境内的茅山山脉，即以溧阳、溧水地区为中心，向着南京、镇江、丹阳、金坛、宜兴、长兴、广德线上之敌作战，必能建立根据地，扩大新四军基础”。
同八路军相比，新四军的活动区域大多是平原、丘陵地带和河湖港汊，部队又是由原来分散在10多处的人数不多的游击队经过集中和改编而成的，进入这些地区的时间比较晚，敌后的政治情况又很复杂，发展起来困难更多，因此在一些干部中存在畏难情绪。******深知这一点，当华北的平原游击战争取得成功经验后，立刻把它推广到新四军中。5月4日，******致电项英，指出：在敌后进行游击战争虽有困难，“敌情方面虽较严重，但只要有广大群众活动地区，充分注意指挥的机动灵活，也会能够克服这种困难，这是河北及山东方面的游击战争已经证明了的。”“在广德、苏州、镇江、南京、芜湖五区之间广大地区创造根据地，发动民众的抗日斗争，组织民众武装，发展新的游击队，是完全有希望的。”“在一定条件下，平原也是能发展游击战争的。条件与内战时候，很大不同。当然，无论何时应有谨慎的态度，具体的作战行动应在具体的情况许可之下，这是不能忽视的。”
******对新四军的具体行动方向提出：“在茅山根据地大体建立起来之后，还应准备分兵一部进入苏州、镇江、吴淞三角地区去，再分一部分渡江进入江北地区。”根据******和****中央的战略部署，新四军各支队经过整训陆续开赴华中敌后。粟裕率领的新四军先遣支队已在4月下旬向苏南敌后挺进。6月17日，先遣支队在镇江西南的韦岗取得第一次伏击战的胜利，给了饱受日军蹂躏的江南沦陷区人民很大的兴奋。6月2日，******复电项英指出：“凡敌后一切无友军地区，我军均应派队活动，不但太湖以北吴淞江地区以西广大地区，即长江以北到将来力能顾及时，亦应准备派出一小支队”。“地区扩大，已不患于回旋余地……你们可放手在敌后活动。”
