第32章 农民工市民化进程中的就业问题研究(7)

1.农民工就业的非正规性，决定了他们工作的不稳定性，使他们立足城市的经济基础很难得到保障，因而很难对未来城市的生活形成稳定的预期；即使他们能获得相对稳定的工作，由于农村户口身份，也很难获得向上流动的机会。从社会层面而言，不稳定的就业状况会导致被社会排斥，被排斥的可能性随着就业不稳定性的上升而增大。从事不稳定的工作或边缘工作的农村农民工不同于传统意义上的失业或被排斥于劳动力市场之外，但可以说是遭受了劳动力市场的内部排斥，而这种排斥同样可以引发其他维度的社会排斥。事实上，这种非正规就业的状态，使他们在心理上很难融入城市与城市居民平等地交往，这也常常是他们受到城市居民歧视和排斥的重要原因。职业的差异也使城市居民很难对从事非正规职业为生的农民工产生心理认同感。缺少认同、交流和沟通，再加上社会、文化和生活背景差异又很大，不仅阻碍了农民工融入城市，还容易激发农民工与原有城市居民的矛盾和冲突。随着工业化和城市化的不断推进，以农村迁移劳动力为主的农民工数量还会继续增加。如果不能改变这种大量农民工的非正规就业状态，继续强化这种“农村居民-农民工-城市市民”的三元社会结构，必然使城乡之间、农民工和城市体系之间内在的矛盾不断加剧并阻碍城市自身的发展。

2.非正规就业中的非市民的待遇与市民化趋势之间存在矛盾。农民的市民化是经济发展、城市化进程的必然趋势和结果，但是农民工非正规就业极不稳定，同时很多在城市就业的农村劳动力从事的是“苦、脏、累、险”的工作，从事这些工作的农村转移劳动力面临着很大的职业安全和健康风险问题。但是，这群最需要社会保险的城市农民工却既没有被城市社会保险体系所覆盖，也没有城市正规劳动力所享有的各项社会福利。造成农民工社会保险缺位的原因是多方面的，如经济发展水平不够，政府缺乏足够的财力为农民工建立社会保险体系；就业不稳定，收入水平较低等。因为户籍制度限制没有享受到市民的待遇，能提供非正规就业岗位越多的城市，这种限制就越严格。户籍的限制使得农村转移劳动力难以进入城市正规劳动力市场，获得市民的待遇。但是从另一个方面来看，随着经济的持续发展和城市化的加速，市民化必将是中国经济和社会生活中的一个主要趋势。因此，在农民市民化过程中需要解决农村转移劳动力的市民待遇问题。

3.非正规部门脆弱的发展环境与持续发展趋势之间的矛盾。改革开放以来，非正规就业在我国得到了长足的发展，但也面临着不利的发展环境，如非正规部门和非正规就业者难以得到必要的资金、技术、信息、基础设施等资源，非正规就业的这种不稳定性使得雇主和劳动力双方都没有动力进行职业培训，获得城市非正规就业的农村劳动力在就业和创业时还面临着许多苛刻的限制。非正规部门脆弱的发展环境使得在城市从事非正规就业工作的农村劳动力面临比较艰难的处境，比如难以扩展自己的职业生涯，获得工作更加困难，难以分享经济增长带来的好处等。

4.非正规就业具有的低收入与城市高生活费用之间的矛盾。大量的农村剩余劳动力涌入城市非正规劳动力市场，造成供求关系严重失衡，实际工资水平长期维持在低于其边际生产力的生理需求水平，农民工的工资上升幅度远远滞后于经济发展速度，相当部分的农民工由于工资较低就成为“有工作的穷人”；但是在另一个方面，城市的生活费用却很高，尤其能提供大量非正规就业岗位的大中城市。可以说，低收入也限制了农民市民化进程。

（二）歧视性就业环境不利于农民工市民化

我国农民工市民化的社会成本主要有：（1）就业成本。农民工外出找工作的交通费用以及办理各种证明证件等费用。（2）生存成本。农民工为了维持基本生存而付出的代价，比如租房或购买房屋等。而且一般生存环境都相当恶劣，农民工实际上是以健康和家庭生活的受损为代价。（3）风险成本。农民工除了因工作不固定造成失业风险外，还有高额的医疗费用。由于他们多从事险、重、累的工作，工作条件和保护措施差，工伤事故发生的概率较高。（4）教育成本。农民工本人的职业技能培训及子女教育费用都很高。（5）心理成本。工作的压力、失业的担忧、生活工作条件的恶劣、父母妻子儿女的牵挂、城里人的歧视以及外界环境的种种不适应，使农民工承受着巨大的心理负担。

各地方政府出于保护本地居民就业和地方利益，针对农民工制定了严格的带有明显歧视性的管理政策和就业政策。比如，北京曾规定农民工不能从事文秘工作；上海规定四星级以上宾馆不招农民工。几乎把农民工完全排除在城市正规的就业体系之外，使得他们只能去寻找几乎不受任何保护的边缘职业和底层职业。这既加大了农民工就业和流动的经济成本和社会成本，又使农民工面临更大的就业困难和失业风险。另外，企业对农民工也存在歧视，体现为工作条件恶劣、工资待遇低等。在我国现有经济发展水平条件下，由于劳动力市场不完善，农民工进城就业及其市民化进程受到各种制度性和非制度性因素的制约，导致市民化的社会成本相当高。

（第四节）消除劳动力市场分割，构建城乡统一的劳动力市场体系

中国城乡劳动力市场分割是影响劳动力市场功能的主要障碍，劳动力市场分割导致就业歧视使得劳动力市场在劳动力资源配置中基础性作用削弱，劳动力资源配置无法达到最优，就会有受损者和受益者，而受益者的收益终究不能抵补受损者的损失，国民经济偏离帕累托最优标准。因此，逐步消除城乡分割，建立城乡统一的劳动力市场是一个必然的趋势。在建立城乡统一的劳动力市场过程之中需要从政府、制度、社会以及企业四个方面采取具体措施来逐步实现它。

一、政府层面

政府应把反对就业歧视，促进公平就业作为重要的任务来抓，未来的政策取向应当从以下几个方面着手：

（一）加强对歧视性法规、规章和文件的清理

劳动力市场政策是造成城乡劳动力市场分割更直接的原因。劳动力市场政策主要有两个方面的内容构成：就业岗位的获得和工资水平。也就是说，两个个人条件相同，但城乡身份不同的人如果在这两个方面可以获得相同的待遇，那么就可以基本断定城乡劳动力市场是统一的。然而，根据一些对中国城市劳动力市场实际情况的研究，很多城市，特别是一些大型城市，在劳动力市场准入方面对以农村人口为主的外来人口有很多限制。一些城市，现在仍然存在根据户籍制度决定工作岗位的现象。同时，外来人口的身份，也使得他们在工资上处于不利的地位，出现同工不同酬的情况。因此，建议出台相关的法规，明确规定不得以户籍、性别、年龄等内容，歧视任何劳动者，实现劳动力市场的公平。

针对有些地方政府从局部利益出发而颁布的各种影响公平就业的歧视性法规、规章和各种决定，建议法制部门组织专业人员，加强对这些文件的清理工作，对与《宪法》和《劳动法》相抵触的规范性文件，要有计划、有步骤地予以废止。2000年以来，政府对这类政策进行改革，改革的方向是取消制度性歧视和收费，标志性文件先后有三个：首先是2001年10月底国家计委、财政部按中央领导的指示联合下发关于全面清理整顿外出或外来务工人员收费的通知》，取消针对农民工的7项关键性收费，涉及公安、劳动保障、建设等收费大户，接着是党中央、国务院《关于做2002年农业和农村工作的意见》，提出了以公平对待为主题的16字方针，然后是国务院办公厅2003年1号文件《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》，对落实16字方针提出了诸多具体要求。其后的一些党中央、国务院相关文件，包括党的十六大报告和十六届三中全会决定，大都继续强化这方面的要求。

（二）建立健全劳动力市场的宏观调控体系

我们知道劳动力市场缺陷如缺乏劳动力市场信息、不完全竞争和劳动力的非流动行等，是构成市场歧视的主要来源，政府在减少劳动力市场缺陷方面起着重要的作用，不仅要清理和改革不合理的劳动就业制度，同时还要采取积极性行动措施，促进劳动力市场的发育和形成。首先，要建立起对就业市场的监测机制，对就业市场进行动态监控，定期或不定期地对就业市场的人员结构、工资水平、流动的方向进行调查，以行政指导的方式，定期发布市场信息，尽力解决就业市场的信息不对称问题。其次，政府有关职能部门在作为信息的采集者、短期对策的研究者、指导市场的调控者的同时，要进一步加强对完善我国就业制度改革等相关问题的研究，提出改革方案，为劳动力最终在全国范围内自由流动创造条件。

（三）缩小城乡之间社会保障水平的差异

社会保障是现代劳动力市场上的一个重要内容，社会保障制度的差异也会导致城乡劳动力市场分割。虽然计划经济体制下，不存在市场经济意义上的社会保障制度，但城市居民享受了较高水平的社会福利。目前的社会保障制度改革也主要针对城市居民，农村居民主要的保障基础仍然是土地。随着社会经济的发展，土地所能提供的保障水平已经非常有限。于是，城乡之间社会保障水平的差异也逐渐成为统一城乡劳动力市场的一个制约因素。由于社会保障制度的建立和完善有赖于大量的公共资源，因此缩小城乡社会保障制度的差异是一个相对长期的过程，可以采取城乡统筹、循序渐进的办法逐步实现。首先应从建立农村最低生活保障制度做起。从目前来看，已经具备在农村实行最低生活保障的条件。国家多年来对农村地区投入大量的扶贫资金，扶贫开发在初期也取得了较好的效果。但随着农村贫困性质的演变，有必要将农村扶贫的财政投入转入建立农村最低生活保障。可以在不增加财政负担的情况下，提高资金的使用效率。其次，在城市要进一步规范失业和医疗保险制度，争取尽快将所有在城市工作的农村劳动力纳入保障范围。农村劳动力到城市工作，应视为城市产业工人的组成部分，同时，他们也是城乡劳动力市场衔接的重要群体。由于这些劳动力是生产性较强的群体，将他们纳入失业和医疗保险的范围，不仅可以提高他们的保障水平，也会充实失业和医疗保险账户。

二、制度层面

我们要把在制度方面妨碍统筹城乡一体化劳动力市场的法规、政策、条例清除，推行制度改革。

（一）改革城乡分割的二元户籍管理制度

造成城乡分割的制度中，户籍制度是产生二元劳动力市场的制度基石。户籍制度虽产生于计划经济体制，但其识别城乡身份的功能仍然存在，并且成为其他政策和制度安排的主要依据。在城乡之间发展差距仍然很大的情况下，由于城市地方政府可以根据现行的户籍制度明确划分城乡和区域，也就为它提供了保护本地人基本凭证。从而，以户籍制度为基础，衍生出劳动力市场政策和公共服务方面的城乡分割体制。因此，应当采取循序渐进的方式逐步改革造成城乡和地区分割的户籍管理制度。

改革城乡分割的二元户籍管理制度，尽快实行城乡一体化的公民（居民）登记和管理制度户籍管理制度是造成城乡劳动力市场分割的一项基本制度。改革户籍制度就是必需全面取消农业户口、非农业户口及其派生的各种户口类别，实行按居住地登记为基本形式的城乡统一的新户籍制度。这种按国际惯例建立城乡统一体的以身份证管理为核心的人口流动制度，有利于准确反映公民的居住和职业状况。目前，我国已经着手开始户籍管理制度的改革，公安部正在抓紧研究进一步深化户籍制度改革的意见，拟取消农业、非农业户口的界限，探索建立城乡统一的户口登记制度，同时，以具有合法固定住所作为落户的基本条件，逐步放宽大中城市户口迁移限制。同时，我们要看到户籍制度的改革是艰巨而繁重的，只有对其进行实质性的改革，拆除城乡壁垒，最终才能建立城乡一体化的居民登记和管理制度。目前户籍制度的改革至少要达到以下几方面的要求：

去利益化。从结构上讲户籍制度作为特定的社会控制手段，也是社会的必需。在功能上，本来只嫌疑户口登记、管理等，不是户口迁移决定人的流动，而是人口流动决定了户口迁移。其根源来自计划经济背景下的中国现行户籍制度除了承担其应有的内在功能之外，还承担了诸如身份认同、资源配置等外在功能。正因为其权利挂钩，与分享社会经济成果和利益交织、使得户籍成为国人顶礼膜拜、疲于奔命的东西，由此还衍生出对婚姻家庭领域、教育、政治上的“寻租”行为。所以户籍改革并不复杂，但附加在户籍制度之上的相关涉及经济政策以及由此形成的社会利益分配格局错综复杂，不研究解决好相关的社会经济政策问题，户籍管理制度改革将难以稳步推进。