再次，政府行政权与经营权的结合也会造成经济活动的低效率。行政权力与经营权结合在一起，实际上就是政企不分，或者是行政权力对经济活动的干预。这会从两个方面对经济活动产生影响。一是行政权力的干预使企业在一定程度上失去了它的经济性质，企业的活动不再始终遵循着价值规律的要求，市场机制的作用对企业的活动已经没有什么影响，这就使企业在很大程度上与政府部门联系在一起。二是行政权力的干预使企业经济活动的目标发生了偏离。企业应该是以实现利润最大化为自己经济活动的目标，但在政府行政权力的干预下，其经济活动不能不偏离这一目标。这是因为，对企业来说，它放在第一位的是要完成政府部门下达的指令性计划指标，完成这一计划指标是否能够实现利润的最大化则不是企业所能考虑的问题，或者说不是企业所要考虑的问题，企业不能以利润最大化为目标来决定自己应该如何去从事经济活动。这两个方面从不同的角度都使企业经济活动的效率降低。而且，这种状况并不是企业自己所能够解决的，作为政府部门来说，也没有从根本上去解决这一问题的动力。所以，在传统的国有企业经营制度下，经济活动低效率的问题也就得以持续地存在下去。
上述分析表明，传统国有企业在经营制度上存在的问题是影响其经济活动效率的最直接的因素和表现，这样的经营制度不改变，要提高国有企业经济活动效率的目标也是不可能达到的。
3．计划经济体制下国有企业分配制度的基本特征与效率分析
在明确了传统国有企业产权制度、经营制度的基本特征以后，对于分配制度的基本特征也就能够从大体上准确把握了。从分配制度来看，其基本特征可以概括为以下两个方面。
第一，从国家与企业的分配关系来看，基本上不存在利益的分配问题，即国家对企业的利润是实行统收统支的。由于国有企业基本上没有财产权利，因此也就基本上没有对利润的收益权，企业在生产过程中所取得的利润几乎是全部上缴给国家的。在观念上也没有一个要把利润在国家与企业之间进行分配的问题。企业利润全部归国家所有被认为是天经地义的，并没有从提高经济活动效率的角度来看待国家与企业之间的利益分配问题。
第二，从企业与职工的分配关系来看，基本的分配状况和具体的分配数额都是由国家确定的。职工在企业中从事生产劳动，是根据国家规定的工资来取得自身的收入，即企业实际上是无权对职工进行分配的，只是按照国家作出的规定代理国家来实施。这主要表现在，首先，企业没有对工资的决定权，工资标准是由国家统一制定的，企业无权改动，必须不折不扣地执行。其次，企业对职工的分配与企业效益不挂钩，与职工的劳动状况也不挂钩，职工的工资是固定的，因此，这种分配关系更多的是体现了国家对职工的分配，而不是企业与职工之间的分配关系。
从上述两个方面的分配关系所体现的传统国有企业分配制度的特征来看，由于它不能很好地处理国家与企业、企业与个人之间的分配关系，因而难以对提高经济活动的效率产生积极的促进作用，具体分析如下：
首先，这一分配制度没有把国家和企业作为两个独立的利益主体，从而没有处理好两者的利益分配关系。确立传统的国有企业分配制度，一个基本的指导思想不是把企业看作一个独立的利益主体，不需要企业有自己独立的经济利益。在处理国家和企业的分配关系时，看到的只是国家一个利益主体。这样的分配制度不可避免地会导致只注重国家的利益，忽视企业的利益，总是习惯于采用行政手段来处理利益分配关系。企业没有自己独立的经济利益，只能是依附于国家，国家不给企业经济利益，最终只能把企业包揽下来。这样，企业吃国家的“大锅饭”，国家承担企业的一切亏损也成为一种必然的结果。国家与企业之间的这种利益分配关系，一方面使企业因不能成为一个利益主体而失去了利益激励的动力，以致企业长期缺乏生机和活力；另一方面，国家包揽了企业的一切，也就不可能采用利益激励的办法来调动企业的积极性和主动性，以致长期难以摆脱企业没有动力的困扰。
国家和企业的这一分配关系，由于忽视了作为直接生产者企业的经济利益，因而不能调动企业的生产积极性，这首先是大大降低了生产者经济活动的效率。同时，虽然从现象上看是注重了国家的经济利益，但国家并不是直接的生产者，所以也就不可能直接提高经济活动的效率。而且，国家所得到的经济利益是由企业创造的，它的本源是在企业，如果企业没有生产积极性而导致经济活动的低效率，国家的利益最终也不能得到保证。总之，这样的分配制度由于没有把国家与企业作为两个独立的利益主体来对待，就处理不好它们之间的利益分配关系，从而也就不可能对这两方面都产生直接的利益激励。问题的关键是在于如何正确对待企业的利益问题。
其次，国家越过企业直接对职工进行利益分配，必然导致对职工分配的平均主义，从而又降低了作为直接生产者的效率。国家不把企业作为一个利益主体，不给企业相应的经济利益，当然要对职工的利益分配加以控制，其表现就是由国家直接决定职工的工资分配，这实际上造成了对职工分配的主体错位。职工是以企业为单位进行生产劳动的，他是直接与企业发生利益关系，而没有直接与国家发生利益关系。因此，企业应该是对职工进行分配的主体。现在国家取代企业直接对职工进行分配，这势必造成分配中的平均主义。这种平均主义的分配制度，一方面使劳动者的劳动贡献不能与经济利益直接挂钩，从而不能有效地调动职工的劳动积极性。另一方面，又使企业不能很好地行使作为分配主体的职能，从而失去了调动职工生产积极性的有效手段。这两个方面的共同结果都不可避免地影响到经济活动效率的提高。所以，国家直接对职工进行分配实际上是把企业这一最重要的经济主体完全排斥在利益分配关系之外，既否定了企业的经济利益，又排斥了作为分配主体的地位。这样的做法当然不可能解决好企业和职工的利益动力问题。
以上从计划经济体制下国有企业的产权制度、经营制度和分配制度三个方面进行了分析，指出了国有企业经济活动低效率的制度原因。因此，要提高国有企业的经济效率，改革上述各方面的制度是一个必然的选择。从20世纪70年代末开始，在全面推进农村经济体制改革的同时，对国有企业制度的改革也开始起步，并随着实践的发展不断地深入，逐步成为我国制度创新的最重要的内容，但同时这也是改革过程中问题最多、难度最大的。从一定意义上说，国有企业的改革是否能够取得成功，决定着整个经济体制改革的成败。
二、中国国有企业制度变革的内容与效率分析
从20世纪70年代末、80年代初至今20多年的时间里，中国的国有企业改革走过了一条艰难的道路。国有企业的改革从总体上说是按照先易后难、由浅入深的原则来进行的，改革是随着实践的发展而不断深入的。改革分别在国有企业的分配制度、经营制度和产权制度方面实现了创新，并显著地提高了国有企业经济活动的效率。具体说，对国有企业的改革是遵循着以下三条思路来展开的：其一是80年代初对国有企业进行的以放权让利为基本思路的改革；其二是80年代中期以后对国有企业进行的以“两权分离”为基本思路的改革；其三是90年代初对国有企业进行的以建立现代企业制度为基本思路的改革。这三条思路既客观地反映了我国对国有企业改革的基本历程，又体现了我们对国有企业改革的认识在实践中不断深化和制度的不断创新，同时也清晰地显示了国有企业制度创新与提高经济活动效率之间的内在联系。
1．国有企业改革思路之一：放权让利改革的效率分析
针对高度集中的计划经济体制下国有企业没有经营自主权和自身的经济利益这一主要问题，改革首先是从解决这两方面的问题入手，即国家把一部分经营权放给企业，同时让一部分利益给企业。目标是让国有企业能够有一些经营权和自身的经济利益，以调动企业在生产经营方面的积极性，并通过利益激励来使企业有较充分的动力。应该说，这一改革思路是符合当时国有企业现状的，对存在的问题也有直接的针对性。
放权让利的改革主要涉及两大方面：一是扩大企业的经营自主权；二是增加企业的利润支配权。具体内容反映在以下三个方面。
（1）扩大企业的经营权。1979年7月，国务院颁布了《关于扩大国营工业企业经营自主权的若干规定》等5个国有企业改革的文件后，扩大企业经营自主权的改革就在全国范围内展开了。
扩大企业生产经营自主权涉及以下七方面的主要内容。一是企业有部分的生产计划决策权。企业有权根据国家下达的指令性计划指标、指导性计划指标和市场需要，编制本企业的生产、销售计划，在计划执行过程中如发现计划指标不符合实际情况时，对于指令性计划，企业可以向主管部门报告，提出修改建议；对于指导性计划，企业有权作适当的调整、补充，但要报主管部门备案。二是有权按国家规定的范围自销一部分产品，包括按规定分成的产品、超计划生产的产品、自己组织重要原材料生产的产品、试制的新产品，以及物资、商业部门不收购的和超储积压的产品。三是有权按规定提取并使用利润留成部分。四是有权申请出口自己的产品，按国家规定取得并使自己的分成外汇，委托一个外贸公司办理进出口业务。五是有权按国家劳动计划指标择优录用职工。六是有权在定员定额内根据实际需要决定自己的机构设置，任免中层以下的干部。七是有权拒绝国家明文规定以外的负担。
（2）实行企业利润留成制度。与扩大企业经营自主权的改革相联系，国家对企业实行各种形式的利润留成制度，给予企业一定的利益。具体形式有两种。
一是试行企业基金制度。1978年，国务院批转财政部《关于国营企业试行企业基金的规定》。企业基金的提取和使用办法是：凡是全面完成国家下达的产量、品种、质量、原材料燃料动力消耗、劳动生产率、成本、利润、流动资金占用八项年度计划指标以及供货合同的工业企业，可按职工全年工资总额的5％提取企业基金。没有完成全部指标的，予以扣减一定的提取比例。主管部门和企业还可以从超计划利润中提一定比例的企业基金。提取的企业基金主要用于职工的奖励、福利和技术措施开支等。
二是实行企业利润留成和盈亏包干制度。1979年，国务院颁发了关于对经营有盈余的企业实行利润留成制度的文件。1980年，国务院将《国营工业企业利润留成试行办法》下发扩权试点企业中试行，试行办法有这样三条规定：其一，把原定的全额利润留成改为基数利润留成加增长利润留成。基数利润留成比例核定以后，原则上3年不变。其二，企业增长利润留成的比例，按照不同的行业，分别规定为10％-30％不等。其三，工业企业必须完成产量、质量、利润和供货合同四项计划指标，才能按照核定和规定的留成比例提取全部的利润留成资金。企业从基数利润中提取的利润留成资金，按照生产发展基金、职工福利基金和奖励基金的留成比例分别提取，分别管理和使用。企业从增长利润中提取的利润留成资金，用于发展生产的部分不得少于60％，用于职工福利和奖金的部分不得超过40％。1981年，财政部、国家经委公布了《关于国营工交企业实行利润留成和盈亏包干办法的若干规定》。文件规定：对不同的企业可以根据实际情况分别实行利润留成制度，以及上缴利润包干、超收分成留用、亏损补贴包干、减亏分成留用等盈亏包干办法。
1981年11月，国务院批转了《关于实行工业生产经济责任制若干问题的暂行规定》，明确指出，经济责任制是在国家计划指导下以提高经济效益为目的，责、权、利紧密结合的生产经营管理制度。但是，这一制度实行的时间并不长。
（3）实行分两步走的利改税。在实行利润留成和盈亏包干的过程中，由于企业的经营状况和利润水平存在着很大的差距，因而出现了企业之间苦乐不均和“鞭打快牛”的问题。为了克服利润留成和包干办法的局限性，稳定企业和国家之间的分配关系，进一步发挥税收的调节作用，使企业逐步做到“独立经营、自负盈亏”，国务院决定除少数企业外，全面实行利改税。企业的利改税具体分两步来实行。第一步利改税是从1983年开始，对有赢利的国营大中型企业按照实现利润缴纳55％的所得税，税后的利润，一部分按国家核定的留利水平留给企业，一部分上缴给国家。对有赢利的国营小型企业，按照八级超额累进税率缴纳所得税。1984年9月，开始实行第二步利改税。基本内容是：将国营企业应当上缴国家的财政收入分别按11个税种向国家交税，即由税利并存逐步过渡到完全的以税代利，税后利润留给企业安排使用。但是，分两步走的利改税的改革并没有很好地理顺国家与企业的利益分配关系，因而也没有达到预期的效果。
按照放权让利的改革思路对国有企业进行的各种形式的改革，在一段时间中收到了较好的效果。从制度因素的角度看，主要是因为：
首先，对企业的放权，在一定程度上调动了企业的生产经营积极性。在相当长的一段时间内，企业是没有生产经营自主权的，现在国家给予了企业一定的自主权，使企业在人、财、物、产、供、销等方面有了一定的经营决策权，这对于企业更好地发挥主观能动性，针对市场的需要来进行生产活动起到了积极的促进作用。同时，这也是在高度集中的计划经济体制中打开了一个突破口，因而对提高企业的经济活动效率有着较明显的推动作用。
