最高人民检察院《关于属工人编制的乡（镇）工商所所长能否依照刑法第397条的规定追究刑事责任问题的批复》也存在着同样的问题。最后，“两高”针对渎职罪主体的司法解释仅仅是个案解释，不能普遍适用，无法囊括现实生活中大量类似的具有行政管理职权的企事业单位，也没有包容大量受国家机关委托从事公务的人员。而且，由于“两高”在关于国家机关工作人员的认定标准上存在分歧，最高人民检察院单独制定颁布的司法解释能否得到审判机关的支持也成为司法实践中的一大难题。
为解决上述问题，全国人大常委会接受“两高”的建议，于2002年12月28日对刑法第九章渎职罪主体的适用问题作了如下解释［以下简称“《立法解释》（二）”］：“在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员，或者在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，或者虽未列入国家机关工作人员编制，但在国家机关中从事公务的人员，在代表国家机关行使职权时，有渎职行为，构成犯罪的，依照刑法关于渎职罪的规定追究刑事责任。”这一解释扩大了渎职罪的主体范围。问题在于，该立法解释究竟是针对国家机关工作人员所作的扩大解释？还是在国家机关工作人员的基础上，又增加了几类犯罪主体？我们持第一种观点。立法解释应当是对法律条文立法原意的阐释或者对法律条文的含义作进一步明确，并不涉及对法律条文的修改、补充。既然刑法明文规定渎职罪的主体是国家机关工作人员，立法机关又没有对此予以修正，那么渎职罪的主体范围仍应限于“国家机关工作人员”，只不过这里的国家机关工作人员应采广义，除了传统意义上的“国家机关工作人员”外，还应包括其他三类人员，又称为“准国家机关工作人员”，这是该立法解释的应有之意。那么如何理解这一立法解释呢？笔者认为仍需结合国家机关工作人员的本质特征进行把握。根据前文论述，拥有一定的资格身份和从事公务是国家工作人员（包括国家机关工作人员）的本质特征，但是国家机关工作人员作为国家工作人员的一部分，必然与其他国家工作人员有相异之处，因而我们有必要对这两个要素进行进一步剖析。
关于国家机关工作人员“从事公务”的特征。“从事公务”是国家机关工作人员的本质特征，也是行为人成为渎职罪主体的根本原因所在。这是因为，国家机关工作人员只有在依法从事公务时，才可能违背自己的职责，进而侵害国家机关的正常管理活动。反之，如果行为人的行为不是从事公务，也就不可能构成刑法所调整的渎职行为。但是，国家机关工作人员所从事的公务活动又不同于其他国家工作人员的公务活动，它具有特定内涵。具体说来，国家机关工作人员的公务活动具有以下特点：
其一，公务限于国家机关职权范围内的国家管理活动。就国内法意义而言，国家是具有管理一国事务权力的政治性组织。但国家本身是个抽象的概念，它对国家事务的管理是通过各个具体的组织来实施的，这些组织包括国家机关、国有公司、企业、事业单位以及人民团体，因此，我国的公务活动，不仅存在于国家机关中，而且还存在于国有公司、企业、事业单位和人民团体等公共机构中。其中，国家机关作为行使国家管理权的主体，在管理权限上明显大于其他组织。它体现的是一种公权力，行使的是国家对社会的管理职能，具有全局性和宏观性，涉及到政治、经济、军事以及文化教育等各个方面，包括立法、司法、行政、国防等多项职能。而国有公司、企业、事业单位和人民团体行使的仅仅是对国有资产的经营管理权或者该组织内部的管理权。在行使职权的方式上，国家机关往往通过颁布或执行具有普遍约束力的强制性规范来指导本国公民的行为，并以国家强制力来保证这种管理职能的实施。其他组织均不具有这一特点。
其二，从事公务必须以国家机关的名义进行。国家机关工作人员从事的公务活动当然具有国家代表性，但在具体表现形式上与其他组织不同，它是以国家机关名义进行的。如果某种行为是以个人名义实施的，即使行为人具有国家机关工作人员的身份，也不能成为公务活动，也就不可能构成渎职罪。
关于国家机关工作人员的资格身份特征。这里所说的“身份”是指行为人依法取得的从事国家机关公务的一种资格，这是行为人构成渎职罪主体的前提条件。根据我国有关法律和《立法解释》（二）的规定，国家机关工作人员资格身份的取得方式主要有三种：一是由宪法和法律明确规定的，主要指在国家机关中从事公务的人员；二是经有关法律、法规授权的，包括在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员以及在非国家机关所设的具有国家机关性质的机构中从事公务的人员；三是接受国家机关的委托从事公务，指国家机关以合同形式聘用或者委托非国家机关工作人员从事公务。是否具有从事国家机关公务的合法资格是区别国家机关工作人员与其他国家工作人员的重要标准，详言之，要考察行为人以国家机关名义从事管理活动是否事先有法律授权或者国家机关的委托。如果是，便具有国家机关工作人员的资格，否则便不具有此资格。
根据上述对渎职罪主体内涵的分析，结合有关法律和《立法解释》（二）的规定，可以将渎职罪的主体划分为以下几类：
一是在国家机关中从事公务的人员。这类人员即传统意义上的国家机关工作人员，又可称为纯正的国家机关工作人员，主要包括在国家权力机关、行政机关、司法机关和军事机关中从事公务的人员，以及在中国共产党的各级机关以及人民政协的各级机关中从事公务的人员，在此不再赘述。
二是在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员。《行政处罚法》第17条规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。”这一规定表明，在我国，除国家机关外，一些非国家机关的组织事实上也行使着行政管理职能，主要包括以下几种情况：一是某些法律、法规直接授权规定某些非国家机关的组织在某些领域行使国家行政管理职权、监督职权。例如，根据《证券法》的规定，国务院证券监督管理机构依法对全国证券市场实行集中统一监督管理；《保险法》也规定，国务院保险监督管理机构负责对保险业实施监督管理。而中国证监会和保监会都是国务院直属事业单位，并不是国家机关，但两者实际上行使的是过去由中国人民银行行使的监督管理权，因而两者具有准国家机关的性质，在其中从事公务的人员应视为国家机关工作人员。二是在机构改革中，有些国家机关被调整为事业单位，但仍然保留着某些行政管理的职能。例如，国家知识产权局、气象局、地震局、科学院等单位都属于国务院直属事业单位，但是，由于我国法律、法规明确规定了它们在相关行业的行政管理职权，因而这些单位在行使管理职权时就具有行政机关的性质。相应地，在这些单位行使行政管理职权时从事公务的人员，应视为国家机关工作人员。三是在一些非国家机关所设的具有国家机关性质的机构，如铁路、林业、油田等系统内设立的纪检、监察、审计以及公安司法机构等，它们都属于企业编制，经费也来自于本系统、企业自身的经营收入，但它们事实上行使着国家管理职能，因而应视为国家机关，对于在这些机关中从事公务的人员实施的渎职行为，只要符合犯罪构成的其他条件，就应以渎职罪论处。最高人民检察院《关于企业事业单位的公安机构在机构改革中其工作人员能否构成渎职侵权犯罪主体问题的批复》就体现了这一精神。此外，随着一些国家机关职能的调整，目前在实践中“两块牌子，一套人马”的现象比较普遍。如烟草专卖局（公司）、粮食局（公司）等部门的工作人员，他们既作为国家机关工作人员从事着政府对国家特殊行业的行政管理活动，又作为企业经营者从事生产经营活动。对于这些双重身份的人的渎职罪主体的认定，最高人民检察院在2000年5月29日颁布的《关于加强渎职侵权检察工作的决定》第9条曾指出：“对涉嫌犯罪的国家机关工作人员同时又在企业、事业单位和其他组织兼职的，应按其犯罪过程中实际起作用的职务认定主体身份，确定案件管辖。对于利用何种职务暂时难以确定，但已构成犯罪的，检察机关可先行立案侦查，待查清事实后，再按规定移送管辖。”据此，在司法实践中要正确分析行为人在渎职行为过程中所履行职责或者行使职权的性质：如果是在行使国家管理职能时渎职的，应认定为国家机关工作人员的渎职罪；如果是在进行企业经营活动中渎职的，只能以国有公司、企业、事业单位人员失职罪或滥用职权罪定罪处罚。
三是在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员。实践中，一些国家机关按照一定程序将某些管理职权委托给非国家机关的组织代为行使，受委托组织对外以国家机关的名义行使国家管理职权，其行为的后果由委托的国家机关承担，那么对于在受委托行使职权的组织中从事公务的人员，应当视为国家机关工作人员。例如，受卫生行政部门委托行使食品卫生检查监督职权的卫生防疫站的工作人员，受文化局委托负责开办文化娱乐场所的审批工作的文化市场管理办公室的工作人员等。另外，《立法解释》（一）规定，村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事代征、代缴税款以及管理和经营国有土地等行政管理工作时，属于刑法第93条第2款规定的“其他依照法律从事公务的人员”。即这些人员属于准国家工作人员。笔者认为，依据《立法解释》（二）的精神，这些人员实际上是受国家机关委托代为行使管理职权的人员，应当视为国家机关工作人员。同样，城镇居民委员会在协助国家机关从事行政管理工作时，其中的工作人员也应视为国家机关工作人员，依法可以成为渎职罪的主体。
理论上值得研究的是，国家机关委派到非国有公司、企业、事业、人民团体中从事公务的人员能否成为渎职罪的主体？对此，有学者持否定态度，其理由是渎职罪侵犯的客体是“国家机关的正常管理活动，即国家机关实现其基本职能的正常工作活动”，因此行为人虽然可能保留国家机关工作人员的身份，但其已被委派到国家机关以外的单位工作，其本身从事工作的性质决定其活动已不属于国家机关活动，那么也不可能侵犯国家机关的正常活动，所以被委派到国家机关以外的单位中从事公务的人员不能成为渎职罪的主体。笔者认为这一观点是片面的，广义上的“委托”应当包括“委派”，被委派到非国家机关的工作人员能否构成渎职罪取决于行为人从事公务的性质，如果他们是代表国家机关行使监督管理职权的，无论其原来是否具有国家机关工作人员的身份，都应当视为国家机关工作人员，对于这些人员在行使监管职权过程中的渎职行为就应以渎职罪论处。
四是虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员。这主要是指那些虽不属于国家机关的正式在编人员，但由于临时借调、聘用等关系而在国家机关中行使国家机关职权的人员。这些人员代表国家机关行使管理职责时，依法可以成为渎职罪的主体。
从渎职罪一章的规定来看，直接以国家机关工作人员为主体的犯罪主要包括滥用职权罪和玩忽职守罪（第397条）、国家机关工作人员签订、履行合同失职被骗罪（第406条）、非法批准征用、占用土地罪和非法低价出让国有土地罪（第410条）、招收公务员、学生徇私舞弊罪（第418条）、失职造成珍贵文物损毁、流失罪（第419条）等罪名。这些犯罪只要求行为人具备国家机关工作人员的身份即可，而未对其部门性质作进一步要求。
除渎职罪一章外，在其他章节也规定了国家机关工作人员的渎职犯罪，如第四章的非法剥夺宗教信仰自由罪和侵犯少数民族风俗习惯罪（第251条）、报复陷害罪（第254条）等。这些犯罪行为一方面直接侵犯了公民的人身权利、民主权利，另一方面由于是国家机关工作人员利用其在国家机关所担任的职权，不正当地行使职权而实施的犯罪行为，又侵犯了国家机关的正常活动，损害了国家机关的威信。因为前者为主要客体，所以刑法将其归入侵犯公民人身权利、民主权利罪一类中。另外，现行刑法第109条还规定了叛逃罪，其主体也主要限于国家机关工作人员，充分体现了从严治吏的立法指导思想。
以上这些犯罪均不同程度地侵犯了国家机关的正常活动，国家机关的正常活动是通过国家机关本身及其工作人员从事公务活动来实现的，在公务活动中，要求国家机关工作人员依法公正、忠诚地履行其职责，如果国家机关工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，必然会危害国家机关的正常活动，致使国家和人民的利益遭受重大损失的，则构成渎职犯罪。
非典型公务渎职罪，主要指其他章节中规定的准国家工作人员实施的渎职犯罪。例如，在破坏社会主义市场经济秩序罪一章中还规定了由国有公司、企业、事业单位的直接负责的主管人员实施的签订、履行合同失职被骗罪（第167条）、国有公司、企业、事业单位人员失职罪和国有公司、企业、事业单位人员滥用职权罪（第168条）、国有公司、企业或者其上级主管部门直接负责的主管人员实施的徇私舞弊低价折股、出售国有资产罪（第169条），等等。以上这些规定构成了一道严密的刑事法网，对于抗制国家工作人员的渎职犯罪起到了非常重要的作用。
综观各国刑法中以国家公职人员为特定主体的犯罪，其犯罪构成均以国家公职人员违反其职责和义务为前提。国家公职人员较多地受到国家的培养和教育，受到人民的信任，担负着一定的公职，承担着职务上的特定职责，从事着管理性质的国家公共事务，理应依法履行职责，忠于职守，为国家为人民服务。他们如果严重违反职责，会给国家和人民的利益造成重大损失。各国刑法之所以规定以国家公职人员为特定主体的犯罪，正是为了严格要求国家公职人员，从而有效地保护国家和公民的利益。
