所谓“立法过剩”，也叫过度立法，包括了重复立法、冲突立法、法律越位、不该立法也进行不必要的立法。一方面，其导致“立法”众多，立法活动因为立法主体过多、立法权的行使过滥、后法的制定不尊重前法，再加上不当利益考量的渗入等原因而相互矛盾，导致适法主体面临具体案件选择时无所适从。行政主体也可能因为不当的考虑而选择不同的法律规范，这同样会造成法律适用上的不平等；另一方面，过多的、不当的“立法”也束缚了行政职权应有的裁量性，面对具体行政管理案件，行政主体不能真正因时、因地制宜，这与行政行为的适当性标准相违背。
作为行为依据的“法”之本身即欠缺严格性，则绝对的依法行政也不可能收到好的社会效果。我们所要讨论的问题是，行政行为的法律适用能否及如何应对和矫正“依法行政”所带来的这些困境与矛盾。
立法中的不规范和存在着的问题助长了执法中一些问题的发生和恶化。这些问题主要是：
（1）立法过剩，尤其是执法主体的低位阶的立法的大量出台，易产生执法时架空法律的危险。行政主体在适用法律过程中，选择位阶较低的甚至是自己所制定的规范性文件予以适用，而这些文件由于受法律规范的程度较低，其中很可能有不当的利益的考量和渗透。适法主体甚至可能以抽象行为之名行具体行为之实，借以规避司法审查。如【案例9】倪某诉龙游县公路运输管理所案中，上级主管部门越权立法，制定的规章内容与国务院法规相违，为自己部门创设处罚权力。下级部门则在执法过程中，将这种争得的权力予以“落实”，“依法”越权行政。
（2）执法主体依“法”行政，但其所依据的法律规范本身是不合法的。行政主体的适法行为并没有不适当之处，严格依照上级的规范行为，但却可能因为其“依法行政”而在行政复议或诉讼中承担法律责任。如【案例14】朱某不服乡政府行政强制措施案中，乡人民政府根据司法部的《民间纠纷处理办法》的规定，就具体行政管理事件实施强制执行权。但因《处理办法》本身超越国务院《人民调解委员会组织条例》的规定而为无效的行政法律规范，导致乡人民政府具体行政行为因没有法律依据而违法，具体行政行为被撤销并承担赔偿责任。在这里，似乎没有符合谁过错谁责任的责任追究原则，违法行政的根本责任主体（立法者）并未被追究任何法律责任。对于乡政府而言，其过错在于选择法律规范的错误，即其不该选择不适法的规范作为行为依据。但如果这种规范是由其直接上级制定，则其不能不予以执行和适用。执行主体在执法过程中，很难对上级法律规范的合法性予以审查，此时，如果在追究适法主体的行政责任的同时又不否认行为依据的合法性，似乎于法治的权威性不符。违法的法律规范“合法”的存在，行政执法主体不适用则不符“依法行政”之要求，适用后又因“依法”而违法并要面临承担责任的危险，这种境地对适法者来说是两难，对违法规范的制定者则似有放纵之嫌。如【案例10】服装厂不服工商行政管理机关行政处罚案中，《实施细则》超越法律对处罚种类的设定，立法主体越权设定处罚种类。适法者对这样的法律规范是否“有权”不予适用呢？行政行为法律适用的“最密切联系原则”要求行政主体适用法律选择最直接的规范，而不问其他上位法的规定为何。此类情形下具有越权或违法故意的是《细则》的制定者而非执行者。如果只是在个案中追究执法者的责任而对作为行为依据的法律规范的合法性问题不明确，则只可能是重复错误，对促进依法行政没有任何实际作用。
（3）执法依据过于分散，尤其是城市管理中的执法依据过于分散，执法人员难以掌握，社会难以了解。如有关行政处罚的法律依据可散见于法律、法规、规章、其他规范性文件等各种法律规范之中，法律文件数量大，规定复杂，各规范条文之间常存在着矛盾。对同一违法行为，可依据多个法条处罚，但各法条在均为合法的前提下所规定的处罚种类、处罚额度有着较大的差别。适法主体于具体案件的适用时，选择的余地也比较大，这样就可能造成同时同地同种行为的不同处理的情形，执法的公正性受到不应有的损害。另外，各种规范性文件众多，新的规范又不断出台，各文件之间往往又没有根本或者明显的差别，这使得适法主体及其具体负责的工作人员在短期内难以全部了解和掌握，更不可能于具体案件的处理时运用自如，有时还更偏向于适用旧的、其更为熟悉的规范来处理。同时，社会对于执法主体适用法律规范的不一致也往往容易引起误解或不能接受，这也给执法活动带来困难。
（4）特定领域立法滞后及不足，有些违法行为不能受到“依法”的查处，一些新的违法现象的处理往往找不到相应的明确的法律依据。对一些违法的行为缺乏有力法律手段予以规范，屡禁不止，甚至越禁越多，这些都严重危害着国家执法的严肃性。
（5）一些行政主体只注重法律适用的形式化，在行政处理决定中引入一定的法律规范和条文，但这些条文或规定与其所作的处理决定并没有真正的直接的关联，所引用的规范并没有相关内容的规定或所规定的内容与案件事实不符。这种情形等于行政行为没有法律依据或者说是法律适用违法。如【案例11】李某不服劳动教养决定案中，适法主体表面上似乎是引用了不少的法律规范，这些法律规范都与劳动教养相关，也引用了具体的法律条款，但其所引用的众多规范当中竟无一与该具体的行政管理案件相关，对相对方及其行为的处理在这些法律规范中找不到相应的规定。此类行政行为表面上看来是依法行政，实际上根本没有法律依据可言。
要解决依法行政与法律适用之间的矛盾：
（1）要区分“依法行政”与“法治行政”。依法行政的概念前面已经介绍，而法治行政则是在依法行政基础上对行政管理提出的更高的目标和要求。如果说依法行政是对消极行政的要求，法治行政则是对积极行政的要求。在执法或者法律适用过程中，必须明确一个基本的原则，即在赋权行政中，行政主体于法律缺位时有权力且有责任积极地突破现有法律规定，维护社会公益及相对方权利，此乃为法治行政；而损益行政中，行政主体必须严格依照现有法律规定，严格“依法行政”，非有法律上的明确依据不得对相对方科以负担和追究责任。对相对方或者公共利益的保护是法治行政的具体内容，对权益的保障和维护优先于严格的“依法行政”，当二者发生冲突时，行政主体有责任以保护权益作为行为的根本出发点。在多种立法规定存在冲突时，适法主体除符合其他法定原则的条件外，有义务选择对相对方最为有利的法律规定并予以适用。除此之外，则是要进一步规范行政主体的抽象行政行为。在行政检查、行政强制、行政许可、行政征收等亟待立法的行政执法领域、立法不足或滞后的领域应加强立法，立法过剩的领域则加强法律规范的清理，减少法律规范的冲突。
（2）一般而言，任何立法体制下都会存在法律漏洞，包括积极的漏洞（法律冲突）和消极漏洞（立法缺位），只要有法律漏洞就可能产生行政权失范。或许可以这么说，越是强调“依法”行政，越是不能避免甚至还会增加法外行政。要解决这一矛盾，当然不能不强调“依法”行政，完全避免法律漏洞也是不现实的。之所以出现这样的尴尬和两难的另外一个重要的原因，是对行政主体的刚、柔两种制约规范的关系没有处理好。
所谓刚的制约，是指羁束行政而言；所谓柔的制约，则是指裁量行政而言。刚的制约是行政行为合法性的基础，柔的制约则是行政行为适当性的保障；刚的制约是强调行政主体的严格的“依法行政”，而柔的制约则是要保证行政主体法律适用中的能动性。我们说，适用法律的过程是适法主体发挥主观能动性的过程，“适法”要依法，但又不可能绝对“依法”。司法主体的法律适用是这样，行政主体的法律适用更应是这样。相对而言，行政管理较诉讼案件更加复杂、多样，行政主体适用法律更需灵活、适当，行政主体适用法律更加需要一个宽松的空间。所以，在依法行政中应注重对行政适法主体柔的制约。只有这样，才更符合法治行政的内涵。
（3）在法律适用过程中应尽可能坚持立规者与执法者的职能分离，尽量避免自己立法自己执行，自己为自己立法设权的情况，这样会有助于解决现实中行政抽象规范制定活动中的一些问题。如【案例12】南平市两职业介绍所不服市劳动局行政处罚案中，立法者巧立名目将“吊销”改为“收缴”，执法者又将“收缴”许可证变为“撤销”该法人或组织。行政主体在立法和执法过程中，通过此类方式，规避上位法的规定，为自己“法外设权”。还有一些如将“吊销”证照改为“没收”，将“撤销”错误的具体行政行为称为“收回”，以掩饰其违法性或逃避法律责任等。
