《立法法》第五章中有关冲突规范的选择与适用的规定存在着不足，即其中的规定并没有或并不能完全地、最终地解决行政法律规范的冲突与适用问题。行政法律规范的冲突中，最常发生的最为复杂的情形是同级冲突，尤其是同级的地方性法规之间、规章之间，及它们相互之间的冲突。法律对此并没有明确优先适用的准则，而是规定了特定有权机关裁决制度。面对实践中大量的这类冲突，都通过送请有权机关裁决，恐怕并不能解决所有的问题。这一问题与基本的宪政体制相关，涉及到中央与地方权限划分的问题，但无论如何，也有进一步研究和明确的必要。
6.2法律规范的选择适用
6.2.1效力优先与适用优先
效力优先是指多个法律规范在内容上发生抵触或冲突时，某一规范的效力优先于其他规范，则其效力不受影响，与之相抵触的其他规范或其特定内容归于无效的情形。
适用优先是指法律规范的适用者，选择用于个案处理依据的特定规范时，在内容不相冲突的各位阶或同位阶的法律规范中，应优先选择适用与案件具有最密切联系之法律规范。这时不涉及法律规范的效力优先问题。除非是没有适当的低位阶规范可供选择适用，适法者不得直接选择高位阶或者最高位阶的法律规范。适用优先既可能出现在司法审判的法律适用中，也可能出现在行政行为的法律适用中。前者主要表现为，当有具体法律规定时，法院不应选择适用宪法的规定；后者的情形则更复杂一些，但其基本原则可表述为“最密切联系原则”或者说“最直接联系原则”，要求当存在有效的、更加具体明确的低位阶规范就相关问题有所规定时，不能越级适用其他的上位阶的规范。如行政行为过程中，当有法规或者规章进行了更直接的规定时，行政主体不应选择适用仅进行间接、抽象规定的宪法、法律或法规。
如【案例24】销售公司诉工商局越权处罚案中，作为地方性法规的《河南省产品质量监督管理条例》，对有关行政主体职权的规定更为具体明确，行政主体在法律适用中就必须遵守及适用该条例，而不能“越级”直接适用作为上位法规范的《产品质量法》。再如【案例25】王某不服县卫生局处理决定案中，行政主体适用行政规章作出行政处理决定，也是为法院所支持的。
就特定管理事项有其他规范性文件进行规定时，是否必须适用该其他规范性文件而不能适用相关的上位法（如规章）规范，还存在一定的争议。因为一些学者不承认其他规范性文件作为行政法法源的地位，要求行政行为不能仅以其他规范性文件为依据。在我国，其他规范性文件与其他行政法渊源的划分并不是依制定主体的等级为依据的，其他规范性文件与其他法律渊源也并非是完全的等级上的差异。如《立法法》第七十一条规定：“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。”可见，国务院的其他规范性文件可能成为部门规章的法律依据，其效力当然高于部门规章。所以，并非所有的其他规范性文件都不能作为行政行为的单独依据。尤其是当缺乏相关上位法规定，不适用其他规范性文件将导致行政行为没有（较直接的）法律依据时，对其他规范性文件的适用则不仅合法，而且是必要的。
如【案例23】某公司不服市土地管理局收回土地使用权案中，当下位法规范《暂行条件》与上位法规范《城市房地产法》不相冲突，且《暂行条例》与相对方的行为有最密切的联系，行政主体适用下位法规范《暂行条例》是正确的。
当然，这仅是就现行立法的有关规定进行解决的方式，并不是最终的或者说最合理的解决。其他规范性文件适用制度的完善应以其他规范性文件制定制度的完善为条件，法律明确其他规范性文件的制定、效力等级等问题之后，其他规范性文件的适用问题才能最终确定。
效力优先不等于适用优先，冲突规范是解决效力优先的问题。法源的位阶就是解决法律规范的层级上的效力优先问题，即下位法必须遵循上位法，低位阶的法律规范与高位阶的法律规范发生冲突或抵触时，低位阶规范归于无效。同级法律规范冲突中，如特殊法规范与一般法规范冲突，特殊法律规范优先，只要是特殊法律规范，其效力就优先于一般规范的效力，而不问是哪一规范的规定更为具体或确定。适用的优先性是适用合法的下位法规范。适用的优先性来自各规范中更为具体，更具执行性、可实施性的规定的拘束力。这些具体的、直接性的规定是制定主体的立法权、行政立法权、法律解释权、制定其他抽象性规范或者裁量规则等各项合法权力的运用和体现，如果适法机关直接适用普遍性、原则性的基本法律规定或宪法原则，则实际上就损害了这些规定的法律效力及有关立法主体的法定权力。所以，效力优先与适用优先是不同研究范畴中的两个概念。
明确了适用优先与效力优先的区别问题，就可以明确宪法的法律适用问题。宪法具有最高的法律效力，但只有发生层级冲突时，即下位法与之相抵触时，其依据效力优先而优先适用。或者当下位法没有具体的相应的规定时，也可在个案中适用。但当不发生规范冲突、不涉及效力优先的判断问题时，如果具有相应的下位法规定，则适法主体没有必要或者说不应直接适用宪法。宪法的个案约束仅发生在法律缺位或进行有关合宪性审查时。
6.2.2行政行为中所适用的法律规范的条件
行政行为的法律适用是对各种形式或渊源的法律规范的选择适用，各种法律规范的表现形式称为法源或法的渊源。能够为具体案件所适用并依据作出裁判的法律规范，其在内容上必须包括法律事实的假设和法律效果的规定两个方面，在文字表述上，其法律规范的基本结构为：“若？？则？？”能够作为行政行为依据并在具体行政处理行为中予以直接适用的法律规范除必须具备如合法有效、符合时间空间效力的规定等实质要件之外，在内容和形式上还必须满足特殊的要求。这是因为法律适用行为在结果上表现为一定的决定或裁判的作出，其中所适用的法律规范必须有关于案件中的行为或事实的要件、法律后果（即处理）的规定。这类规范在表达形式上一般要能体现或满足一定的逻辑推理过程，即必须包含违法行为的构成要素和对此行为应采取的行政措施的种类和幅度等内容的规定，否则行政主体无法根据其作出具体处理决定。其条文表现形式为：“凡有A情形，则行政主体应作B处理。”当然并不是要求规范中的每一个条款都是这种形式，只要依据法律规范内容的整体性，可以进行这样的推断即可。具体来讲，行政行为中所适用的法律规范的条件主要有：
在范围上，行政行为法律适用的最大特点就是适用的规范渊源种类多且较分散，这是由行政法律规范自身特点决定的。行政行为可依据的法源包括：宪法、法律、法规、规章、一般规范性文件、国际法或条约。行政主体可能适用的法律规范就必须在这几种形式中进行选择。由于行政行为中予以适用的规范在内容上、形式上必须满足上述要素要求，所以，这种选择并不能涵盖这些渊源的全部。
除法律渊源外的其他要件：
（1）在合法性上。第一，行政行为中行政主体所适用或援引的法律规范必须是合法有效的。法律规范的有效要件，包括制定主体上、程序上（如必经公布等）的适法。法律规范制定主体、事项、创制权限、变通权限、解释权限均符合法律规定或授权。尤其是一般规范性文件的制定及其内容、有关行政处罚等损益行政的法律依据等。
