第29章 中西方舆论监督的比较(4)

法制保障在西方法律制度的设计中，对舆论监督的保护主要有三项举措，新闻媒体依据其中任何一条对诽谤指控进行抗辩如获成功就可以免予承担诽谤责任，因此在法律术语中又称为“全面抗辩”。与之相对的是“局部抗辩”，它只能减免责任，而不能免除责任。

第一条抗辩理由是真理或有理可据，这是对诽谤指控最有力的抗辩理由。如果能证明这一点，作为被告的新闻媒体几乎肯定可以胜诉。真实抗辩原则始于猿的曾格案。当时北美殖民当局指控曾格犯有“煽动性的诽谤”、“力图以最恶毒的言辞诋毁总督阁下，并诽谤其政府”等罪行。律师汉密尔顿为曾格辩护，提出“谎言才构成中伤，才构成诽谤”，最终使陪审团作出无罪裁定。第二条抗辩理由是“公正评论”，即评论所发表的意见同客观发生的事件性质基本相符，作者显然出于善意，即使其所用的言辞片面、偏激，也不应追究法律上的责任。西方学术界认为，“公正评论”的原则体现了在社会公共利益与公民人格权之间，应对社会公益事业予以优先保护的立法用意，亦即宁可让某人的名誉偶尔受损，而不要使公众因为害怕诽谤而对危害公益的行为保持缄默。

第三条抗辩理由是特许权，又称特许报道权，主要是指新闻媒介报道行政、立法、司法事项及其他公共记录时，如果有关言论有诽谤性质，但只要媒介报道是公正而准确的，就可以免除法律责任。

以上三条原则都要求新闻媒介证明自身言论内容的真实性，在作为新闻侵权诉讼的被告时承担责任。这对没有侦查权的新闻媒体来说无疑是一个沉重的负担。世纪远年代之后美国在这方面作出了改革，进一步有效保障了新闻媒体对政府的监督权。

怨远年的《纽约时报》上诉沙利文一案中，美国联邦法院确立了“实质恶意”原则。美国联邦法院在该案所作的判决书中提出：法律应禁止政府官向关于其职务行为的具有诽谤性的不真实的言论索取赔偿，除非他能够证明这种言论具有“实质上的恶意”，也就是明知虚假或者不计后果地漠视真假而予以发表。布伦南大法官认为，公务人对社会福利、人民利益有重大影响，因此他们的言行需要受到人民的监督。错误在自由争论中即新闻媒介对官言行进行监督是绝对无法避免的，这种错误的权利必须受到法律的保护，因为真理需要这种生存空间。

“实质恶意”原则体现了法律对批评政府官的言论的宽容，使新闻媒体在诽谤诉讼中处于非常有利的地位，而政府官要提起侵权诉讼并获胜的希望则变得非常渺茫。据传播法学者吉尔摩统计，怨愿年至怨愿愿年美国远件针对新闻媒体的诽谤诉讼，共有豫的原告获得胜诉，只有猿猿个原告获得经济赔偿，其中由公务和公众人物提起的诽谤诉讼共猿愿件，只有怨个原告获得胜诉。

三、中国舆论监督体制

从世纪代中国共产党提出利用报纸开展批评到近些年酝酿舆论监督立法，我国舆论监督体制在始终保持了自身特色的同时，也随着时代变化不断向前发展。

党委领导舆论监督体制从宏观方面说是政治体制的反映，从微观方面说它由新闻体制所决定。西方舆论监督是多党制的产物，所谓新闻媒体对政府的批评实际上不过是资产阶级不同派别之间争权夺利、勾心斗角的争斗在媒体上的表现。而在我国社会主义制度下，根据宪法规定，中国共产党是各族人民的领导者，并且新闻事业是党的事业的一部分，必须接受党的领导，才能更好地发挥它的各项功能，更好地实现为社会主义服务、为人民服务这一宏伟目标。因此，我国的舆论监督是在党和政府的领导下进行的，是有组织有纪律的，不是西方式的为批评而批评、可以随便乱说一通而不会产生任何实际有害后果的相互掣肘。

从党报批评提出之初，它就是在党的领导下进行的。怨毛泽东指出，报纸上的批评要实行“开、好、管”的三字方针。“开”就是要开展批评，不能害怕批评，更不能压制批评；“好”就是批评的效果要好，要对人民有利，不能乱批一阵；“管”就是党委要把这件事管起来，否则批评就开展不起来，开也开不好。从中我们可以看出，在这个后来成为我国新闻媒体开展舆论监督和新闻批评的指导性方针中，“管”是关键。脱离党的领导，批评就无从谈起。

“管”首先是新闻媒体的舆论监督工作要接受党的领导。一般情况下，批评性稿件在刊发之前须征求党委部门的意见，特别是一些重大批评事先更是要主动请示，争取党委的支持，要坚持在党委的领导和帮助下开展舆论监督。同时，各级党委也要积极创造条件，鼓励和支持新闻媒体开展舆论监督活动，创造一个良好的舆论监督环境。总之，党委领导是我国舆论监督的最基本的制度，是中西方舆论监督体制上最重要的区别。对于保证新闻批评的社会主义性质，坚持舆论监督的党性原则，取得良好的社会效果等方面，党委领导制起到了重要作用。

在实践中，一些人干扰和抵制批评、压制和破坏批评、为舆论监督设置重重障碍，这并不是“管”的本义，更谈不上“领导”。有些人一方面阻挠和压制批评，另一方面又冠之以冠冕堂皇的理由，说什么舆论监督会“破坏政府形象”、“给党的事业抹黑”、“给国家添乱”、“不利于社会稳定团结”等。这些混淆是非的借口，时不时被用作对付舆论监督的“挡箭牌”。我们决不能把对领导和管理的错误理解与错误运用当成领导和管理本身。

“管”变成压制的情况虽然是极个别的情况，但它的客观存在也说明在坚持党委领导制的同时，还有一个如何发挥党政部门领导者开展舆论监督的积极性问题。从吕日周担任山西长治市委书记期间，利用新闻媒体大力督促领导干部解决问题的情况看，党委领导人在舆论监督活动中确实起到了至关重要的发动和保障作用。吕日周所造成的巨大轰动效应还表明，我国的党委领导体制所蕴含的潜能是非常巨大的。

垂直监督

怨缘猿年，广西《宜山农民报》在报纸上对宜山地委作出批评。中宣部在给广西省委宣传部的批示中明确提出，党报作为党委机关报，无权以报纸与党委对立，不经请示擅自在报纸上批评党委是一种严重的无组织无纪律的现象。如果党报对同级党委有不同意见，可以向同级或上级反映，但不能在报纸上争论。如果党委犯了错误，党报可向上级揭发这些错误，但批评必须是由党委以自己的名义在报纸上进行自我批评。此后便形成党报不能批评同级党委的原则，并一直沿用至今。这一原则，一方面是党委领导制的体现；另一方面也具有它自己独特的意义。

党委机关报不能公开批评所属党委和上级党委的规定，形成了中央媒体监督地方政府、上级媒体监督下级政府的现象。

也就是说，我国新闻媒体的舆论监督方向在公开表现上是垂直的，尽管它可以采取内参等形式水平或向上监督，但主要方向是向下的。这意味着不同级别的新闻媒体被赋予了大小不等的监督权限，级别越高，监督的权限越大。中央级媒体如新华社、《人民日报》、中央电视台、中央人民广播电台，可监督各地政府；省级媒体可监督地、市一级党政机关，依次类推。因此，与舆论监督向下运行的方向相联系是舆论监督资有一种向上集中的倾向。

在新闻市场竞争中，批评报道是新闻媒体争夺受众的重要手段之一。一些市场化程度较高的地方，新闻媒体一方面希望自己的舆论监督越多越好；另一方面又为自己的级别所限制，于是便积极寻求突破，其结果便产生了所谓的“异地监督”现象。也就是一个地区的新闻媒体对其他地方的政府部门及其官所作的批评，有的学者也称之为“跨地区监督”。例如《南方周末》一向以敢于批评著称，民间甚至流传着“北有焦点访谈，南有南方周末”的美誉，但该报关于广东地区的负面报道极为少见，因此被视为异地监督的典范。例如年湖南嘉禾县发生高考舞弊事件，省内媒体被指示不得刊发相关报道，《长沙晚报》的一位记者在稿件遭“枪毙”后转投《南方周末》，迅速被采用，并产生了强烈的震撼作用。

孙旭培认为，我国新闻媒体与党和政府合为一体的管理体制是“跨地区监督”存在的根。也就是说，党委对新闻媒体的管理权限与行政区划相对应，媒体主管部门只有在它们的同级政府的管辖区域内才能有效行使新闻管理职权，对外地区媒体则“鞭长莫及”，只能听之任之。简单地说，就是一个地区的党政部门可以管住本地区的新闻媒体，但无法控制外地的媒体，这就为“异地监督”提供了可能。而新闻运作的市场化则将这种可能转化为现实。

异地监督是在水平方向上运行的，它与垂直监督互相配合、互相补充，对推动我国舆论监督的发展具有重要意义。

走向法治我国舆论监督体制在相当程度上取决于党委尤其是党委主要领导者的积极性，这就是通常所说的“党委不管，批评就开展不起来”的现象，因此它带有一定的“人治”色彩。在这种体制下，如果得不到同级和上级党委的帮助与支持，舆论监督就很有可能胎死腹中，被监督者完全可以对媒体批评置若罔闻。另一方面，世纪代提出的党报批评主要是政治框架内运作的，对被批评者往往上纲上线，强调批倒批臭，不注意保护批评对象的合法权益，一旦被点名就会抬不起头来，甚至身败名裂。这些情况都表明舆论监督需要法制规范。

自怨愿年《民法通则》颁布实施以来，我国舆论监督便开始走上法治的道路。民法中关于公民人身权利的规定，使新闻媒体在进行舆论监督时必须以不侵害公民的名誉权、姓名权、隐私权等人身权利为限度，否则就要承担法律责任。这就把新时期的舆论监督与改革开放之前的政治色彩极浓的报纸批评区别了开来。以事实为依据、以法律为准绳在新闻媒体频频遭受新闻官司的过程中逐步被确立为新的舆论监督原则。这无疑有助于纠正我国新闻媒体过去那种习惯于使用政治批判语言、下结论比较随意的倾向，对舆论监督的规范化有着重要意义。

然而民法以及其他法律中的相关条文都是制约舆论监督的，缺少保障性、授权性条款。因此，在现实中，“我们的新闻批评和舆论监督常常陷入困难和尴尬的境地。一些媒体和新闻工作者在采写批评报道和进行舆论监督时常常感到‘孤立无援’，正当的采访报道权利受到侵害，有时甚至财产和生命安全都会受到威胁。近年来，记者被打、被抓、被关的情况时有发生，以致全国记协不得不一次次地出来发表声明，声援和保护正当权益遭受侵害的新闻工作者”。另一方面，新闻官司也越来越频繁地被用于抵制舆论监督，新闻媒体的批评报道中如果有个别字眼失当、局部细节不准确，都会成为被监督者提起侵权诉讼的理由。

在舆论监督缺少有效保障的情况下，加快舆论监督立法的呼声越来越强烈。怨怨愿年，全国政协委张虎生、艾丰等提出加强舆论监督、制定《舆论监督法》的议案。新华社总编辑南振中、中科院院士何祚庥等社会各界人士，也纷纷撰写文章、发表讲话，呼吁抓紧制定《新闻监督法》或《新闻舆论监督条例》。他们认为，既要以法律保障新闻媒体的舆论监督权，又要通过法律约束，防止滥用舆论监督权力。

制定全国性法规难度较大，而地方性法规的制度相对容易一些。怨怨怨年远月珠海市委和市政府出台《珠海市新闻舆论监督办法（试行）》，这是我国第一个关于新闻舆论监督的地方法规。该办法第六条明确规定：“批评性报道刊播前，各新闻传媒要确保事实确凿，但任何被批评对象不得要求审稿。”这对长期沿用的批评报道发表前须与批评对象见面的规定是一个突破。此外，其他一些地方也相继出台了类似规定。地方舆论监督法规的出台，可以为将来的舆论监督法积累经验，是我国舆论监督进一步走向法治的重要举措。

中西方舆论监督性质的比较

出于对舆论监督的热切期待，国内学术界和普通群众中都存在一种不切实际的想法，认为只要新闻媒介能充分发挥监督，许多不良社会现象便可得到抑制甚至消除。对舆论监督作用的过分夸大表明正确认识舆论监督的性质是一个尚未完成的课题。

一、舆论监督性质的影响因素

从某种意义上说，舆论监督是民众与政府之间的一种互动，是人们通过舆论手段对各种权力组织及其工作人自由表达意见的结果。在现代社会中，公众意见的流通主要是借助大众传媒进行的，因此，新闻媒介、政府权力和社会结构都会对舆论监督的性质产生某种影响。

新闻媒介的性质根据李良荣教授的意见，新闻媒介具有双重属性：一是经济属性；二是意识形态属性。前者又称为形而下属性，后者又称为形而上属性。我们认为这种观点是符合客观实际情况的。新闻事业的社会功能包括舆论监督作用的完整发挥，关键就在于找到两种不同属性之间的一个合适的平衡点。但在新闻史上却长期存在片面强调新闻事业的某一种属性而忽略另一种属性的情况。

历史上，我国新闻工作者和新闻学者大多偏重于新闻事业的意识形态属性，而对其经济属性往往不太注意，甚至比较轻视。因此新闻媒介在多数时候是自上而下地产生作用，广大群众的积极性、主动性没有被调动起来，致使新闻媒体的舆论监督功能不能得到充分发挥。

学者黄旦注意到，美国早期报人的办报活动往往以盈利为目的，尽管他们在独立战争前后也参与了政治，但主要原因还是因为自身的经济利益受到损害。美国早期报刊介入政治的这种方式“与中国的梁启超们一出手就是‘报馆有益于国事’并亲自撰写、发表‘笔锋常带感情’的连续文章，试图‘哀呼疾号，以冀天下之一悟’，并不是一回事”。也就是说，在中国早期报人那里，报刊本身就是政治的一部分，办报是政治活动的一种方式。之后，在长期的革命斗争中，报刊的政治功能更是被不断地强化和巩固，似乎成为某种与经济毫无联系的东西。新闻媒体向意识形态一端愈滑愈近，结果必然是离群众也越来越远，舆论监督的作用也就更加难以发挥。