对于自然垄断产业，一定要慎重动用拆分措施，反垄断是必要的，但是一定要弄清楚是反垄断结构还是反垄断行为，自然垄断产业的绝大部分弊端都是政企不分的结果，不要走入一拆了之的误区。自然垄断产业多为网络性产业，拆分的做法会导致经济效益的丧失。电信、电力、铁路、邮政等产业，均属网络性产业，必须有一个完整统一的网络才能提供社会化的服务。在具体的产业组织上，往往要求全程全网联合作业和统一兼容性。虽然从理论上讲可以将不同阶段的作业交由不同企业分别去完成，但垂直一体化的产业组织往往具有更大的经济效益性。所以，相对自由竞争而言，自然垄断是这些网络性产业更富效率、资源配置更为优化的制度安排和产业组织形式。
竞争是维系市场经济的基本力量，但引入和强化竞争，不一定非拆不可。拆分并不一定是引入竞争的有效模式。按照战略学家迈克尔·波特的观点，一个企业的市场行为始终面临着五种竞争力量，即新的竞争对手入侵、替代品的威胁、客户的砍价能力、供应商的砍价能力与现有竞争对手之间的竞争等。而我们讨论通过拆分引入竞争却仅仅考虑了这五种竞争力量的一种，即现存竞争对手之间的竞争，却忽视了其他竞争力量仍在起作用。如果简单拆分，可能存在这样几种结果：一是拆分后的若干企业业务不同，目标市场不同，但在各自领域内仍可能是独家垄断企业。二是即使彼此业务可以交叉，可以彼此竞争，但并不一定就有效益，因为它们都缺乏规模经济和范围经济效益。在这种情况下，彼此很容易又通过兼并收购而又成为垄断企业。
四、严格限制经济性垄断的发展蔓延
经济性垄断是指经营者在市场竞争中自发实施的垄断行为。
随着中国市场经济的逐步发展和市场竞争的日趋激烈，经济性垄断也开始出现，在经济性生活中的负面影响已经产生。
目前中国经济性垄断主要表现为：（１）协议限制竞争行为。
当前比较常见的经济性垄断主要是经营者以合同、协议、决议、协同行为等方式，操纵市场价格、划分市场或者联合抵制等。（２）滥用市场支配地位行为，即低价倾销、搭售、歧视待遇等滥用市场支配地位的行为。
当前，中国已经产生的一些经济性垄断现象，如限定价格、价格歧视、划分市场、卡特尔、掠夺性定价、搭售、强制交易、公用企业限制竞争的行为等，严重地干扰了市场经济的正常运行，破坏了竞争和市场秩序。因此，我们一定要严格限制经济性垄断发展。
（第三节） 规范政府在基础设施建设中的角色定位
一、国外大城市基础设施建设管理的政府职能分析
从国际比较的角度来考察政府在城市基础设施建设中的地位，可以得到两个具有规律性的结论：一是在城市基础设施建设中，政府起着主导作用；二是政府在城市基础设施建设中尽可能地利用市场竞争和私人力量。充分认识现代城市基础设施建设的这两方面的变化趋势，对科学地界定政府的地位和构建相应的管理体制是非常重要的。
１．政府是区分建设项目性质，构造多元化投资格局的决策主体
现代经济学认为，社会生产消费的物品可根据其效用、消费、供应的性质和特征划分为三大类型：纯公共物品、准公共物品和私人物品。纯公共物品是社会（或集体）共同适用的产品和服务，该物品具有效用的不可分割性、消费的非竞争性与非排他性；私人物品是个别主体事业和消费的产品和服务，该物品具有效用可分割性、消费的竞争性和排他性；准公共物品是介于公共物品和私人物品之间的产品或房屋。
国外对不同的城市基础设施，采取不同的投资办法、运作模式、资金渠道以及权益归属：纯公益性的基础设施投资主体由政府承担，按政府投资运作模式进行，资金来源应以政府财政投入为主，并配以固定的税种和费种得以保障，当然其权益归属也归政府所有。经营性基础设施则属全社会投资范畴，其前提是项目必须符合城市发展规划和产业导向政策，其融资、建设、管理及运营均由投资方日行决策，所享受的权益也理应归投资方所有。无法收回成本的项目，附带部分公益性，因其具有不够明显的经济效益，市场运行的结果将不可避免地形成资金供给的诸多缺口，要通过政府适当贴息或政策优惠维持营运，待其价格逐步到位及条件成熟时，即可转变成纯经营性项目。
２．通过立法确立政府在城市规划中的权威地位，使政府成为真正的城市基础设施规划的权利主体
伴随世界性的城市化进程，农村人口向城市迁移，城市人口占全国人口的比重不论是在发达国家还是发展中国家都在上升，发达国家甚至全国人口的７０％生活在城市里。城市的功能地位、发展战略和方向、可持续发展的潜力不仅是城市自身的问题，而且直接关系到整个国家，而这在很大程度上取决于城市规划工作，其中一个最基本的内容就是对城市基础设施建设的规划。
城市规划是一种公共权力。由政府规划管理部门代表人民行使这一权力，实现维护公共利益、体现社会公平、保障弱者利益的宗旨。世界各国普遍成立了规划管理部门并有专门的法律和制度保证其权威性。即使城市规划的具体研究和报告可交给民间技术服务组织去完成，但是政府对规划方案的选择和事实有最终决定权，而且规划权力的行使是主动而非被动的。一般各国政府都要确立城市的发展目标及发展类型，并据此确定土地、人口以及产业规划，对城市基础设施如环境设施、道路、水、电、垃圾处理等的需求做出预测和建设安排；城市规划是城市基础设施建设的龙头，各国政府都很注意把好城市规划这一关。不仅要通过立法确立其权威性，而且还要通过立法确保其实现。
３．政府是城市基础设施产品或服务的标准制定
价格或收费水平制定。建设经营特许权制度建立和执行的主体。由于城市基础设施的垄断性，在一定区域内其生产供应常常是单一的，消费者难以有选择的可能，所以其价格或收费不能由供应方单独决定。世界各国一般都是由政府根据成本并考虑到一定的利润水平来确定。同样，城市基础设施具有一定的普及性和福利性，其产品或服务标准关系着大众的基本生活水平和社会安全，其选择可以说是一种公共权力，所以其标准只能由社会或政府确定。此外，为了保证城市基础设施建设经营的水平和安全以及投资经营者的利益，政府在一些领域要实行建设经营特许权制度。
在上述思想的指导下，世界各国政府广泛运用了各种政府或社会特权对城市基础设施建设经营进行多方面的控制。这种控制随着政府资金比例的减少，不但没有放松，反而变得越来越具体，越来越细致。
４．政府是城市基础设施建设经营的监控主体
城市基础设施涉及巨大的社会公共利益，不论是由政府直接经营管理，还是由私人部门来投资经营都必须接受政府的监督和控制。对于前者，政府通过直接控制向企业的预算拨款数额、审批企业投资规模和项目、任免企业负责人、对企业的定价和赢利分配做出限制等方式来实施监督。对于私人部门投资经营的城市基础设施项目，政府监督控制的方式主要是与企业签订合同，规定双方的权力义务关系。把市场竞争机制引入城市基础设施投资运营，把部分城市基础设施私有化，不但不能减少政府的监管职能，反而对政府监管提出了更高、更严格的要求，这是因为城市基础设施是城市生产和生活的基础，它是支撑城市健康运行的命脉，政府有责任对其投资运营进行严格监督和控制，以确保城市生产和生活的稳定。另一方面，大多数城市基础设施都有一定的自然垄断性和社会福利性，其产品或服务的价格和质量不能实行市场自由定价原则，而应由消费者、生产商和政府协商确定，其中的协调、监督、指导、调节等工作需要由政府或相应的机构来承担。在政府直接投资经营的情况下，政府的监控当然不是大问题，但是市场化以后，城市基础设施的经营功能和监管功能相分离，政府监控问题就突出地表现出来了。
分析英国城市基础设施私有化过程可以突出地体会到这一点。英国供水和污水处理是其中极好的一个实例，英国到１９８９年对英格兰和威尔士的所有供水和污水处理机构都实施了私有化，但为了加强监控，英国除了设有中央级的环境、交通及地区事务部以外，还成立了三家独立的监管机构。这三家机构包括环保局、水务办公室、饮用水稽查处，其中仅环保局就雇佣约１万名工作人员，可见对监督的重视了。
二、中国政府在城市基础设施建设中的角色定位
党的十五大报告提出的调整国有经济布局的一个重要原则是，“对关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，国有经济必须占支配地位”。党的十五届四中全会的《决定》进一步指出，“国有经济需要控制的行业和领域主要包括：涉及国家安全的行业，自然垄断的行业，提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。其他行业和领域，可以通过资产重组和结构调整，集中力量，加强重点，提高国有经济的整体素质。”但在如今市场经济条件下，政府和国有资本以及国有企业如何定位，发挥好自己应有的功能和作用，却是一个值得探讨的问题。从经济效率分工来看，政府的功能发挥首先应做好以下几个方面。
１．总体规划布局
政府是社会公共利益的代表，当然，政府要为整个社会的长远发展进行谋划。因此，政府首先要承担基础设施的发展前景预测和总体布局规划，并制订基础设施建设的中长期计划，消除市场机制的盲目性，为提高基础设施投资效率打下基础。良好的规划可以大大提高基础设施的投资效率，私人企业和一些地方政府一般不愿也无力完成全局性的规划，然而地方政府甚至主权国家之间基础设施的合作可以取得“双赢”的结果。如美国道拉斯福特·沃斯机场属于得克萨斯州的道拉斯和福特·沃斯两个城市所有，但坐落在第三个城市艾尔维营；纽约州和新泽西州的港务局的主要设施建在新泽西，而三个机场却建在纽约。纽约州在新泽西州有一个海港，而新泽西州却在纽约有两个机场。如果说这种“双赢”策略在美国只是跨过了州界，那么在欧洲则跨越了国界。对德国举足轻重的大海港鹿特丹不在德国本土，而是在荷兰。德国人完全可以把汉堡当成他们的主要港口，通过一条运河与莱茵河相连，但这样做的后果是会使他们受到不良交通系统的限制。
政府的行为也并非完全一致，不同层次的政府目标取向不一样，行为方式也不一样。因此，中央政府简单地命令地方政府搞合作是行不通的。在完全市场经济的条件下要达到上述“双赢”的结果，必须建立一种激励地方政府间进行合作的利益机制。在当前地方政府仍然延续“争投资争项目”思路的前提下，应该适当提高中央政府的协调基础设施投资的能力，例如，应当适当保留计划经济时代的基础设施项目审批权。
２．对规划的实施提供制度上的保证
基础设施的建设规划一旦得以确定，政府应该以法律或行政规定的方式予以通过，避免人为因素造成的不应该的改变。对于不符合基础设施投资中长期计划，而且必然导致重复投资和恶性竞争的基础设施项目，政府应该及时制止。然而，在投资体制改革尚未完成之前，过多下放投资决策权容易造成重复投资。例如，前不久报刊报道，泉州在基础设施建设上曾出现过这样的一件怪事。
泉州曾是海防前线，国家投资不多，改革开放之初基础设施落后。
虽经十几年发展，还是跟不上经济发展的需要。福州至厦门的３２４国道，由南向北直穿市区，过境车辆和进出城车辆拥挤在仅１６米宽的泉州大桥上。为了解决市内和桥面塞车的问题，１９９４年市政府决定在市区边缘地带再建一座跨江大桥，分流过境车辆。这一决定本无可挑剔。然而，由福建省政府和交通部联合投资的福（州）厦（门）高速公路与该大桥先后建成通车，几乎同时建成的两座大桥相隔竟然只有５００米。如此总体布局明显有问题，致使大桥没有充分发挥其承载能力。究其原因，其实很简单，第一座桥是省政府主要出资的，过桥费被省里收走。因此，泉州市政府决定寻求地方资本，主要是民间资本再造一座桥。等第二座即将竣工时，第一座桥的收费权完全下放给泉州市地方所有，每年有近１亿元的过桥费收入，进地方财政。而第二座桥的收费主要由民间投资者获得，为不影响第一座桥的收费，泉州市一些部门对第二座桥的一些后续设施建设“漠不关心”，导致第二座桥在规划上本身就有问题的情况下，无法正常发挥作用。规划的严肃性和民间投资者的利益在某些“善变”的政府面前都得不到保证。
３．充分发挥和引导社会资本的作用
在市场经济条件下，政府应大力鼓励民间投资的介入。对于符合基础设施中长期投资计划的项目，应该尽可能地吸引民间资本参与其中，让市场机制充分发挥作用。经济效益好的基础设施项目比较容易吸引到民间资本的参与。无利可图的项目也可以通过良好的制度设计，吸引到民间资本。一个经常使用的方法是提供一定期限的经营特许权，并确定服务价格。该期限与价格的组合应该使民间投资有适当的利润。对于投资收益不足以吸引民间资本参与的基础设施项目，政府可以通过多种方式改善投资回报率。比较简单的做法是延长特许期限和提高收费水平。此外，基础设施项目的其他收益也可以用于提高基础设施投资回报率，例如由于交通基础设施建设而使沿线土地增值，其中未开发土地的增值可以用于补偿投资，沿线的广告设施也是未来的收入来源等。
例如，公共汽车站是不能直接带来收益的财产，传统上只能由公共交通公司投资修建。其实公共汽车站全都位于居民流量相对密集而且经常停留的地方，非常有利于发布广告。所以，在一些条件成熟的地方，政府或者公交公司可以将公共汽车站台的设计、修建和命名权让渡给企业，特别是附近的优势企业，为企业提供树立形象的机会，同时将站台建成城市街道上的标志性建筑。
