政府主管部门作为基础设施项目前期准备阶段工作的主责单位，其主导作用和职能应着重在宏观控制。政府主管部门的主要职责是：根据社会、经济发展形势，做好总体规划和专业规划；组织编制项目建议书、设计方案、预可行性研究等必要的前期工作，做好技术储备（保证必要的资金投入）；根据城市总体规划和社会、经济发展需要，提出项目的建设需求和建设计划安排；根据不同的类型，选择项目投资主体，落实必要的支持措施；制定技术标准、提出功能要求，制定和完善相关配套政策法规；加强建设、运营全过程的监督管理和协调服务。
投资主体的主要职责：严格执行政府法规政策，按照招投标的承诺和合同要求负责项目的投融资；按照法律法规组建项目公司；参与项目工程研究，负责初步设计；通过招投标选择总承包单位、设计施工、监理、运营等单位；项目建设、运营的总体控制和相关资金、资产运作。
总承包单位的主要职责：按照总包协议和法律法规负责项目建设全过程的管理；负责选择设计、施工、监理、设备供应等单位；负责整个项目建设的管理和协调。
运营单位（养护单位）的主要职责：接受投资主体（或项目公司）的委托，按照合同负责项目建成后运营管理（养护管理）工作；参与项目初步设计等前期工作和建设实施工作，提出后期养护的要求。
２.前期准备阶段
前期准备阶段的工作以政府为主导。项目规划（总体和专业规划）、项目建议书、设计方案、预可行性研究等前期工作应由主管部门负责组织实施。具体设计、报告编制等技术工作由主管部门负责招标，委托咨询、设计、中介单位负责。预可行性研究完成并经必要的评审后列入项目库作为技术储备。
政府主管部门根据城市建设发展计划和需要，以预可行性研究主要内容向社会公开招标，按项目类别选择投资主体或总承包单位。
基础设施项目分为经营性和非经营性两类项目。经营性项目，政府招标选择社会投资主体。非经营性项目，政府招标选择设计、施工建设总承包单位（非经营性项目主要由政府投资建设）。
投资主体或总承包单位确定后，政府组织或指定由投资主体组建的项目公司或由总承包单位负责工程可行性研究报告编制和报送审批工作。
３.项目建设实施阶段
项目建设实施阶段的工作以项目公司或由总承包单位为主导，按市场化机制运作。政府按法规规定的管理职能负责监管和服务。
（１）经营性基础设施项目的建设。工程可行性研究报告批复后，项目公司（投资主体）根据自身的管理力量和能力，可招标委托一家设计、施工总承包单位负责整个项目建设，由总承包单位以“交钥匙”形式完成项目建设；也可以自行作为“建设单位”负责招标，选择项目设计、施工、监理等单位，组织整个工程建设。建设实施阶段的初步设计（扩初设计）工作，由项目公司（或委托总承包单位）负责组织编制报批。
（２）非经营性基础设施项目的建设。由政府部门招标选择的设计施工总承包单位负责整个项目的建设，以“交钥匙”形式完成竣工交付。初步设计等工作也由总承包单位负责报审。
４.运营养护阶段
运营养护阶段实行市场化运作机制，仍按不同项目类型分别组织实施。
（１）经营性基础设施项目的建设。项目建成后，由项目公司招标，委托社会专业运营公司负责后期管养运营工作。
（２）非经营性基础设施项目的建设。项目建成后，由政府管理部门招标，委托社会化、专业养护公司，负责后期管养工作。
（第五节） 公共民营合作制的项目实施和管理模式
一、公共民营合作制的概念和特征分析
１.定义、概念和模式
公共民营合作制（ＰｕｂｌｉｃＰｒｉｖａｔｅＰａｒｔｎｅｒｓｈｉｐ，ＰＰＰ），是指公共机构与民营组织就公共基础设施和公用事业的建设和运营通过签署合作协议明确双方权利义务的法律制度。
公共民营合作制的基本特征是：合作各方共同出资，共同经营、共担风险、共享利益；合同的标的是公共基础设施（如路、桥等）和公用事业（如供排水、污水处理、供气、供热、公共交通等）的建设和运营。
公共民营合作制的典型结构为：公共机构规划并制定相应的法律规制框架，在此基础上设立独立投资项目；民营机构投资通过公开的市场竞争行为得以参与和实施该项目，并负责项目的建设运营，同时承担相应的风险。民营机构在建设和运营项目时，要遵守普遍的和特殊的法律规章约束，接受相应的公共机构监管。
２.在公共民营合作制框架中合作各方扮演的角色
公共机构和民营机构各有其独特的优势，采纳公共民营合作制是为了使合作双方能各展所长，最大地发挥各自的优势。通常来说，公共机构的优势在于：依据公共机构的性质和职责，可依据需要并按照一定的程序制定相应的政策，同时为保证政策的顺利实施，有较强的支持系统，直至军队、警察、监狱等国家专制机器；其劣势也是很明显的，如主要表现为缺乏足够的资金、管理落后、运行效率低下，等等。相反，民营机构来自于市场，天然地拥有市场经济条件下，由于不断竞争，优胜劣汰后具有的优势，如具有先进的管理模式与丰富的管理经验以及灵活性强，具备较强的创新能力，等等；当然，民营机构也有其不可回避的劣势，如行为逐利性趋向有时过于明显，过于短期化，承担风险能力有限，等等。
其实，公共机构与民营机构的合作是随着市场经济发展，社会分工不断细化的结果，这种细化也体现为公共机构和民营机构更好地发挥自身的优势，趋利避害，为社会提供更多更好的福利。一方面，由于经济的日益富裕，公众应拥有更多的公众服务选择，他们应被赋予确认和满足共同需求的权利；另一方面，政府也面对社会对公共产品的需求不断增加与财政开支相对拮据的矛盾。因此，在公共机构的监控之下，民营机构对公共产品提供的参与不可避免，也势在必行。公共民营合作制的基本特性包括可以提高服务质量，并降低成本。民营机构参与公共民营合作制的缘由就是要提高效率和服务质量以吸引更多的客户。在成本控制方面，公共民营合作制的优势是明显的，设想，若无法降低服务成本，民营机构或公共机构都不会参与到ＰＰＰ项目中来。
当然，在公共民营合作制中合作双方的角色会随着项目的变化而有所不同，但对政府来说它的主要职责——为大众提供最优质的公共设施和服务——是不会改变的。公共民营合作制也并非简单的民营化，更不是对政府有效治理和决策的替代，除了ＢＯＯ以外，所有其他ＰＰＰ项目均需要在公共机构和民营机构之间建立起伙伴合作关系；采取公共民营合作制后，政府并没有因为所建立的合作关系而放弃实施政策和监管服务的提供。因此，公共民营合作制应该是提供公共设施及相关服务的一种比较有效有益的探索。
３.ＰＰＰ成功的关键：有效的监管构架有效的监管构架见图７３所示。
二、公共民营合作制的基本形式
影响公共民营合作制形式的主要因素是合作双方所承担的风险程度，它将直接影响有关合作的其他方面，包括收益、投资和职责等。
１.公共民营合作制（ＰＰＰ）的基本形式ＰＰＰ的基本形式见图７４所示。
三、公共民营合作制在中国的实践
１.我国常见的ＰＰＰ模式——ＢＯＴ（ＢｕｉｌｔＯｐｅｒａｔｉｎｇＴｒａｎｓｆｅｒ）ＢＯＴ作为ＰＰＰ的典型模式之一，在我国公用事业部门和基础设施建设领域广泛使用（前面已有论述，故从略）。
２.ＰＰＰ在中国的创新实践——股权出让
