第14章 西北民族地区生态安全与水资源产权制度创新(6)

1.西北民族地区地方政府在水权分配与交易中的作用

（1）制定和实施有关维护水权市场有效运行的政策法规。要在国家制定的基本法律的基础上，进一步发挥西北民族地区地方的立法作用，强化立法。市场经济是法制经济。水权市场的建立和健康发展，需要有完备的政策法规加以正确引导和维护，水权市场的监管和合理分配水资源需要政府部门的参与。为此，政府必须给水权交易以有力的政策支持和法律保护。现行的法律法规如《水法》、《水污染防治法》等，对水资源开发利用及保护起到了积极作用。但是，只凭借它们尚不能规范水权市场，还必须在用水的优先顺序、取水许可的实施范围和办法、水权的调整、水权所有者的义务等方面制定相应的政策和法规，如《水权交易法》等，并切实加以贯彻实施。

（2）建立西北民族地区水权交易市场调节基金，对水权交易价格进行一些必要的调节。针对西北民族地区市场机制不健全、水权市场容易波动等特点，国家应建立水权交易市场调节基金，并以指定代理人的形式积极参与水权交易，在市场里低买高卖，以市场运作的方式来实现国家宏观调控的目的，起到市场“微调”、平衡水价的作用。水权交易市场调节基金的来源，一是靠政府的财政支持，二是通过社会募集。

（3）建立合理有效的西北民族地区水资源补偿机制。水资源补偿机制是政府为完成和满足水资源勘测、评价、保护、生态恢复等方面管理的公共事务方面的需要而建立的一种有效补偿机制。有效的利益补偿机制有助于缩小地区差距，调节收入再分配，是确保水权交易规范有序进行的关键。建立合理的水资源补偿机制，一要保障农民的切身利益，尤其是贫困地区农民和流域贫困人口。今后，国家应对流域贫困人口和利益受损者实行用水补贴，对农民的节水投资进行补偿（如粮价补贴、实物补贴、申报补贴等），保证补贴透明、到户，逐步形成有效的节水机制，保障农民广泛受益。二要通过制定政策、财政转移支付、水权市场收入和国家、省地对基础设施的投资和补贴等多种措施进行利益补偿。为了提供全国生态安全，应进一步加大对大江大河源头的人均财政支出低于全国人均水平的省份的财政转移支付力度，使之接近或达到全国人均水平，并保证中央的转移支付资金专用于生态环境建设和发展节水农业。三要以实现生态与经济发展双赢为目标，积极探索新时期水利建设的投融资机制。

（4）加大西北民族地区河流信息采集力度，无偿公布水文资料，促进水权市场健康有序地发展。水文资料是治理流域、合理使用水资源的基础性资料，属公共物品范畴，应由国家财政投资，公共机构提供，社会无偿使用。今后，应实行强制性的信息披露制度，加大用水信息采集力度，拓宽用水公报的涵盖面，定期在全国性的新闻媒体刊载和播放。广泛的信息披露不仅能够降低交易成本，有利于政策实施，提高管理效率，而且能够促进社会研究机构广泛参与，不断提高我国水文水资源科学研究水平，为科学决策提供详细资料和研究背景。

（5）建立西北民族地区水资源流域（区域）系统动态评价模型，使宏观调控更加科学、有效。水资源评价是建立市场化水权制度的基础。与开发利用关系密切的是水资源可利用量，即在流域水循环过程中不致发生明显不利改变的前提下，从流域地表或地下允许开发的一次性水资源量，其大小与经济实力、技术水平、水污染状况等因素有关。通过这一模型的确定可以对不同时段的流域和区域水资源可利用量有一个清楚的预测和准确的判断，从而为建立西北民族地区市场化水权制度奠定基础。

综上所述，水资源配置实际上是一种利益分配。水资源的配置方案不仅仅需要技术上、经济上的可行性，更重要的是政治上的可行性。因此，要在充分掌握水资源的使用形态以及数量的基础上，分清水权主体的相应权利范围。在加强流域和区域统一管理的基础上，通过引入“准市场”机制的思路来充分发挥价格信号的作用，实现水资源的持续利用。“准市场”的实施，应由“政治民主协商制度”和“利益补偿机制”等辅助机制来保障，以协调地方利益分配，达到同时兼顾优化流域水资源配置的效率目标和缩小地区差距、保障农民利益的公平目标。可以预见，西北民族地区水权交易制度的建立将是一个长期的、循序渐进的、从理论到实践逐步实施的过程。

2.西北民族地区地方政府在流域水权分配与交易中的主要职责

（1）产权维护。维护产权是西北民族地区地方政府的一项重要职责。得到维护的产权，即明确的产权制度是可以实现激励作用的。为实现流域有效管理，需要西北民族地区地方政府建立起一种全流域的利益分配机制，根据初始水权分配方案对水资源产权进行分配。此外，还要建立起极具约束力的法律、法规等流域管理协议。具体如下：首先，应当颁布有关建立水权的法律、法规、条例，使水权合法化。其次，应当建立与水资源产权分配和使用有关的行政、司法、公安、监察系统和体系，确保产权分配得到正确执行及不受侵犯。再次，在原有行政管理组织机构之上，建立适应产权交易的机构系统。最后，政府的行政职责转变为对市场行为的监督，即监督相关交易规则在全流域的有效执行。同时对不能通过市场调节的利益关系进行协调。

（2）市场监管。首先，政府可以通过改变基本水权交易价格来调节对不参与水权交易的惩罚和补偿力度，即可以通过改变惩罚水权价格和补偿水权价格来调节各个地区的水权收益，从而对全流域的水资源消耗状况进行调控，并刺激各个地区的节水积极性以最终调节各市的用水量。其次，政府可以通过设立水权交易基金，直接进入水权市场进行交易，通过这种类似公开市场业务的行为来调控水权交易价格，以期达到政府调控水资源分配以促进社会经济持续发展的目标。第三，政府水管机构可以通过监督、审查交易是否会带来潜在的“第三方效应”，对水权转让进行干预，以确保流域生态环境等目标的实现。

（3）生态保护。首先，在水权分配中，专门为生态用水分配了一定比例的水量，这部分水量主要是分配给林业部门用作林业建设和荒漠生态灌溉，不能进入交易而转为其他用途。流域管理机构应当会同政府林业部门等单位对生态用水的使用进行监督。其次，在各地区间的水权交易中，当总来水量超过总的基本水权水量时，如果没有各地区超额用水，这部分多余水量就可以流到下游用以改善生态环境。当然，各各市也可以选择增加用水需求，流域管理机构可以利用出售超额水权的收益，投资于下游地下水开发来改善生态环境状况。第三，为防止水权交易造成水量进一步向上游和源流大规模转移而间接影响生态用水，规定各河段最小流量对保护下游生态至关重要，否则水权交易有可能导致河流下游进一步沙漠化。最后，对与水质有关的环境问题，如水体环境质量监测、灌溉排放水水质监督等，应当加强相关管理法案的制定和实施。

（4）水权计量。实现定额配水和水权交易的基础是对水资源进行有效地测量和计量。西北民族地区各流域应逐步建立和完善全流域的测水系统。全流域测水网络包括水源测站、引水渠渠首测站、配水渠进口处测站和引水点测站四级测水站网。一般使用的水资源计量方法有：实测渠中流速确定流量、采用浮标法来测定渠道流速。利用渠道水位———流量关系确定渠道流量，在渠道内设一水尺，利用流速仪测出不同水位时的相应流量，绘制水位流量关系曲线。测流时只需根据此尺读数，即可查出相应的流量，这是较常用的量水方法。③利用水工建筑物量水。④利用量水槽和量水堰等量示设备量水。

利用现有水量监测机构和方法虽然不能十分精确地对水资源分配进行监测，但基本上可以满足市、县一级水权的建立和交易。然而，从长远看，为满足水权界定和交易的要求，实现水权交易的有效运行以及达到流域水资源管理的理想状态，必须建立起一套从地方政府一直到最终用水户的完善的水资源测量机构体系和分水水利设施，尤其是水文监测站和分水闸系统。