西北民族地区生态安全与水资源保护社会机制构建是基于这样一个基本事实，就是在国家、市场之间，又出现了第三域，即社会，在现代社会中公民社会的形成与发展对经济、社会、政治、文化的发展已产生了巨大的影响。水资源社会保护机制构建实际上是要动员和组织各种社会资源参与其中，从而形成巨大的维护生态安全的合力。当然，水资源保护涉及社会因素的复杂性也内在的要求维护西北民族地区生态安全，必须不断推进水资源保护社会机制创新。本章主要对西北民族地区生态安全与水资源保护社会机制创新的背景进行了分析，在此基础上比较分析了政府机制、市场机制与社会机制的各自优势，并提出了维护西北民族地区生态安全，构建水资源保护社会机制的对策思路。
一、西北民族地区生态安全与水资源保护社会机制创新的背景分析
1.西北民族地区生态安全面临的主要问题
水是生命之源，作为生态环境不可缺少的重要环节，水资源的严重短缺和不合理的利用，对于整个生态安全构成了严重的威胁，引发了一连串的生态安全问题。
（1）干旱灾害。人类生存的环境时刻遭受着各种自然灾害的威胁和影响，与水资源问题最为密切相关的当然要属干旱灾害。中国的干旱区域很广，有将近40的国土属于干旱、半干旱地区，主要集中在西北和华北地区，而西北民族地区的干旱总面积更是占全区的87。现代的干旱问题，除了降水量少的因素，人类的社会活动是一个重要因素，人类活动的发展不断地破坏地表植被及上层结构，从而削弱了其在水平衡中的功能，使得更多的天然降水无效流失，减少了可用水量，此外，随着人口及社会生产力的增加，对水的需求量也不断增加，社会的发展速度远远超过了降水量的变化趋势。自20世纪70年代以来，随着水资源利用程度的不断提高，西北民族地区水文条件发生了剧烈变化，河道缩短，湖泊萎缩或干涸，导致区域地下水位下降以及流域水资源量的时空重新分配等。实际上干旱就是缺水，当缺水持续一定时间后，会造成旱灾。西北民族地区，降水集中在夏季，占全年降水量的68～80，且变率为22～69。在西北民族地区以雨养生农业区，干旱灾害的发生与降水量多少密切相关。
（2）生物物种减少。据估计，目前全世界濒临灭绝的哺乳动物有400余种，鸟类近600余种，爬行动物200余种，鱼类240余种，有1/5濒临灭绝危险。世界上有10～15的植物处于濒危状态，但在中国濒危植物种估计高达15～20，濒危物种达4000～5000种。此外，还有相当可观的植物种已经灭绝，初步统计，列入濒危植物名录中的植物已有5左右在近数十年中已经灭绝。对于西北民族地区来说，由于自身生态系统的脆弱、环境条件的恶化、生物技术的落后及品种种植的单一等因素，使生物多样性的保护受到了严重的威胁。仅国家1987年第一批公布的保护植物在西北民族地区就有64种，占全国389种（含变种和亚种）保护植物的16.5。其中一级有1种，二级有21种，三级42种。珍稀濒危兽类78种，鸟类177种，两栖类2种，爬行类2种，鱼类3种（含变种和亚种）。同时，由于西北民族地区生态环境恶化，使不少种群因生存活动空间减少，近亲繁殖严重，导致种群质量退化，基因多样性急剧下降。生物多样性保护的现状极其的应然价值，要求我们必须把生物多样性保护提高到战略高度。
（3）荒漠化现象严重。造成荒漠化的人为原因主要是过度放牧、过垦等引起的植被破坏和不适当的农业活动及开矿修路等。世界上每年有600万公顷土地变为沙漠、半沙漠或退化，有100多个国家和25的陆地受到荒漠化的威胁。中国是世界上荒漠分布最多的国家，随着资源的不断遭到破坏，环境污染加重，中国的沙漠每年正以2100平方千米的速度扩展，相当于每年减少两个香港地区。2003年春天，中国工程院公布的有关数据显示，截至1999年，全国有荒漠化土地267.4×104km2，占全国总面积的27.9。荒漠化主要分布在新疆、青海、甘肃、宁夏等18个省区的471个县、旗，沙化土地在全国30个省区均有分布。内蒙古和西北五省区荒漠化面积占全国的71.7。2004年的秋天，中国科学院寒区旱区环境工程所的专家再次发出警告：中国西部和北方沙漠化土地虽然局部得到治理，但“整体恶化”。中国北方地区每年遭受的强沙尘暴天气由20世纪50年代的5次，增加到了90年代的23次，土地沙化甚至造成内蒙古一些地区的居民被迫迁移他乡。
虽然水资源的短缺和不合理利用的问题并不是导致上述生态安全问题的唯一原因，但是不可否认的是，对这些问题的发生和持续蔓延起到了决定性的作用。而且，在生态安全问题不断加剧的情况下，这些问题又都会反过来继续影响水资源问题，生态系统内部之间的各要素相互作用，共同影响，使得整个生态系统呈现出继续恶化的趋势。
2.西北民族地区生态安全问题产生的各种原因分析
广义的环境问题包括人为原因引起的环境问题和自然原因引起的环境问题两类。狭义的环境问题则指人为原因引起的环境问题。环境科学主要研究第二环境问题。环境问题的产生绝非一种或者一类原因造成的，而是多种因素长期共同作用的结果。全面准确地了解造成西部地区生态安全问题的各种因素，对于我们采取合理的防治措施具有重要意义。
（1）自然地理因素。地区的土地面积大，资源较丰富，生态环境脆弱，土地承载力较低，经济社会发展相对滞后。西北民族地区自然条件多样，有高原、山地、丘陵、谷地、盆地等地貌，有森林、灌丛、竹林、草地、农田、荒漠、湿地等类型的生态系统。就自身自然生态条件而言，西部要想达到与东部一样的环境质量和生态标准，需要比东部付出更大的努力，西北民族地区位于我国干旱、半干旱地区，降水稀少，自然条件恶劣。若以400毫米降水等值线为界，东南季风区集中了我国90以上耕地，东南沿海等地区年均降水量达1800毫米，而西北民族地区年均降雨量只有200毫米，自然条件的限制使西北民族地区生态环境十分脆弱。以新疆塔里木河的变化为例，它是中国最大的内陆河，全长2437公里，是新疆南疆地区各族人民的母亲河和生命线。沿岸的森林、草场以及人工绿洲，是新疆南疆乃至我国西北地区干旱生态系统维持平衡的重要生态保障。然而经过多年尤其是新中国成立以后的人类开发，虽然塔里木河流域的社会经济有了较快幅度的增长，但也出现了许多不可忽视的环境问题：这里是中国最典型的干旱地区，工农业生产、社会生活以及生态环境本身完全依赖塔里木河流的水资源，在人口不断增长，经济规模不断扩大的压力下，生态环境受到了很大影响，尤其是下游的生态环境出现了严重的恶化，导致下游绿色走廊萎缩，沙尘暴日益增多，塔克拉玛干沙漠和库木塔格沙漠趋于合拢。西北民族地区许多内陆河由于河流中游用水过多，造成下游河湖干涸。罗布泊、青土湖等先后干涸。沙漠化的不断扩展，不仅给下游的人民生活和生产带来了严重的影响，也威胁到整个西北乃至全国的生态环境的安全。
（2）社会人口因素。特殊的自然地理环境必然孕育特殊的人文环境。自古以来，由于受各种条件的制约，西北民族地区都属于我国的欠发达地区。不同的民族特征拥有着不同的文化传统，而各民族的文化素质也同样参差不齐。虽然自然地理因素在环境恶化的过程中产生了重要的影响，但是人为的破坏性活动仍然占据了主要地位。由于历史原因和经济不够发达，导致西北民族地区环境保护长期投入不足，在污染防治和生态建设方面欠账严重。局部环境质量虽有所改变，但整体生态环境不容乐观。此外，尽管与许多发展中国家相比，中国成功地控制了人口增长，但已存在庞大的人口基数使人口增加的绝对值很大，社会发展对自然资源需求量大幅度增加，使环境的压力不断增大。随着西北民族地区人口增长和经济的发展，对自然资源需求加大，森林超量砍伐、草地开垦、过度放牧、不合理的开垦沿海滩涂、围湖造田、不合理的使用农药化肥和过度的利用土地和水资源，导致生物生存环境被破坏。以新疆地区为例，虽然它是我国面积最大的省份，但其中荒漠化地区约占土地总面积的一半，而非荒漠化地区中绝大多数又是山区，适合人类居住的绿洲面积仅占新疆地区总面积的5，因此真正可供人类利用的土地面积十分有限。随着人口的不断增长，人们不断地在原先居住的天然绿洲上开发出人工绿洲，来满足新增人口的居住需求。这样就造成一方面，人们在开垦天然绿洲的同时，就必然增加生态环境的压力，水资源减少，天然植被遭到破坏，生存环境逐渐恶化；而另一方面，生态环境的恶化又给人们维护原始绿洲和人工绿洲都带来了严重的负面影响。这些问题的产生都是人口数量的增加导致人类活动范围的扩大，而给自然环境带来了具有破坏性的后果。
（3）经济发展因素。生态安全问题中的人为活动具有很多深层次的原因，包括人口的快速增长造成的需求过大，农牧民收入渠道狭窄，对土地及其野生植被依赖性过强，生态意识缺乏，法制不健全，政策不完善等，但最重要的驱动因素还是经济发展的需要。改革开放以来，西部地区经济有了较快发展，民族团结，社会稳定，各族人民的生活水平有了明显提高。但是，由于基础薄弱，且受多种条件制约，目前还存在一系列的问题，如：经济总体发展水平低，经济效益差；经济结构落后，布局不合理；基础设施落后，城市水平低；资源开发不合理，生态破坏严重；思想观念保守等。这些问题在经济发展的过程中就导致了下列现象：资源的不合理开发利用，它也是造成生态环境恶化的主要原因。西部地区拥有许多特有的珍稀野生动植物品种，但是并没有得到充分的重视和保护。在改革开放的过程中，人们在利益的驱动下滥捕滥猎珍贵的野生动物，滥伐滥挖稀有的野生植物，不仅造成生物多样性的破坏，而且对整个生态环境的平衡给予毁灭性的打击。另一方面，就是对于各种非生物资源的不合理开发利用，例如水资源、土地资源、矿产资源等。水资源的问题上文中已有论述，无须赘言。土地资源的浪费则主要表现在许多牧场在经济利益的驱使下被改为农业用地，不仅无法达到预期的经济效果，而且破坏了其原有的生态作用。西北民族地区虽然矿产资源相当丰富，但在开发利用的过程中也存在着诸多的问题：矿业管理秩序不规范，无证勘查开发、越界开采、持勘查许可证非法采矿、非法承包转让探矿权采矿权、乱采滥挖、大矿小开等现象时有发生。因此加剧了水土流失现象的严重，导致了地质灾害的频发，有毒有害物质的超标排放或随意排放，污染了河湖、植被、土壤乃至生物链，进而危及附近居民、动植物的生命安全。经济发展带来了严重的环境污染。西北民族地区目前向环境排放的各种废物数量远远超过环境的承载能力。废水处理率很低，许多废水未经任何处理便排入江河湖海。另外还有一些难解、有毒有害化学品污染将在一个较长的时期内引发环境危害，因此，环境安全问题十分严峻。西北民族地区的环境污染问题集中于甘肃、新疆等地。由于大气污染造成的酸雨影响、农药污染、化肥污染和工业的排污污染，造成土壤污染；使部分的水陆生物及生态系统因生态环境恶化而濒危。江河中许多珍稀鱼类几乎绝迹。
（4）政府监管因素。经济增长在给人们带来就业扩大、收入增加的同时也带来了环境的污染。虽然中央政府对于环境问题已经充分地意识到了其严重性，并能够从全局、长远的角度来认识经济增长和环境保护的关系，并制定了一整套适合我国国情的环境问题的法规、制度和措施，同时把可持续发展作为基本国策。但是，中央政府的各项环保法规、政策要靠西北民族地区地方政府来贯彻执行，而西北民族地区地方政府在经济增长和环境问题上不同的倾向强烈地影响着当地的环境状况。从现实看，正是由于西北民族地区地方政府在两者关系上更倾向于增长，并对上级政府的环保政策、法规条例采取不合作的态度，从而导致当地环境的恶化。一些地区的环境保护意识不强，重开发、轻保护，重建设、轻维护，对资源采取掠夺式、粗放型开发利用，超过了生态环境的承载能力，一些部门和单位监管薄弱，执法不严，管理不力，致使许多生态环境破坏的现象屡禁不止，加剧了生态环境的恶化。与此同时，长期以来对生态环境的保护和建设投入不足，也是造成生态环境恶化的重要原因。从财政的环保投入数字上看，约占国民生产总值（GDP）的1左右，与其他国家相比，属于相对较低的水平。而从制度上看，财政预算支出分类中未设“环境保护”类级科目，环保经费开支被分列在财政预算中的基本建设支出等科目中。政府监管的不合理性一方面表现为在管理和服务上的“缺位”，而另一方面也存在着许多“越位”的问题。1998年政府机构改革以来，国家环境保护机构的职能得到加强。然而，由于环境问题的复杂性和广泛性，在一些环境管理领域，出现了政府部门职能的交叉、越位、错位等问题，这些问题影响了环境保护工作的开展，妨碍了国家可持续发展战略的实施。在环境保护领域，亲计划经济的利益代表者与亲市场经济的利益代表者每时每刻都在进行着斗争。然市场经济体制在不久的将来会占主导地位，但是亲计划经济的利益代表者（如一些享有行政审批权的政府部门）并不会轻易地放弃其与职权挂钩的利益要求。由于市场经济强调效益优先，西北民族地区一些地方的政府部门为了追求部门、地方甚至个人的经济效益，越权干预环境主管部门工作，甘愿充当环境污染和生态破坏的“保护伞”，助长了企业产污不治污的歪风，使环境行政监管权沦为地方经济利益的俘虏，同时也削弱了环保部门执法效力，抑制了环保工作人员的积极性。这些现象又都属于政府“越位”的表现。
