第54章 创新“基本国策” 呼唤“计划生育”到“科学生育”的转型(4)

实行“科学生育”的基本国策，就是以科学发展观指导中国的生育工作，以实事求是的科学态度，解决中国人口的发展问题。科学生育，会区别情况，推行弹性生育制度。例如双方均为独生子女的已婚夫妻可以生育二胎，人口负增长的地区，需要放开生育政策和户籍控制等。“科学生育”，要解决过度生育的倾向，也解决不生不育的倾向，还解决那种只顾当前负担少、不顾长远隐患的急功近利倾向。一个家庭不能只顾上半辈子轻松无拖累，追求“年轻化享受”，不顾后半辈子“老龄化困境”。一个国家和民族也不能只顾“一代人轻松”、“幸福”，不顾“后代人沉重”、“痛苦”。

科学生育的基本国策，其宗旨是使人口发展与资源环境和社会经济发展相协调，为中国可持续发展提供人口资源保障。

把“计划生育”升级为“科学生育”的理由，在于中国的计划生育，其实是计划经济的产物。新中国建立后，在物质生产领域，是学习苏联模式，实行严格的计划经济体制，同时，在人的生产领域，从1953年开始贯彻计划生育思想，改变千百年来人口自然繁衍的局面，也是与计划经济相适应的。毛泽东1956年10月12日在同南斯拉夫妇女代表团的谈话中，说到中国的计划生育时指出：“这种计划应该同国家的五年计划配合起来。目前中国的人口每年净增1200万~1500~-一。社会的生产已经计划化了，而人类本身的生产还是处在一种无政府和无计划的状态中。我们为什么不可以对人类本身的生产也实行计划化呢？我想是可以的。”（《毛泽东文集》第7卷）而在改革开放前30年，中国不论是在计划经济还是计划生育方面，都取得了成就。区别在于，计划经济越来越暴露出不得不改革的矛盾和问题，而计划生育则显示出继续坚持并且更加严厉的必要性。改革开放以后，中国在物质生产领域，实行了由计划经济到社会主义市场经济的历史性转变，但是在人的再生产领域，恰恰是实行了一个完全相反的转变，就是把“计划生育”由提倡性的“节制生育”，转变为强制性的“一胎化”，使计划生育的“计划”程度更高了。所以，在改革开放30年中，中国在物质生产领域和人口生产领域同时实现了两个性质不同的战略转变。而现在，这两个领域的发展都进入一个新的战略拐点，这两个领域都需要有一个新的战略转变。在物质生产领域，也就是在经济建设领域，中国必须实行经济结构的转型。在人口生产领域，中国必须实行人口结构的改变，必须实现由“计划生育”到“科学生育”的转变。

现在影响中国人口安全的最大危险，不是人口数量，而是人口结构，解决中国人口体系的结构性问题，已经成为中国人口发展的重心，成为中国“科学生育”基本国策必须担负的艰巨使命。传统的计划生育基本国策，已经无力解决中国人口体系的结构性问题，只有将计划生育升级为科学生育，才能使中国走出人口危机的困境，突破婚恋危机的重围。

科学生育，是在计划生育基础上，中国生育政策发展的新阶段。

中国人口“新国策”——“科学生育”新涵义

1982年9月1日，在中国共产党第十二次全国代表大会上，中共中央正式将计划生育确定为基本国策。1982年11月召开的第五届人大常委会第五次会议通过的新宪法，更明确地规定：“国家推行计划生育”。从那时起，中国在人口问题上的基本国策的具体内容是：“实行计划生育，控制人口数量，提高人口素质”。

现在，世界的人口变革和中国的人口形势，对中国在人口问题上的基本国策，提出了变革创新的要求。必须与时俱进，把中国关于人口问题的基本国策，由“计划生育”转变为“科学生育”，并且要赋予“科学生育”这个基本国策以新的涵义。

中国人口问题新的基本国策，应该包括哪些内容？如何概括和表述？我们在这里提出6句话，试图为研究和制定新的基本国策提供参考。这6句话是：

“计划婚恋，科学生育，统筹协调，改善结构，稳定数量，提高素质。”

所谓“计划婚恋”，就是强调基本国策当前最紧迫的问题，是要首先大力解决中国年轻人结婚和成家的问题。“一胎化”所造成的中国“独生子女一代”，正在成为世界上最大的“独身男女一代”。一方面是大量光棍，另一方面是大量剩女，亿万青年男女，结不了婚，成不了家。这不仅是未来的长远忧患，而且是当前的巨大危险。解决中国的“婚恋危机”，是个长期性历史任务，其所需要的时间，绝不比30年推行“一胎化”所需要的时间短。

提出“计划婚恋”，是相对于“计划生育”而言的，意在强调：要拿出抓“计划生育”的决心和魄力，来抓好“计划婚恋”。

所谓“科学生育”，就是坚持以科学发展观指导中国人口生育工作，树立“科学的生育观”，切实根据国家科学发展的客观要求，把中国生育纳入科学生育的轨道。避免生育观念上的主观片面性，解决生育政策上的僵化、一刀切等问题，防止“按下葫芦起来瓢”、“引发的问题比解决的问题还要多”的局面出现。既不能多生多育，也不能不生不育，更不能导致多生男、少生女。要使中国生育能够保证中国人口良性繁衍、持续发展。“生育”问题，是国家人口问题的一个“源头”，源头的问题解决不好，后面的工作就难免被动。“科学生育”的概念，是相对于“计划生育”而言的，就是要在生育政策上，结束一个时代，开始新的境界，就是要实现从“计划生育”到“科学生育”的战略转变。

所谓“统筹协调”，就是要把人口问题作为一个系统工程，统筹考虑男女老少、出生死亡。因为人口问题是一个系统工程，只抓一个部分、一个方面是不行的。中国的计划生育政策，说到底，就是个“生小孩”的政策，而国家的人口政策，绝不是一个生小孩的政策能够覆盖得了的。如果说，“生育小孩”，是人口问题的源头活水，那么“结婚成家”，就是人口问题的滔滔中流，而“养老送终”，就是人口问题的百川归海，这是一个链条，一个系统，基本国策，不能只管一段，而是要全程思考、整体设计。在这个意义上，中国的人口基本国策，起码是“一个中心、两个基本点”，就是：以婚恋为中心，以“一小”（生育）、“一老”（老龄）为两个基本点，延伸到其他方面。所以，提出“统筹协调”，把中国的人口安全与人口建设作为一个系统工程，进行体系建设和体系发展。

所谓“改善结构”，就是改“控制人口数量”为“改善人口结构”。中国计划生育工作的重点已经不是控制人口数量，而是改善人口结构，就是要着眼于保持科学合理的人口年龄结构、性别结构、地区结构等，扭转中国人口结构严重失衡的问题。中国人口，已经进入了“结构决定一切”的阶段。

德鲁克在《21世纪的管理挑战》中发出了警告： “未来二三十年，人口结构将会左右所有发达国家的政治局势。”这个警告对于中国来说，具有特别的警示意义。中国人口的结构性危机，正在创造一个世界上最大最快的老龄化社会，一个世界上规模最大的难以结婚成家的“单身社会”。中国人口的结构性问题不解决，其破坏作用将是颠覆性的。

所谓“稳定数量”，是相对于原来的“控制人口数量”而言的。因为，现在中国控制人口数量的任务已经基本完成，现实的危险和潜在的忧息，是人口特别是青少年人口数量急遽下滑，人口负增长迅速到来。中国人口规模和人口发展，在世界人口格局中的不利态势已经显现。而中国的可持续发展，需要保持必要的人口规模和优势，决不能让“中国人口越少越好”的错误观念，误导民众、影响决策、祸害未来。

所谓“提高素质”，就是要着眼于把中国的人口数量优势转化为国家的人力资源优势，大力培养造就高素质国民。没有素质的人口再少也是负担；具有高素质的人口，再多也是财富，是资源。增强国家竞争力，保持国家持续发展潜力，人口数量是基础，人口质量是关键。

五、中国“计生大军”，下一个30年怎么干？

中国计生委向何处去？是一个颇有争议的问题。

人口专家易富贤提出，中国“计生委没有存在的必要了”，主张“解散各级计生委”。在一些地方机构改革实践中，也出现了一些值得关注的新现象，例如，2009年深圳机构改革决定撤并计生委到卫生局，顺德的机构改革也是主张计生委撤并到卫生部门。

中国“计生大军”是“撤军”、“裁军”还是集体“转业”？

这个问题的实质，是在新的形势下如何重新定位中国“计生委”的职能与使命。

训练有素——中国“计生大军”有多大？

中国“计生委”系统，是世界上独一无二的计划生育大军。中国“计生大军”有多大？

根据樊明等所著《生育行为与生育政策》一书提供的数据：从20世纪80年代以来，中国人口和计划生育组织机构不断扩充，从中央政府到省、市、县、乡镇，都有人口和计划生育的机构和编制。其工作机构主要包括行政管理机构、事业单位和社会团体。国家人口和计划生育委员会是国务院的组成部门，负责全国人口和计划生育工作，下设8个司厅和直属机关党委。各省、市、县政府都设立人口和计划生育委员会（局），下设机构一般有办公室和政策法规、宣传教育、科学技术、计划财务、人事等业务处（科、股、室）。全国有接近4万个乡（镇、街道），设立有人口计生办，其中3/4以上是单独设置，其余为综合设置，有3万多个服务站和5000多个站办合一的人口和计划生育机构。截至2005年底，全国人口计划生育系统总共有工作人员50.87万。其中，纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的公务员有10.48万人。此外，全国还有计划生育协会专职干部11.42万人，兼职干部57.27万人，除公勤人员以外的机关工作人员参照《中华人民共和国公务员法》管理。有20多个国家部委均对计划生育负有责任，包括，国家计划生育委员会负责制定人口计划、生育指标，公安部负责提供人口数据、管理发放育龄妇女的生育证等。计划生育与党政干部目标考核相结合，签订目标责任书，实行一票否决，形成了以人口考核决定官员政治前途的考核体系。计划生育是中国财政投入最多的部门之一，也是会议最多的部门之一。

关于中国“计生委”系统到底有多少人，资料不同，说法不一，有的资料讲是几百万人甚至上千万人，作者在这里采用人数最少的数字。请权威部门和专家指正。

中国成为“三难”社会——“计生大军”大有可为

人口专家易富贤在《大国空巢》中专门有一节：“停止计划生育，解散各级计生委”，认为“计生委”的出路，是只能“砍”（解散）、不能转（转变职能）。也有人认为，砍树工人可以转变成种树工人，计生委也可以转变职能。我们的主张则是“转”比“砍”好，既有利于稳定，又有利于中国的人口事业。中国社会在人口问题上，已经变成了一个“三难”社会，只要“计生委”更新观念，理清思路，重新定位，转变职能，就前途光明、大有可为。