（三）流动性差
目前，农村土地所有权形式的流动比较充分，尽管还不够规范，但是它基本上由政府垄断，属于国家行为。本文所指的流动性差主要是农村土地使用权的流转不够充分。导致农村土地使用权流转不充分的基本因素有两个：一是农村土地产权模糊。当前农村土地所有权主体模糊和土地承包经营权的债权性质，弱化了农民的土地流转权，增加了交易成本，使农村土地使用权流转失去了产权基础和前提；二是农村土地的强保障功能和价值低估、农村土地流转效益损失，也在主观上弱化了农民和农民工转让土地的愿望。在这种情况下，农民和农民工不仅把土地作为解决生活资料的基本保障和必要的就业、社会保障，而且还作为可继承的财产，宁可粗放经营，甚至抛荒，也不愿轻易放弃它。
（四）价值低估
由于农村土地产权的残缺、模糊，国家垄断土地征用市场，并非是土地的供给者和土地的需求者直接进行市场交易，因而就不存在土地的供给与需求通过市场机制的作用形成土地的均衡价格，农村土地都是以极低的价格被征用，农村土地价值严重低估。因为现行有关法律规定，征收耕地的补偿费用按原土地用途产值的若干倍进行补偿，而非土地的市场价格。国家一边从农民手里低价征用土地，一边高价在城市土地市场出让，二者之间有相当大的价差甚至是巨额的获利空间。实证研究表明，经济发达地区土地征用、土地出让和市场交易三者的价格比大约为1：10：50。
（第二节）现行土地制度对农民市民化的影响
当前，中国的城镇化率已经到达51.27%，进入城镇化高速发展的阶段。可以预见，在本世纪前30年，城镇化高速发展仍将是我国经济与社会发展中的主题。与此相适应的是，农村劳动力转移进程将不断加快，农村人口将大量从农业与农村部门退出，向城镇集中。因此，根据世界经济发展的普遍规律，中国农民从农业与农村部门退出的趋势是不可逆转的，且有不断加快发展的趋势。从理论上讲，在城镇化发展阶段中，非农化、城镇化和市民化应该是三位一体、共同推进的历史进程，但是，由于中国国情的特殊性，使得非农化、城镇化和市民化发展不平衡，形成了城镇化滞后于工业化，而市民化又滞后于城镇化的局面。在农村人口大量向城镇集中的同时，未能改变其社会身份属性，而伴随着人口的流动，农地闲置浪费现象将日益凸显。这种“退而不出”的农村人口流动模式，必将对中国的农民市民化和农业现代化带来严重的影响。
一、农民退出机制
农民退出机制实质就是实现农村劳动力顺利转移并走向市民化的各种制度及相互作用机理的总和。畅通的农民退出机制应该赋予农民有主动离开农村、退出农地承包权的自由选择权，能确保已退出的农民融入城镇社会，在城镇里“沉淀”下来，同时又能确保“沉淀”在农村的留守农民有稳定的收入和有“尊严”的生活，而这有赖于农地的集约利用和农业的现代化。退出机制的关键在“退出”，而且，随着户籍制度改革的逐渐深入，农地处置问题成为制约农民顺利退出的最大障碍。因此，农民退出机制的核心内容应该是能够促进土地承包经营权良性退出的利益补偿机制。
进城打工是农民最为简单的一种退出方式，它说明相对城市居民而言，农民拥有的社会资源严重贫乏，它是农民对农村组织绩效衰减的一种回应，是几十年来我国农业发展严重滞后的真实写照。毋庸置疑，农民退出对农业和农村经济发展将带来重大的推动作用，但是在现行的城乡二元管理体制下，农民“退出”途径严重受阻。为此，构建一种畅通的农民退出机制，是提高农业绩效，推动城镇化和农业现代化的必要前提。目前，由于学术界对农民退出机制研究仍处于起始阶段，因此，关于农民退出机制概念尚未形成一致的和权威的定义。但是，一些学者已经做了较深入的探讨。简新华、黄锟（2008）在他们的着作《中国工业化和城市化过程中的农民工问题研究》中对农民退出机制进行比较系统的理论分析。认为农民的退出，至少包含两个方面的内容：第一，从生产经营方式来看，农民从农业生产领域中退出，进入非农业生产领域，退出后的人口依据原来的分配制度所获得的农业生产性资源（使用权）顺利让渡给仍然滞留在农业生产领域的人口；第二，从生活空间来看，随着生产经营的内容和方式变化，农民顺利从农村转移至城镇，从农民转变为市（镇）民。他们提出农民退出机制的核心内容，即建立土地流转制度。
资料来源：简新华，黄锟.中国工业化和城市化过程中的农民工问题研究.人民出版社，2008.
二、现行土地制度对农民市民化的影响
（一）农村退出人口未能改变对土地依附关系
随着城镇化和工业化的加速发展，农村劳动力向城镇和非农产业转移是国家经济与社会转型的必然趋势。目前，我国外出务工的农民长年累月在城镇里工作与生活，成为城镇里不可缺少的组成部分，但是他们仍然保留着农民的身份，拥有农村户籍和所承包的农地。千百年来，土地承担着农民工的生存、就业和养老等在内的社会保障功能：作为最基本、最重要的生产资料，土地是农民可靠生活资料来源和生存保障。如果农民工在城市中失业还可以重回农村耕种土地，土地承担着失业保险的功能；农民工老年丧失劳动能力后，可以将土地承包出去换取收入，土地承担着养老保险的功能。由于土地的兜底性社会保障，农民工不愿意彻底放弃土地。因此，对于绝大部分的进城农民工而言，尽管他们已经退出农村与农业领域，但是始终未能改变对农村土地的依附关系。农民对土地的依附关系是中国自古以来便有的现象，这种依附关系，使得农民千百年来一直是社会落后群体的代名词。新中国成立后，国家通过宪法和法律措施，赋予农民更大的人身自由，并致力于实践“还地于民”政治主张。但是，到了1958年，为了加速工业化进程，我们走上一条“扩大积累，压缩消费”的经济发展道路，这一年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》标志着我国城乡分割的二元户籍制度的正式形成。因此，自1958年以来，我国一直实行限制农民从农村和农业退出的政策。20年过后，即1978年开始的家庭联产承包责任制，极大地解放了农村生产力，使得亿万农民从土地上解放出来，退出农业生产领域。土地联产承包责任制使农民获得一定程度的生产经营自主权和个人财产权，但没有对农地承包权退出做出具体的制度设计。而国家一再强调农村家庭承包制度长期稳定，在某种程度上也强化了农民对土地的人身依附关系。
农民工“带着土地”进城，是中国社会经济发展特殊性的反映。在以前，农民渴望拥有城市户口，愿意“以土地换城市户口”，而随着市场化和户籍制度改革的深入，城乡居民身份的差异在逐渐消失，隐藏在户籍制度背后的各种利益关系在逐渐淡化。而农村户口则可以享受村集体经济分红、征地补偿、回迁安置房等收益。户口一旦“农转非”，各种依附于农村户籍的福利就无法享受。随着惠农政策升温，附着在农村土地上的权益还在不断加大。因此，现在农民“以土地换城市户口”的意愿很低，他们不愿意放弃拥有的承包地。由国务院发展研究中心完成的一项课题研究得出如下结论：绝大部分的农民工希望进城定居后能保留承包地和宅基地。这个调查结论具有相当的普遍性，如果把“双放弃”（放弃承包地和宅基地）作为农民进城的先决条件，那他们中的大多数宁可放弃进城。由此可见，在现阶段，从农村退出的人口未能割裂与土地的关系更多是出自于自身的需要。在大部分农民退地意愿低下的情况下，制度的变迁与设计将面临巨大的成本风险。但是，从长远来看，以保障农民的土地权益为理由，以及以维护农村社会政治稳定为目的，我们在推进城镇化进程中允许农民“带着土地”进城，让进城农民享受原有的土地权利的同时也享有城市居民同等的福利待遇，这只是权宜之计。在农民工对家乡“情结”不断弱化、回乡务农的意愿不断降低，以及在土地资源闲置浪费现象不断蔓延的背景下，设计一种有效的农地退出补偿激励机制，仍是中国经济社会全面健康发展的必然选择。
（二）产权模糊农民工的土地权益得不到有效保障
在土地私有化的国家，农民进城时可以将自己所有的土地卖掉，作为进入城市的资本，就成为了城镇的居民，不存在特别的土地权益问题。但是我国现行土地制度体现了国家和乡村集体之间的土地所有权分割，却没有明确界定集体和农户之间的权利边界，尤其是农户与集体组织之间的土地的财产权益边界更为模糊。农民没有自由退出集体经济组织而获取属于自身的那部分土地财产价值的权利，一旦改变农村居民身份就必须无偿退出具有长期经营权的承包的土地。因此，产权模糊是我国农村土地制度最核心的缺陷，是造成农民和农民工的土地权益得不到有效保障的根源。农民和农民工的土地权益得不到有效保障降低了他们的市民化能力，影响了他们的市民化进程。农民工土地权益的实现受现行制度制约，农民工个体并没有对承包土地的处置权。按法律规定，农民个体只有承包地的经营权，其所有权归集体所有，农民个体按照“依法自愿有偿原则”流转土地时，农民并没有法律意义上的“所有权”所包含的“财产处置权”；与城市土地归国家所有不同，农村土地的集体所有并不是一个法律概念，而是分属多种不同的村级集体组织，如村民小组、村委会等。党的十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中指出，“完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利”，这种权利只是对资源使用权的一种处理权，并没有等同于法律意义上的财产所有权的“处置权”，对农村土地所有权的“处置权”，只有农村集体组织才拥有。农民工个体在流转承包地的过程中，如何处理使用权与所有权的关系，能否切实地流转自己的土地，并能够自主地选择与“谁”交换，得到应有的收益？在法律层面还有诸多尚未解决的问题。这使得农民没有自由退出集体经济组织而获取属于自身的那部分土地财产价值的权利，一旦改变农村居民身份就必须无偿退出具有长期经营权的承包的土地，对具有永久使用权的私产性非常明显的宅基地也不能变卖为财产带走。这种制度安排使得大批转移在外的农村居民既不愿放弃承包土地，也不能有效地处置住房和宅基地，往往形成劳务输出地区的耕地粗放经营甚至抛荒，以及大量的住房闲置。大规模的“两栖型”人口流动形式和农村劳动力的非完全转移，造成国家实际上要为之配置两套土地资源，因而是对稀缺土地资源的极大浪费。
（三）统一性的土地政策难以应对农民工市民化所面临的问题
土地政策与我国其他各类政策一样，仍缺乏差异化。由于土地政策已成为宏观调控的重要手段，因此，其差异化的程度已经成为影响各地区经济社会发展的重要因素，当经济发展过热之时，通过严控土地制约了发达地区的过度投资，但同时也使欠发达地区刚刚起步的经济发展受到抑制，使好不容易招来的项目建设面临停滞。由于我国国土广袤，各地经济发展差异巨大，如何从宏观层面出台适合不同地区的土地政策，推动农民工土地问题的解决，在目前尚有许多困难。农民工面临的土地问题是各种各样的：一是不同收入水平的农民工群体面临的土地问题差异巨大，收入水平高，进入城镇的意愿强烈，自身更愿意促使土地流转，获得进城保障；二是流动区域的差异，农民工跨省、跨市、市内、县内流动面临的土地问题都不同；三是落后地区与发达地区面临的土地问题也不同，发达地区土地流转规模与区域经济发展有着强烈的正相关性；四是自然条件不同所带来的土地问题也不同，平原区土地规模经营的条件好，有必要加紧土地流转，实现规模经营，而山区土地规模经营的条件差，流转的意愿不强；五是居住在不同区位的农民工，其土地问题解决的方式也很不相同，在城镇郊区，土地增值潜力大，伴随城镇化实现土地增值和身份置换相对容易，而位于远郊和农村的农民工的土地，土地价值的实现相对困难。面对种种差异，如何解决农民工的土地问题，并不是只有一种答案，问题是如何建立起差异化的土地政策体系，来满足农民工市民化的需要。
（四）土地流转短期化，规模有限，多数农民土地兼业经营，难以彻底转向非农产业
在城镇化过程中，农民要想完成向市民化的彻底转变，首先要在职业上完成由农业向非农的转变，使大多数农民能够脱离农业生产，并在此过程中促进土地规模经营，实现农业现代化。但目前的状况是，多数农民农闲时外出打工，农忙时回乡务农；壮年劳力常年在外，老人小孩等非劳力留守农村这样一种兼业状态。由于兼业状态下，外出农民工在农忙季节回乡会打乱其正常的外出务工活动，企业可能不愿意雇佣这样的劳动力，工人本身也会丧失很多加薪或升职的机会。如果农民工要方便兼业，则只能从事时间上更灵活、收入也更低的工作，比如建筑、采掘等。兼业可能使得农户正常的人力资本积累中断，造成了农民工收入上的损失。
